提要：本文對(duì)美國(guó)的社會(huì)保障申訴委員會(huì)制度作了較為完整的介紹與評(píng)價(jià)。首先勾勒出了美國(guó)的社會(huì)保障金體系與裁決過程，介紹了申訴委員會(huì)的歷史、法律根據(jù)、人員組成，討論了申訴委員會(huì)在案件處理過程中的角色，及其所發(fā)揮的制度機(jī)能及其實(shí)效，最后論及申訴委員會(huì)對(duì)中國(guó)行政復(fù)議制度變革的啟示。

　　關(guān)鍵詞：申訴委員會(huì),制度機(jī)能,社會(huì)保障,行政復(fù)議

　　一序言

　　在現(xiàn)代社會(huì)，隨著福利國(guó)家或積極國(guó)家的興起，貧困和失業(yè)等不再被認(rèn)為是個(gè)人能力微弱的問題，而要求國(guó)家積極介入市民生活，以幫助生活貧困者和社會(huì)經(jīng)濟(jì)上的弱者，以保障公民在社會(huì)生活中的尊嚴(yán)。社會(huì)保障制度作為一張“安全網(wǎng)”（safetynet），也就發(fā)揮著日益重要的作用。

　　在現(xiàn)實(shí)生活中，社會(huì)保障金的發(fā)放，可謂量大面廣。盡管向每個(gè)社會(huì)保障金申請(qǐng)人發(fā)放保障金與否，并不足以對(duì)社會(huì)政策整體產(chǎn)生直觀的立竿見影般的影響；但對(duì)于申請(qǐng)人個(gè)人而言，該決定可能直接會(huì)影響到他能否享有最低限度的生存和最起碼的尊嚴(yán)。因此，如何為社會(huì)保障申請(qǐng)決定設(shè)計(jì)出有效的復(fù)審程序，去面對(duì)社會(huì)保障案件中那些高度技術(shù)性的復(fù)雜因素，為相對(duì)人提供有效的且有效率的救濟(jì)機(jī)制，就成為一個(gè)迫切的課題。

　　在美國(guó)，1935年通過了《社會(huì)保障法》，1940年1月在當(dāng)時(shí)的社會(huì)保障委員會(huì)（SocialSecurityBoard）內(nèi)設(shè)立了申訴委員會(huì)（AppealsCouncil），申訴委員會(huì)的制度和功能幾經(jīng)變遷，作為美國(guó)社會(huì)保障行政系統(tǒng)內(nèi)部救濟(jì)機(jī)制的最后一環(huán)，發(fā)揮著重要的作用。僅在2002年，申訴委員會(huì)系統(tǒng)所處理的案件就達(dá)135000件之多。本文就試圖以美國(guó)的社會(huì)保障申訴委員會(huì)制度為研究對(duì)象，來對(duì)申訴委員會(huì)的結(jié)構(gòu)框架、歷史源流和制度實(shí)踐加以介紹和分析，以期對(duì)我國(guó)社會(huì)保障救濟(jì)機(jī)制的設(shè)計(jì)，乃至對(duì)我國(guó)行政復(fù)議的制度變革，能有所裨益。

　　二美國(guó)的社會(huì)保障金體系與裁決過程

　　要對(duì)美國(guó)社會(huì)保障金裁決過程特別是申訴委員會(huì)的制度設(shè)計(jì)有一個(gè)較為明晰的理解，首先，就必須對(duì)美國(guó)社會(huì)保障金體系，以及社會(huì)保障金的裁決過程有一個(gè)相對(duì)客觀全面的了解。

　�。ㄒ唬┟绹�(guó)社會(huì)保障金體系概述

　　美國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障體系紛繁復(fù)雜，但至為重要的，還是以下兩種公共扶助項(xiàng)目，即老年人、幸存者、殘疾人與健康保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱RSDHI）項(xiàng)目以及社會(huì)保障收入補(bǔ)助金（以下簡(jiǎn)稱SSI）項(xiàng)目。

　　無(wú)論是申請(qǐng)RSDHI項(xiàng)目還是SSI項(xiàng)目的申請(qǐng)人，都要符合經(jīng)濟(jì)上的及醫(yī)療上的資格要求。就RSDHI項(xiàng)目而言，它本質(zhì)上是一個(gè)保險(xiǎn)項(xiàng)目，保險(xiǎn)金則是以《聯(lián)邦保險(xiǎn)稅法》中稅的形式，從職工工資中按比例扣除的。對(duì)大多數(shù)申請(qǐng)者而言，要想獲得RSDHI項(xiàng)目的保障，就必須在此之前繳納10年的保險(xiǎn)稅，而且要求必須是在申請(qǐng)前的5年內(nèi)連續(xù)繳納了保險(xiǎn)稅。

　　與RSDHI項(xiàng)目相反，SSI項(xiàng)目并非保險(xiǎn)項(xiàng)目，而是一項(xiàng)以最低收入線為基礎(chǔ)的社會(huì)保障項(xiàng)目，所覆蓋對(duì)象是缺少必要收入和資源，以至于無(wú)法達(dá)到聯(lián)邦最低收入水平下生活水準(zhǔn)的盲人、殘疾人，以及超過65歲的老人和不到18歲的孩子，在2000年，SSI項(xiàng)目申請(qǐng)人要限定在個(gè)人月收入2000美元以下，夫妻月收入3000美元以下的人群。

　　（二）社會(huì)保障金申請(qǐng)裁決過程

　　無(wú)論是RSDHI項(xiàng)目還是SSI項(xiàng)目的申請(qǐng)，其申請(qǐng)裁決過程都可以大致分為如下五步：

　　1.啟動(dòng)初步申請(qǐng)

　　申請(qǐng)人首先要向社會(huì)保障署的區(qū)域辦公室或分支辦公室提交一份申請(qǐng)，區(qū)域辦公室首先要來調(diào)查申請(qǐng)人的經(jīng)濟(jì)資格，看其是適于接受RSDHI項(xiàng)目還是SSI項(xiàng)目，還是兩者都適合。如果發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)人經(jīng)濟(jì)上不適格，則發(fā)給其一份駁回通知（noticeofdenial）。

　　如果申請(qǐng)人被認(rèn)為經(jīng)濟(jì)上適格，那么則將申請(qǐng)人的申請(qǐng)文件轉(zhuǎn)給州殘障鑒定機(jī)構(gòu)（DisabilityDeterminationService，簡(jiǎn)稱DDS），州殘障鑒定機(jī)構(gòu)是依社會(huì)保障署的規(guī)章而建立起來的，受聯(lián)邦財(cái)政的資助，負(fù)責(zé)審查申請(qǐng)人醫(yī)療上是否適格。州殘障鑒定機(jī)構(gòu)有權(quán)從醫(yī)院、診所調(diào)取申請(qǐng)人的醫(yī)療紀(jì)錄。常常是由一個(gè)由一名醫(yī)學(xué)顧問和一名殘障鑒定人員組成的兩人小組，來作出申請(qǐng)人醫(yī)療適格與否的決定。美國(guó)每年大約要處理150萬(wàn)件初步申請(qǐng)，在2002年度有百分之六十的初步申請(qǐng)被駁回。

　　2.再考量

　　一個(gè)對(duì)初步申請(qǐng)決定不服的申請(qǐng)人可以申請(qǐng)“再考量”（reconsideration），再考量程序與初步申請(qǐng)決定程序相同，但在該程序中，判定申請(qǐng)人是否經(jīng)濟(jì)適格或醫(yī)療適格的官員，不能是作出初步申請(qǐng)決定的官員。在此過程中，申請(qǐng)人有權(quán)提交新的證據(jù)。再考量過程往往要花兩個(gè)月時(shí)間，2002年有84％的再考量申請(qǐng)被駁回。

　　3.行政法官的聽證

　　當(dāng)“再考量”申請(qǐng)被駁回后，申訴人接下去可以啟動(dòng)由聯(lián)邦行政法官主持的重新聽證。在該階段，申訴人首次有機(jī)會(huì)和行政決定作出者展開面對(duì)面的交鋒，申訴人及其代表人可以提交證人證言以及其他醫(yī)療證據(jù)，并對(duì)其主張加以簡(jiǎn)要評(píng)述與說明；而在聽證會(huì)之前或之后，行政法官可以叫職業(yè)衛(wèi)生專家或醫(yī)學(xué)專家來與申訴人或其他證人相互質(zhì)證。該聽證會(huì)是非對(duì)抗式的，在不同情況下聽證會(huì)的正式化程度也各不相同。

　　聽證會(huì)一般要持續(xù)30到60分鐘，要對(duì)聽證會(huì)加以全程錄音，行政法官將據(jù)此做出獨(dú)立判斷，而無(wú)需對(duì)此前的決斷予以太多權(quán)重。行政法官聽證階段全程可能要持續(xù)六七個(gè)月，在2002年，向36.8%的申訴人作出了駁回申訴裁決。

　　4.申訴委員會(huì)

　　這是行政申訴的最后一個(gè)階段，大約80％申訴人的申請(qǐng)被駁回。如果對(duì)申訴委員會(huì)的決定不服，就再?zèng)]有什么附加的行政申訴渠道，而只能或者向聯(lián)邦地方法院起訴，或者重新開始提交一份初步申請(qǐng)。對(duì)申訴委員會(huì)制度，在后文中還會(huì)展開詳細(xì)論述。

　　5.司法審查

　　如果申訴人對(duì)終局行政決定不服的話，可以在60日內(nèi)向聯(lián)邦地方法院提起訴訟。如果行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定能為“實(shí)質(zhì)性證據(jù)”所支持，法院將對(duì)行政決定予以支持；法院還有可能以案件適用法律錯(cuò)誤為由來審查案件，但這相對(duì)并不多見。法院可以對(duì)行政決定予以確認(rèn)、修正、撤銷或發(fā)還重作。

　�。ㄈ�）社會(huì)保障金裁決過程的特色

　　美國(guó)社會(huì)保障金裁決過程有如下五個(gè)特色，這構(gòu)成了我們后面探討申訴委員會(huì)制度時(shí)，不可回避的制度背景：

　　首先，美國(guó)社會(huì)保障金案件數(shù)量是相當(dāng)龐大的，這也影響了它的申請(qǐng)和救濟(jì)程序設(shè)計(jì)。在美國(guó)，州殘障鑒定機(jī)構(gòu)每年處理的初步申請(qǐng)和再考量請(qǐng)求達(dá)200萬(wàn)件之多，社會(huì)保障署的行政法官每年作出的裁決數(shù)量要超過整個(gè)聯(lián)邦司法系統(tǒng)的總和，申訴委員會(huì)在2002年財(cái)政年度評(píng)判和裁定的案件也達(dá)到101000件之多。這也促使了社會(huì)保障行政系統(tǒng)日趨復(fù)雜肥大。

　　其次，與大多行政事項(xiàng)不同，社會(huì)保障金案件很大程度上要以事實(shí)認(rèn)定為基礎(chǔ)，它更多的是將已有的法律適用于新的事實(shí)之中，因此案件裁決中體現(xiàn)了更多的“司法”風(fēng)格，所更多考慮的并非是如何回應(yīng)不同利益團(tuán)體的訴求，而是如何以對(duì)事實(shí)的客觀認(rèn)定為基礎(chǔ)，作出盡量中立的裁決。

　　第三，社會(huì)保障金案件具有高度的復(fù)雜性、專業(yè)性，裁決者不僅要對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域的法律、規(guī)章、裁決及政策相當(dāng)熟悉，還要對(duì)滿是科學(xué)“行話”的醫(yī)學(xué)與職業(yè)衛(wèi)生記錄予以了解。

　　第四，盡管社會(huì)保障金案件裁決要以客觀化的事實(shí)認(rèn)定為基礎(chǔ)，但由于裁決每每涉及決定者對(duì)醫(yī)生、顧問及其他專家的學(xué)識(shí)、可信度等的主觀判斷，以及對(duì)相關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治因素的考量，因此也無(wú)可避免的摻雜了某些主觀性因素。

　　第五，社會(huì)保障金申請(qǐng)的程序負(fù)荷較重，如上所述，一個(gè)申請(qǐng)有可能跨越初步申請(qǐng)、再考量、行政法官的聽證程序以及申訴委員會(huì)程序四道行政環(huán)節(jié)。時(shí)間甚或會(huì)長(zhǎng)達(dá)數(shù)年之久。

　　三美國(guó)社會(huì)保障申訴委員會(huì)概述

　　在社會(huì)保障金申請(qǐng)過程中，申訴委員會(huì)的審查是行政的第四道環(huán)節(jié)，也被稱為“咬蘋果的第四口”，申訴委員會(huì)的裁定作為健康和人類服務(wù)部的終局決定，也就窮盡了所有的行政救濟(jì)。

　�。ㄒ唬┥暝V委員會(huì)的歷史

　　在1940年1月，當(dāng)時(shí)的社會(huì)保障委員會(huì)內(nèi)設(shè)立了一個(gè)由三人組成的申訴委員會(huì)，以對(duì)裁決者加以指揮和監(jiān)督，并對(duì)其決定加以審查。在1946年，社會(huì)保障委員會(huì)被撤銷，其職能轉(zhuǎn)移給了聯(lián)邦保障局（FSA），聯(lián)邦保障局則將這方面的大部分權(quán)力授予給了社會(huì)保障局的局長(zhǎng)，但仍保留了對(duì)申訴委員會(huì)的控制權(quán)。從此開啟的一個(gè)傳統(tǒng)就是，申訴委員會(huì)的權(quán)力直接源自部長(zhǎng)的授權(quán)。在1953年，聯(lián)邦保障局被并入新的健康、教育和福利部，申訴委員會(huì)則成了社會(huì)保障局局長(zhǎng)辦公室的一部分，對(duì)聽證和申訴的職權(quán)還是由部長(zhǎng)流向了申訴委員會(huì)。

　　時(shí)至今日，聽證和申訴辦公室的副主任只能是對(duì)申訴委員會(huì)提供“行政導(dǎo)引”，他本人作為申訴委員會(huì)主席來發(fā)揮非正式的影響。申訴委員會(huì)“對(duì)管轄范圍內(nèi)的所有項(xiàng)目都有完全的決定權(quán)”，從而進(jìn)行獨(dú)立的判斷。申訴委員會(huì)的成員在1940年為3人，在1956年為6人，在1959年為8人，在1960年為7人，在1975年為9人，到1976年增加到14人，到1983年則增加到20人。即使在美國(guó)，對(duì)社會(huì)保障金裁定過程及其救濟(jì)機(jī)制的研究，更多的集中于對(duì)州殘障鑒定機(jī)構(gòu)及行政法官角色的研究，申訴委員會(huì)制度中蘊(yùn)涵了諸多困惑之處，同時(shí)也不為外界所知曉了解。

　�。ǘ�）申訴委員會(huì)的法律根據(jù)

　　關(guān)于申訴委員會(huì)，并無(wú)明示的法律授權(quán)規(guī)定。相關(guān)的隱然有關(guān)聯(lián)的法律規(guī)定，只是說在行政法官審查階段之后，“進(jìn)一步的，部長(zhǎng)獲得授權(quán)，可以依其自愿，可以舉行聽證，并且當(dāng)他認(rèn)為為本節(jié)所規(guī)定管理所必要或適宜時(shí)，可以進(jìn)行這樣的調(diào)查或啟動(dòng)其他程序。”該法還進(jìn)一步授權(quán)申訴委員會(huì)來履行終局行政審查功能。

　　申訴委員會(huì)是依據(jù)規(guī)則制定程序建立起來的，目前更多的是以規(guī)章的形式來對(duì)申訴委員會(huì)審查案件的特定條件、所要遵循的程序以及對(duì)終局不利決定向法院提起訴訟等事項(xiàng)加以規(guī)定。此外還有很多層次較法律和規(guī)章為低的文件，也對(duì)申訴委員會(huì)加以規(guī)定。這其中包括“社會(huì)保障裁定”（SocialSecurityRulings），它是以法律和近期法院、社會(huì)保障署決策者、行政法官、申訴委員會(huì)等決定為基礎(chǔ)的解釋性聲明，這些裁定作為解釋性文件，不具有法律或規(guī)章的效力或效果，但在裁定其他案件時(shí)，可以作為先例加以援引。

　　此外社會(huì)保障署還保有項(xiàng)目操作手冊(cè)系統(tǒng)（ProgramOperationsManualSystem，簡(jiǎn)稱POMS），它長(zhǎng)達(dá)兩萬(wàn)頁(yè)之多，面向的是社會(huì)保障署的雇員，以指導(dǎo)他們處理社會(huì)保障金申請(qǐng)。POMS對(duì)申訴委員會(huì)并不直接適用，但有助于案件卷宗文件的制作與處理。此外，社會(huì)保障署的聽證與申訴辦公室（OfficeofHearingsandAppeals，簡(jiǎn)稱OHA）也有一本手冊(cè)，來為行政法官和申訴委員會(huì)提供程序性指南。這些手冊(cè)并非是對(duì)現(xiàn)有基本社會(huì)保障法律框架的改變，而只是對(duì)法律中所存缺漏的補(bǔ)充。

　�。ㄈ�）申訴委員會(huì)的人員組成與管理

　　除了申訴委員會(huì)的二十名委員之外，由社會(huì)保障署聽證和上訴辦公室的一名副主任出任申訴委員會(huì)主席，但主席因還兼有其他職責(zé)，不大介入申訴委員會(huì)的具體運(yùn)作，因此另設(shè)一名副主席來處理申訴委員會(huì)的日常事務(wù)。

　　遴選申訴委員會(huì)新成員時(shí)，要求其此前必須有七年法律執(zhí)業(yè)經(jīng)歷，并曾介入法院或政府管制機(jī)構(gòu)對(duì)正式案件的準(zhǔn)備、陳述或聽證。會(huì)把“最具資格者”的候選人名單呈送給申訴委員會(huì)副主席，他來對(duì)其中部分候選人進(jìn)行面試，核查候選人相關(guān)資料，并向申訴委員會(huì)主席提出意見建議。盡管申訴委員會(huì)成員的任命最終要經(jīng)過社會(huì)保障署署長(zhǎng)核準(zhǔn)，但申訴委員會(huì)主席和副主席還是有著相當(dāng)程度的選擇權(quán)。曾有過社會(huì)保障行政實(shí)踐的人每每得到優(yōu)先考慮，例如現(xiàn)任的申訴委員會(huì)委員中，多人此前曾任行政法官，或在人類和健康服務(wù)部、社會(huì)保障署等機(jī)構(gòu)工作。

　　申訴委員會(huì)委員享受著與行政法官相同的職薪待遇，為GS-15級(jí)；但與行政法官不同的，他們不受行政程序法的保護(hù)。申訴委員會(huì)委員的薪酬是以其績(jī)效為基礎(chǔ)的，因此要接受委員會(huì)副主席對(duì)他們進(jìn)行的績(jī)效評(píng)估。盡管理論上這可能使得聽證和申訴辦公室對(duì)申訴委員會(huì)有相當(dāng)程度的控制權(quán)，但實(shí)踐中，聽證和申訴辦公室?guī)缀鯊奈锤深A(yù)過申訴委員會(huì)的決定，申訴委員會(huì)成員也在事實(shí)上得到了相當(dāng)高程度的保護(hù)，就沒有過受到政治壓力干預(yù)的實(shí)例。

　　申訴委員會(huì)盡管只有二十名委員，但有著一個(gè)有力的支持系統(tǒng)。申訴委員會(huì)有專門的辦公室主任以及其他雇員，每名委員都配有一名行政助理以處理文牘工作。主要支持系統(tǒng)是“申訴運(yùn)營(yíng)辦公室”（OfficeofAppealsCouncil，簡(jiǎn)稱OAO），OAO也是聽證和申訴委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之一，OAO位于弗吉尼亞州的阿靈頓，它分為五個(gè)案件處理部，下設(shè)32個(gè)分支機(jī)構(gòu)，并有320名分析師（analyst），這些分析師一般并非法律人，其職薪待遇在GS-11到13級(jí)之間。這些分析師來履行初步審查功能并提出建議，大多數(shù)情況下申訴委員會(huì)成員會(huì)接受他們的建議。這些分析師一般是進(jìn)行書面審查，每人每月大約可以審查25個(gè)案件。為了提高他們的工作效率，還針對(duì)他們所從事各項(xiàng)任務(wù)的復(fù)雜程度，為每一任務(wù)規(guī)定了完成的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)限。

　　四申訴委員會(huì)對(duì)案件的處理

　　申訴委員會(huì)要在三類不同的情境下處理不同的請(qǐng)求，分別是在行政法官聽證后，在“審查層次”（reviewlevel）上的處理；在被申訴委員會(huì)拒絕的申請(qǐng)人向聯(lián)邦地方法院提起民事訴訟之后的處理；還有就是在地方法院作出最終決定或裁定將案件發(fā)還給社會(huì)保障署，讓其重新進(jìn)行聽證或開始其他行政過程的處理。

　�。ㄒ唬�審查層次的案件處理

　　審查層次的案件處理又可以分為兩類，一類是被行政法官所拒絕的申請(qǐng)人為謀求推翻該決定，而向申訴委員會(huì)提出“審查請(qǐng)求”（request-for-review）；另一類則是并無(wú)申請(qǐng)人申訴，申訴委員會(huì)就開展“主動(dòng)審查”（own-motionreview）。

　　1.審查請(qǐng)求

　　在行政法官階段被全部或部分拒絕的申請(qǐng)人，可以向申訴委員會(huì)提出審查請(qǐng)求。請(qǐng)求可以以一份社會(huì)保障署的表格或以其他書面文件形式提交，并可同時(shí)或隨后附信或附辯詞來對(duì)推翻行政法官?zèng)Q定的理由，予以簡(jiǎn)要說明。但這并沒有賦予申請(qǐng)人獲得申訴委員會(huì)審查的“權(quán)利”，申請(qǐng)人只是作了一個(gè)申請(qǐng)，申訴委員會(huì)收到申請(qǐng)后，可以不予受理，也可作出駁回或準(zhǔn)許請(qǐng)求的決定。當(dāng)申請(qǐng)?zhí)峤怀�過時(shí)限，或者后來申請(qǐng)人自行撤回時(shí)，申訴委員會(huì)則對(duì)該案件不予受理；如果申訴委員會(huì)確認(rèn)行政法官的決定和裁定是正確的時(shí)，則作出駁回請(qǐng)求的決定；如果申訴委員會(huì)認(rèn)為行政法官的工作有缺失，則作出準(zhǔn)許請(qǐng)求的決定。

　　如果申訴委員會(huì)準(zhǔn)許了申請(qǐng)人的請(qǐng)求，那么它可以有推翻（reverse）、發(fā)還（remand）、修正（modify）或者確認(rèn)（affirm）四種選擇。①當(dāng)行政法官已就事實(shí)記錄的認(rèn)定做了充分工作，但理解和適用法律有錯(cuò)誤，而申訴委員會(huì)無(wú)須進(jìn)一步的事實(shí)認(rèn)定就可以做出正確的法律決定時(shí)，則以推翻的形式來改變行政法官的決定；②申訴委員會(huì)作出發(fā)還決定，將案件發(fā)還給行政法官，責(zé)令其進(jìn)行全新的聽證，或重新收集附加證據(jù)，或重新給出裁決意見；③毋須發(fā)還，上訴委員會(huì)可以通過部分改變行政法官?zèng)Q定或意見，來修正行政法官的裁決；④確認(rèn)決定則是維持行政法官裁定原樣不變，因?yàn)榇偈股暝V委員會(huì)做出準(zhǔn)許決定的問題已經(jīng)解決，就已再無(wú)糾正的必要。

　　2.主動(dòng)審查

　　在1975年以前，申訴委員會(huì)對(duì)行政法官所作的全部同意申請(qǐng)決定和大部分駁回申請(qǐng)決定予以審查；在1975年到1980年間，隨著案件負(fù)荷量的增加，申訴委員會(huì)停止了主動(dòng)審查，只對(duì)申請(qǐng)人的審查請(qǐng)求予以審查；到1980年，在參議員貝爾曼的推動(dòng)下，國(guó)會(huì)加強(qiáng)了質(zhì)量控制，國(guó)會(huì)指示申訴委員會(huì)要發(fā)展出來更為均衡的監(jiān)控機(jī)構(gòu)，以對(duì)行政法官的決定加以審查。

　　又可將主動(dòng)審查分為五類情況：①申訴委員會(huì)從行政法官的給付社會(huì)保障金裁決中，隨機(jī)抽取10-15%的樣本，進(jìn)行主動(dòng)審查；申訴委員會(huì)要在行政法官?zèng)Q定做出六十日內(nèi)，決定是否對(duì)該決定進(jìn)行審查。②第二類則被稱為“靶向”（targeted）審查，即對(duì)于那些做出給付社會(huì)保障金裁決比率特別高的法官，或者對(duì)于那些效率特別低的法官的決定，由申訴委員會(huì)來予以嚴(yán)格審查。很多行政法官認(rèn)為這樣的靶向?qū)彶闃?gòu)成了對(duì)自己獨(dú)立地位的威脅，在1984年后就停止了這類審查。③申訴委員會(huì)對(duì)新出任的行政法官大部分乃至全部決定加以審查，看其是否與社會(huì)保障署的規(guī)則和程序相一致。④第四類主動(dòng)審查與“異議”（protest）有關(guān)，當(dāng)殘障營(yíng)運(yùn)辦公室或其他的社會(huì)保障署下屬機(jī)構(gòu)認(rèn)為行政法官的決定會(huì)因事實(shí)上或法律上的技術(shù)錯(cuò)誤而無(wú)法實(shí)施時(shí)，可提出“異議”并進(jìn)行主動(dòng)審查。這類審查不多，平均每月100-150例。⑤第五類審查與“政府代表方案”有關(guān)。政府代表無(wú)法正式的就某一案件提起“申訴”，但有權(quán)去“暗示”某一給付裁決應(yīng)引起申訴委員會(huì)的注意。

　　3.案件的審查根據(jù)

　　在1976年之前，申訴委員會(huì)對(duì)行政法官的工作進(jìn)行完全重新審查。目前，根據(jù)規(guī)章規(guī)定，申訴委員會(huì)可以以如下五個(gè)因素為由，來對(duì)案件加以審查：①行政法官濫用裁量權(quán)；②法律適用錯(cuò)誤；③缺少實(shí)質(zhì)性證據(jù)；④存在著相當(dāng)?shù)恼�策或程序問題，可能會(huì)影響到普遍的公共利益；⑤又有新的和實(shí)質(zhì)性的證據(jù)提交。其中最常援引的理由當(dāng)屬“沒有實(shí)質(zhì)性的證據(jù)以支持行政法官的決定”及“提出了新的和實(shí)質(zhì)性的證據(jù)”。但聯(lián)邦巡回法院的判決認(rèn)為，申訴委員會(huì)有廣泛的權(quán)力，以各種理由來受理案件，而不限于以上這五個(gè)因素。

　　4.新證據(jù)的采信

　　同時(shí)根據(jù)法律和規(guī)章的規(guī)定，在行政法官做出決定之后，行政證據(jù)記錄就將不再開示。這意味著除非證據(jù)是新的且實(shí)質(zhì)性的，且與行政法官所作考量的時(shí)間段相關(guān)聯(lián)，否則申訴委員會(huì)將不能去對(duì)未提交給行政法官的證據(jù)加以考慮。但是在三種情況下應(yīng)對(duì)新證據(jù)加以考量：第一，如果一個(gè)在行政法官聽證階段未尋求代理人的申請(qǐng)者，在申訴委員會(huì)階段請(qǐng)了代理人的話，那么應(yīng)對(duì)代理人發(fā)現(xiàn)的新證據(jù)加以考量。第二，如果在行政法官聽證和申訴委員會(huì)審查的間隔期，申請(qǐng)人接受過醫(yī)療檢查或治療，從而會(huì)對(duì)損害程度的評(píng)價(jià)產(chǎn)生影響的話，則應(yīng)對(duì)檢查或治療結(jié)果加以考量。第三，如果由于醫(yī)生或醫(yī)院的原因，使得行政法官階段未能獲得所需醫(yī)療紀(jì)錄副本時(shí)，申訴委員會(huì)應(yīng)對(duì)這些醫(yī)療紀(jì)錄副本加以考量。

　　5.案件的審查流程

　　當(dāng)案件送抵申訴委員會(huì)時(shí)，首先是將卷宗送抵申訴運(yùn)營(yíng)辦公室（OAO）的對(duì)應(yīng)分支機(jī)構(gòu)，然后將該案件指派給一名分析師，要求他在10天內(nèi)完成任務(wù)。分析師要審查包括聽證會(huì)磁帶錄音在內(nèi)的所有卷宗，如果分析師要建議采取主動(dòng)審查，或者已有主張指責(zé)聽證會(huì)不公正，或者有醫(yī)療或職業(yè)衛(wèi)生專家提供證人證言時(shí)，分析師就必須聽磁帶。然后分析師準(zhǔn)備一份報(bào)告，對(duì)卷宗加以歸納小結(jié)，指出要害問題所在，并向申訴委員會(huì)提出建議舉措。對(duì)審查請(qǐng)求型案件而言，分析師要在一份三頁(yè)紙的表格上打勾或畫圈，以勾勒出該案的至為顯著的特色，分析師還可以再用一兩頁(yè)紙來對(duì)案例加以詳細(xì)描述，并給出所提建議的詳盡理由。對(duì)主動(dòng)審查型案件而言，分析師所遵循的程序幾乎是一模一樣。

　　當(dāng)分析師完成案件報(bào)告后，卷宗將移送給申訴委員會(huì)的某一委員。如果分析師提出的是不受理申請(qǐng)的建議，則只需一名申訴委員會(huì)委員處理即可。如果申訴委員會(huì)委員也持同樣的主張的話，則將卷宗暫放到一開始的申訴運(yùn)營(yíng)辦公室的對(duì)應(yīng)分支機(jī)構(gòu)，如果120天內(nèi)申請(qǐng)人未向法院提起民事訴訟，即可將卷宗放到聯(lián)邦檔案中心以長(zhǎng)期儲(chǔ)存。

　　如果分析師建議受理申請(qǐng)，申訴委員會(huì)委員也同意；或者分析師建議不受理，而委員卻意見相左時(shí)。在此情況下需要兩名申訴委員會(huì)委員來處理。每人都分別來對(duì)卷宗本身以及擬議中的結(jié)果加以評(píng)判，如果兩人意見相近，則他們的意見就為終局的；如果兩人意見相左，則會(huì)在一起交流，如果仍存在分歧，則交由申訴委員會(huì)副主席或其指定的人來決斷。如果申訴委員會(huì)委員決定將案件發(fā)還，那么則將卷宗轉(zhuǎn)給地方聽證機(jī)關(guān)；如果申訴委員會(huì)決定推翻行政法官的拒絕決定并發(fā)放社會(huì)保障金，那么則將卷宗轉(zhuǎn)給相關(guān)的處理部門以落實(shí)。

　　盡管規(guī)章允許以口頭方式向申訴委員會(huì)提起請(qǐng)求，但由于這樣在時(shí)間、交通等方面成本過高，因此實(shí)踐中申訴委員會(huì)幾乎全部都是進(jìn)行書面審查。申訴委員會(huì)的決定也是以書面形式做出。近年來，申訴委員會(huì)正在努力改進(jìn)其意見質(zhì)量，使其能更好的回應(yīng)案件證據(jù)與當(dāng)事人的主張，努力使得拒絕申請(qǐng)的意見不再是公式化的語(yǔ)言，而更為個(gè)性化。但是申訴委員會(huì)的工作也受到案件負(fù)荷量很大影響，目前，由于案件總量的增加，每名申訴委員會(huì)委員平均只能花十到十五分鐘來審查一個(gè)案件。

　�。ǘ�）法院訴訟中申訴委員會(huì)的角色

　　申訴委員會(huì)的決定構(gòu)成了健康和人類服務(wù)部的最終裁決，這時(shí)申請(qǐng)人已經(jīng)窮盡了其他所有行政救濟(jì)途徑，因此只能向聯(lián)邦地方法院提起民事訴訟。在提起民事訴訟時(shí)，主要是由健康和人類服務(wù)部的法律顧問辦公室來?yè)?dān)當(dāng)政府角色，但申訴委員會(huì)也有相當(dāng)程度的介入。

　　首先，“申訴運(yùn)營(yíng)辦公室”中的民事訴訟部（DivisionofCivilActions，簡(jiǎn)稱DCA）可以從辦公室的其他最初處理案件的分支機(jī)構(gòu)處拿到文件，民事訴訟部的分析師來確定訴訟是否適時(shí)，制作好行政法官聽證磁帶的副本，并輔助以制作出完全的卷宗。如果在申訴委員會(huì)決定之后，卻在當(dāng)事人向法院提起訴訟之前的時(shí)段有新證據(jù)遞交，那么民事訴訟部的分析師要努力來確定在新的證據(jù)下，是否應(yīng)改變申訴委員會(huì)的原有決定。

　　作為應(yīng)訴的政府律師，當(dāng)覺得案件在訴訟中很難站得住腳，哪怕是根據(jù)社會(huì)保障署的標(biāo)準(zhǔn)都會(huì)被否決時(shí)，會(huì)建議申訴委員會(huì)作一個(gè)“補(bǔ)充審查”，或者依部長(zhǎng)的要求對(duì)案件予以重審，或者通過出示新的證據(jù)紀(jì)錄，或者通過改進(jìn)書面決定的推理過程，來支持自己的結(jié)論。在補(bǔ)充審查階段，為了能適應(yīng)法院進(jìn)度的要求，申訴委員會(huì)采取了加速程序。政府律師遞交給申訴委員會(huì)的備忘錄以及卷宗都被轉(zhuǎn)給民事訴訟部的分析師，分析師分析后然后向兩名申訴委員會(huì)委員作口頭陳述，通常情況下，這兩名委員之一參與了對(duì)案件原先的處理，然后委員作出是從法院撤回案件還是繼續(xù)為其抗辯的決斷。這類小組審查（panelreview）每周要有三十到四十次之多，一般每次小組會(huì)議持續(xù)15到30分鐘左右。

　　如果小組審查認(rèn)為應(yīng)繼續(xù)訴訟過程，而政府律師依然認(rèn)為最好還是主動(dòng)撤回的話，他可以請(qǐng)求進(jìn)行一次由“超級(jí)小組”組成的附加審查，“超級(jí)小組”由原來的小組審查成員、申訴委員會(huì)副主席以及由副主席指定的另一名申訴委員會(huì)委員組成。但啟動(dòng)“超級(jí)小組”程序的時(shí)刻并不多見。

　�。ㄈ�）法院判決后申訴委員會(huì)的角色

　　事實(shí)上，法院無(wú)論作怎樣的判決，都不會(huì)直接通知申訴委員會(huì)，申訴委員會(huì)的成員常常是很偶然的知曉判決結(jié)果。哪怕是法院將案件發(fā)還給申訴委員會(huì)重審，此前處理該案的申訴委員會(huì)成員個(gè)人都得不到多少回饋。

　　當(dāng)聯(lián)邦法院將案件發(fā)回要求重新舉行聽證或提交新證據(jù)時(shí)，申訴委員會(huì)也發(fā)揮著重要作用。如果法院的指令足夠清楚時(shí)，申訴委員會(huì)則適用“快車道”（fasttrack）程序，將卷宗直接轉(zhuǎn)給歸口的地方聽證辦公室，讓行政法官來執(zhí)行法院的判決；在其他情況下，在將卷宗轉(zhuǎn)給行政法官之前，申訴委員會(huì)還要對(duì)法院指令加以補(bǔ)充解釋或提供附加的指南。

　　與普通的裁決不同，對(duì)于這類法院發(fā)回的案件，行政法官不是去作出決定，而只是將一個(gè)“建議性決定”提交給申訴委員會(huì)；這個(gè)“建議性決定”的副本也會(huì)送達(dá)給申請(qǐng)人，使其有可能對(duì)此作出回應(yīng)。申訴委員會(huì)對(duì)該建議性決定審查時(shí)，沒有采取審查行政法官一般性決定時(shí)所適用的“實(shí)質(zhì)性證據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)而采用類似于“優(yōu)勢(shì)證據(jù)”的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，這樣申訴委員會(huì)更有可能對(duì)行政法官的建議加以修正，最終由申訴委員會(huì)的兩名委員來簽發(fā)最終決定。

　　五結(jié)語(yǔ)

　　通過以上的論述，或許能對(duì)美國(guó)社會(huì)保障申訴委員會(huì)制度有一個(gè)概括化的了解。在美國(guó)社會(huì)保障行政過程中，申訴委員會(huì)作為第四道行政環(huán)節(jié)，有效的對(duì)行政法官?zèng)Q定予以審查，提高了個(gè)案裁決中事實(shí)認(rèn)定的準(zhǔn)確度，有效的節(jié)省了司法資源，并對(duì)美國(guó)社會(huì)保障政策的形成發(fā)展以及政策間的協(xié)調(diào)一致，起到了重要的作用。

　　應(yīng)該看到，無(wú)論是在美國(guó)還是中國(guó)，社會(huì)保障金案件數(shù)量多，覆蓋人群廣，而且與個(gè)人的生存權(quán)保障息息相關(guān)，這涉及到全體公民的尊嚴(yán)，有助于他們實(shí)現(xiàn)健康而有文化的生活，因此為社會(huì)保障金案件設(shè)計(jì)出一套較為完備的救濟(jì)機(jī)制，就顯得格外必要。盡管在中國(guó)，多有學(xué)者呼吁將社會(huì)保障金案件納入行政訴訟受案范圍。但社會(huì)保障金的發(fā)放過程及其審查，涉及到對(duì)貧困程度的查明，對(duì)傷殘程度的認(rèn)定，大量的要倚重于在“專家統(tǒng)治論”（technocratic）之下的行政官員對(duì)事實(shí)問題的審查，涉及到臨床醫(yī)學(xué)、勞動(dòng)衛(wèi)生、毒理學(xué)等諸多專業(yè)知識(shí)。因此社會(huì)保障領(lǐng)域中的相當(dāng)多的案件，是法院無(wú)法審也審理不了的。在這樣的背景下，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮作為對(duì)行政裁決的不服審查型的委員會(huì)的作用，就更具有現(xiàn)實(shí)意義。這一點(diǎn)也為本文所敘述的美國(guó)社會(huì)保障申訴委員會(huì)，以及日本的社會(huì)保險(xiǎn)審查會(huì)等委員會(huì)的制度實(shí)踐所佐證。

　　進(jìn)一步的，本文所能給予的啟示并不一定僅僅限定于社會(huì)保障行政領(lǐng)域。如何對(duì)權(quán)利給予救濟(jì)，傳統(tǒng)觀點(diǎn)往往將作為行政內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制的不服審查型委員會(huì)視為通向行政訴訟之路的“驛站”甚或“障礙”。但是應(yīng)該看到，包括本文所論述的社會(huì)保障申訴委員會(huì)在內(nèi)的這類不服審查型委員會(huì)，相對(duì)于司法審查而言，也有著自己的優(yōu)勢(shì)。因?yàn)檫@類委員會(huì)對(duì)行政決定的審查，是在行政過程內(nèi)部展開的，它并不涉及到司法權(quán)和行政權(quán)的界限問題，審查的范圍和強(qiáng)度可以更高。而這類委員會(huì)以其高度專業(yè)化精英化的人員組成，對(duì)行政機(jī)關(guān)和首長(zhǎng)的相對(duì)獨(dú)立性，反而可以給公民帶來及時(shí)的法律保護(hù)，有助于行政自我監(jiān)督功能的落實(shí)，并能減少給司法帶來的不必要的負(fù)擔(dān)。或許在未來，應(yīng)當(dāng)將不服審查型委員會(huì)制度納入我國(guó)行政復(fù)議制度變革的視野，并對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步的研究分析�；蛘撸�這也正是本文寫作的初衷所在。

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