摘要：在城市軌道交通的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和運營過程中，安全評價工作是保障城市軌道交通安全生產(chǎn)的重要手段之一，而其制度的建設(shè)則是此項工作有效實施的前提條件。通過分析我國城市軌道交通安全評價工作的現(xiàn)狀，總結(jié)出目前安全評價制度建設(shè)在立法、運行機制和技術(shù)支撐等方面存在的不足，并針對存在的問題提出了我國城市軌道交通安全評價制度建設(shè)的政策建議和具體措施。

關(guān)鍵詞:城市軌道交通;安全評價;制度建設(shè)

Abstract: in the urban rail transit planning, design, construction and operation process, safety evaluation of urban rail traffic safety is the guarantee of the important means of production, and the system construction is the job of the effective implementation of the premise condition. Through the analysis of urban rail traffic safety evaluation of the current situation, sums up the current safety evaluation system construction in legislation, operation mechanism and technical support of the shortcomings of the existing, and in the light of the existing problems in urban rail transit construction safety evaluation system of policy proposals and measures.

Keywords: urban rail traffic; Safety evaluation; System construction

中圖分類號：U213.2 文獻標識碼：A 文章編號：

0 前言

自從安全評價被寫進《安全生產(chǎn)法》中以來，安全評價已成為安全生產(chǎn)六大支撐體系之一，安全評價制度也作為安全生產(chǎn)的基本制度被確立起來。但這些法律法規(guī)及相關(guān)標準主要是針對礦山建設(shè)項目和用于生產(chǎn)、儲存危險物品的建設(shè)項目，而對城市軌道交通而言，其針對性和有效性不足，評價結(jié)果的指導(dǎo)性十分有限。因此。如何構(gòu)建針對城市軌道交通的安全評價制度，如何從立法上、運行機制上和技術(shù)支撐上保障其有效實施等，需要更加深入的研究。

1 我國城市軌道交通安全評價的發(fā)展現(xiàn)狀

我國的安全評價工作起步于20世紀70年代末期，是伴隨著建設(shè)項目“三同時”而發(fā)展起來的。經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國已陸續(xù)發(fā)布了危險化學(xué)品、煤礦、陸上石油、天然氣開采及城市軌道交通等10項安全評價技術(shù)導(dǎo)則，已授予163家評價單位甲級資質(zhì)證書，單一的預(yù)評價已擴展為安全預(yù)評價、安全驗收評價和安全現(xiàn)狀綜合評價等3種類型。雖然我國安全評價工作起步較早，但針對城市軌道交通工程的安全評價工作則啟動較晚，其發(fā)展歷程大致可分為2個階段：

1)初始階段。初始階段的主要體現(xiàn)形式是在可行性研究中對部分重要內(nèi)容進行有限的安全性評價。這些安全性研究內(nèi)容散落在法律、法規(guī)、標準的一些章節(jié)中。如：在自然地理狀況和地址條件中，有一些防洪、防震安全性評價;在運營管理部分中，有一些報警、監(jiān)控、防災(zāi)、環(huán)境保護及勞動安全衛(wèi)生等安全性內(nèi)容。同時，我國城市新建線路建設(shè)也必須按照基本建設(shè)程序、工程建設(shè)標準規(guī)范和施工驗收規(guī)范等來進行規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和驗收。從某種意義上來講這也是安全評價的一種形式。

2)嘗試階段。近些年來，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局發(fā)布了《安全評價通則》等3項國家安全生產(chǎn)行業(yè)標準和2項城市軌道交通安全評價標準，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部也發(fā)布了《地鐵運營安全評價》。這些標準規(guī)范廠城市軌道交通安全評價的內(nèi)容，推薦了評價方法和相關(guān)指標。以此為基礎(chǔ)，我國一些城市的新建線路開始積極嘗試進行專門的城市軌道交通安全評價，但大多數(shù)城市僅選擇做安全預(yù)評價。如北京、上海、廣州等城市對新建線路做了城市軌道交通預(yù)評價，并編寫預(yù)評價報告。2005年5月，北京地鐵1、2號線進行了運營系統(tǒng)現(xiàn)狀安全評價。這是我國首次對地鐵運營系統(tǒng)現(xiàn)狀進行的安全評價，更是一次探索性的嘗試。

2 城市軌道交通安全評價中存在的問題

雖然我國近幾年在城市軌道交通的安全評價方面進行了許多有益的嘗試，但從制度建設(shè)的角度來看仍然存在許多問題。

2.1 立法方面

1)主體法律缺失，配套法律不健全。城市軌道交通安全評價制度是一項法律制度，它需要完善的法律體系來支持它的運行，只有從立法上對該項制度進行確認，并對其運行中出現(xiàn)的問題進行法律監(jiān)督和控制才能保障該制度的良好運行。而《安全生產(chǎn)法》作為我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域的基本法律，涉及安全評價的條款僅有3條，其中第二十五條規(guī)定：“礦山建設(shè)項目和用于生產(chǎn)、儲存危險物品的建設(shè)項目，應(yīng)當分別按照國家有關(guān)規(guī)定進行安全條件論證和安全評價。”可以看出：《安全生產(chǎn)法》僅對礦山建設(shè)項目和用于生產(chǎn)、儲存危險物品的建設(shè)項目的安全評價作了強制性要求，而對于城市軌道交通及其他項目并沒有強制性要求。目前，國內(nèi)各城市所做的城市軌道交通安全評價基本上都是基于行政指令或自身責(zé)任而進行的�？梢姡�我國城市軌道交通安全評價制度在法律上是缺乏地位的，沒有主體法律的支持。

城市軌道交通安全評價制度不僅需要基本的主體法律，而且需要其他配套的法律支持該制度的運行。例如，目前已經(jīng)頒布的《安全評價機構(gòu)管理規(guī)定》、《注冊安全工程師管理規(guī)定》等。城市軌道交通安全評價還涉及行政審批行為，因此還需要其他行政法律的完備。這些行政程序法律的完備將給安全評價制度的實施提供堅實的法律條件。

2.2 運行機制方面

1)政府上下級之間的安全生產(chǎn)目標存在差異。從我國城市政府的角度來看，城市軌道交通建設(shè)一方面是為了緩解日益嚴重的城市交通問題，另一方面也是地方政府政績體現(xiàn)的關(guān)鍵，因此城市軌道交通建設(shè)中存在著很強的地方政府之間、政府部門之間的利益之爭。地方政府總是希望建設(shè)規(guī)模越大越好，建設(shè)速度越快越好;中央政府則為了安全有序發(fā)展，加強對城市軌道交通建設(shè)的監(jiān)督管理，以防止政府投資負擔(dān)過大和出現(xiàn)安全生產(chǎn)問題。這樣就出現(xiàn)了上下級政府之間目標的差異。而地方政府和有關(guān)部門往往鉆空子，在不具備安全條件的情況下強行建設(shè)和運營，造成了城市軌道交通事故屢有發(fā)生。

2)評價機構(gòu)與審查專家缺乏相對獨立性。按照國外經(jīng)驗，為城市軌道交通安全評價提供技術(shù)服務(wù)的機構(gòu)或個人必須取得相應(yīng)的資質(zhì)，而且不能同委托方(建設(shè)單位或運營單位)和負責(zé)審批安全評價文件的行政主管部門存在任何利益關(guān)系。但是，目前從事城市軌道交通評價的機構(gòu)大多為行政主管部門或委托方的直屬科研機構(gòu)，而負責(zé)審查的專家也與政府部門或委托方存在著千絲萬縷的關(guān)系。正因如此，現(xiàn)實中不可避免會出現(xiàn)評價單位、審查專家、審批單位和委托單位處于一個利益共同體，使得安全評價工作難以起到實際的監(jiān)督意義。

2.3 技術(shù)支撐方面

城市軌道交通安全評價的技術(shù)支撐體系嚴重匱乏。標準被作為技術(shù)經(jīng)濟領(lǐng)域的“技術(shù)法規(guī)”，因此，標準體系的建立對相應(yīng)領(lǐng)域的技術(shù)支撐意義重大。近些年來，隨著城市軌道交通建設(shè)的高速發(fā)展，我國在城市軌道交通標準化方面的工作取得了很大的成績。但我國研究城市軌道交通安全標準起步較晚，目前在安全方面的標準體系仍然沒有建立，特別是城市軌道交通安全評價方面的技術(shù)研究更為匱乏，難以支撐城市軌道交通安全評價的實踐工作。

目前，在城市軌道交通安全評價標準方面主要有《城市軌道交通安全預(yù)評價細則》、《城市軌道交通安全驗收評價細則》和《地鐵運營安全評價》等3項標準。它們的頒布實施規(guī)范了城市軌道交通安全評價的相關(guān)內(nèi)容。但其推薦的評價方法和評價指標主要是借鑒了建筑、危險品、礦山等危險行業(yè)的，針對城市軌道交通的評價方法和評價指標仍需進一步研究。

3 政策建議與措施

3.1 運行機制方面

1)建立行政監(jiān)督和司法監(jiān)督雙重機制。城市軌道交通安全評價是一個全過程、各層次綜合的監(jiān)督管理過程。只有建立有效的監(jiān)督管理機制，才能切實發(fā)揮這些制度的作用。從國外經(jīng)驗來看，制度的實施都具有2種監(jiān)督保障機制，即行政監(jiān)督和司法監(jiān)督。前者是指行政機關(guān)對實施主體(建設(shè)單位、運營單位、評價機構(gòu)等)按照程序進行管理和監(jiān)督。后者是指根據(jù)法律對行政機關(guān)進行司法審查。因為行政機關(guān)所作出的政府決策行為或者具體行政行為會對城市軌道交通安全產(chǎn)生一定的影響，具有宏觀意義的政府決策行為其影響更為巨大，所以，針對政府決策行為的司法監(jiān)督尤為必要。

2)實行公開競標機制。目前城市軌道交通安全評價工作一般都是由建設(shè)單位或運營單位直接委托給安全評價機構(gòu)。這一委托方式缺乏公開、平等的競爭，不利于市場化。應(yīng)實行公開競標制，將競爭機制引入安全評價工作中，建立規(guī)范的安全評價市場，在政府部門的監(jiān)督下，各單位進行平等競爭。這樣，一方面可以提高評價機構(gòu)的工作質(zhì)量，降低評價費用，縮短評價周期，增強時效性;另一方面有利于打破地方和行業(yè)保護主義，消除產(chǎn)生腐敗的溫床;同時，良好的競爭還可以促使安全評價機構(gòu)不斷充實自身力量，提高自身的市場競爭能力，以便在激烈的市場競爭中尋求立足之地。

3)實行資金專項管理機制。政府監(jiān)管部門設(shè)立城市軌道交通安全評價的資金管理機構(gòu)，將以往建設(shè)單位或運營單位直接撥付給安全評價機構(gòu)的費用全部納入資金管理機構(gòu)管理，解除委托方與安全評價機構(gòu)之間的資金制約關(guān)系，保證安全評價結(jié)論的準確、公正。

安全評價機構(gòu)通過市場競標，獲得安全評價任務(wù)之后，將評價工作計劃及費用支出計劃提交政府監(jiān)管部門審查，委托方則將相應(yīng)費用全部轉(zhuǎn)入資金管理機構(gòu)。政府監(jiān)管部門依據(jù)安全評價機構(gòu)的工作進度撥付經(jīng)費，直至工作結(jié)束。實行資金專項管理制不僅使評價機構(gòu)擺脫了與建設(shè)單位或運營單位之間的直接經(jīng)濟利益關(guān)系，同時，有效的資金管理還保障了前期基礎(chǔ)調(diào)查工作的深度及評價工作進度，從根本上提高了評價結(jié)果的準確性。

4)推行審查的法人責(zé)任機制。目前，城市軌道交通工程的安全評價審查工作主要由政府監(jiān)管部門主持，采用的方式主要是專家評審會。但是，由于大多數(shù)專家只是在評審會召開的很短時間內(nèi)拿到相關(guān)報告，對被評項目缺乏了解，并且受評審會時間的限制，評審的結(jié)論難免偏差。更突出的問題是：評審會的專家缺少固定的法律責(zé)任，專家們對所做出的評審結(jié)論不負有任何法律責(zé)任，因此很難從根本上保

證工作的質(zhì)量。

實行審查的法人負責(zé)制，就是將審查工作委托給具有法人資格的單位，由該單位負責(zé)征詢專家方、委托方、管理方的意見，然后進行綜合評判，得出結(jié)論意見，上報政府監(jiān)管部門。審查單位對審查意見負有一定的法律責(zé)任。這樣，不僅使政府監(jiān)管部門從繁雜的事務(wù)中解脫出來，而且還提高了審查結(jié)論的準確性、科學(xué)性。

3.2 技術(shù)支撐方面

城市軌道交通安全評價具有技術(shù)性這一特點，因而需要一系列的根據(jù)城市軌道交通安全要素確定的科學(xué)標準體系。城市軌道交通方面的安全方法標準和安全技術(shù)標準是安全評價工作開展的直接依據(jù)。只有有了完備的標準體系，安全評價工作人員才能在評價過程中有章可循。

1)完善和補充城市軌道交通安全評價的方法標準。城市軌道交通安全評價的方法標準主要提出城市軌道交通安全評價的具體工作原則、目標、內(nèi)容、方法、流程、采用的標準等，以有利于評價工作的統(tǒng)一，避免盲目的過高或過低要求，使各地城市軌道交通項目的建設(shè)和運營管理成本更趨合理。完善既有的《城市軌道交通安全預(yù)評價細則》、《城市軌道交通安全驗收評價細則》和《地鐵運營安全評價》等3項標準，使其對城市軌道交通安全評價工作更具有針對性和可操作性;補充《城市軌道交通施工安全評價》標準，使得安全評價內(nèi)容覆蓋城市軌道交通安全生產(chǎn)的各個階段。

2)建立城市軌道交通安全評價的技術(shù)標準。標準支撐體系主要提出城市軌道交通安全評價工作的內(nèi)容及過程中所需要的基礎(chǔ)技術(shù)指標、技術(shù)參數(shù)等內(nèi)容。建立涉及城市軌道交通規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)施工、運營管理各階段安全評價的技術(shù)標準，如《城市軌道交通安全預(yù)評價指南》、《城市軌道交通施工安全評價指南》、《城市軌道交通安全驗收評價指南》和《城市軌道交通運營安全評價指南》等。

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