《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）施行至今，法院受理和審理的政府信息公開(kāi)案件“增勢(shì)異常迅猛”。然而，由于政府信息公開(kāi)制度及其司法審查實(shí)踐、立法以及學(xué)理研究等方面的不足，使得通過(guò)司法審查推動(dòng)政府信息公開(kāi)的效果大打折扣。本文試從以下幾個(gè)方面，為我國(guó)政府信息公開(kāi)案件的司法審查制度的完善提出建議。

　　論文摘要：政府信息公開(kāi)案件在行政訴訟案件中所占的比重逐年攀升，其司法審查實(shí)踐存在諸多不足，本文就政府信息公開(kāi)案件司法審查制度的相關(guān)問(wèn)題及完善提出了自己的建議。

　　論文關(guān)鍵詞：政府信息公開(kāi),行政案件,司法審查

　　一、政府信息公開(kāi)案件的受案范圍

　　受案范圍是政府信息公開(kāi)案件成立的前提，決定了人民法院能夠?qū)δ男┱�府信息公開(kāi)行為進(jìn)行司法審查�！稐l例》第三十三條第二款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”該規(guī)定確立了政府信息公開(kāi)案件的受案范圍，同時(shí)也應(yīng)著重考慮以下兩個(gè)因素：

　�。ㄒ唬┚唧w行政行為

　　對(duì)《條例》中的“具體行政行為”不能籠統(tǒng)地將其限定為行政法律行為，否則政府信息公開(kāi)行為作為典型的行政事實(shí)行為，將被大量地排除在司法審查的范圍之外，從而違背了《條例》的立法宗旨和建設(shè)現(xiàn)代法治政府的內(nèi)在要求。

　　（二）合法權(quán)益

　　筆者認(rèn)為，作為一部行政法規(guī)，《條例》并沒(méi)有將“合法權(quán)益”局限在人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)方面，相反，從其第一條“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息……”的規(guī)定來(lái)看，這種權(quán)利顯然超出了人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇，應(yīng)歸屬于世界范圍內(nèi)公認(rèn)的基本人權(quán)之一，即知情權(quán)（therighttoknow）。依據(jù)《行政訴訟法》第十一條第二款關(guān)于“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”的規(guī)定，當(dāng)該項(xiàng)權(quán)利受到侵害時(shí)，可以提起行政訴訟以求得救濟(jì)。

　　二、政府信息公開(kāi)案件的原告資格

　　除受案范圍外，由于受“不告不理”原則的制約，原告資格的確定成為人民法院?jiǎn)��?dòng)政府信息公開(kāi)案件司法審查的又一前提。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）第十二條的規(guī)定，政府信息公開(kāi)案件原告資格的取得，需具備以下幾個(gè)條件：

　�。ㄒ唬┢鹪V人是公民、法人或其他組織

　　這是基于行政訴訟對(duì)當(dāng)事人行為能力和訴訟能力的要求而設(shè)，《條例》的這一規(guī)定與《行政訴訟法》、《解釋》，甚至民事訴訟法的規(guī)定并無(wú)不同。但是外國(guó)人、外國(guó)組織和無(wú)國(guó)籍人能否成為政府信息公開(kāi)案件的原告，則應(yīng)結(jié)合《行政訴訟法》和《條例》的相關(guān)規(guī)定來(lái)確定。根據(jù)以上兩個(gè)規(guī)定，對(duì)于外國(guó)人和外國(guó)組織向我國(guó)政府申請(qǐng)獲取政府信息以及提起行政訴訟，規(guī)定為根據(jù)國(guó)際法規(guī)定的原則，按照對(duì)等的原則來(lái)進(jìn)行處理。因此，外國(guó)人和外國(guó)組織可以成為政府信息公開(kāi)案件的原告。

　�。ǘ�）起訴人認(rèn)為政府信息公開(kāi)行為侵犯了其合法權(quán)益

　　根據(jù)《條例》的第九至十一條、第十三條、第二十三條規(guī)定，能夠成為政府信息公開(kāi)案件原告的主體主要有三類：第一，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)公開(kāi)的政府信息侵犯了其商業(yè)秘密或個(gè)人隱私的第三方；第二，向行政機(jī)關(guān)提出公開(kāi)政府信息申請(qǐng)的申請(qǐng)人；第三，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)政府信息卻不公開(kāi)而提起訴訟的人。

　　筆者認(rèn)為，雖然國(guó)外立法實(shí)踐趨向于對(duì)原告資格不設(shè)限制，但從我國(guó)政府信息公開(kāi)的司法實(shí)踐考慮，應(yīng)就本該主動(dòng)公開(kāi)而未公開(kāi)的政府信息不服而提起訴訟的原告資格加以限定。此舉借鑒美國(guó)的做法：“應(yīng)在聯(lián)邦登記上公布的文件和行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)的文件，行政機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定，公眾請(qǐng)求公開(kāi)起訴時(shí)，限于受到不利影響的人。”

　　三、政府信息公開(kāi)案件的審理方式

　　傳統(tǒng)行政訴訟根據(jù)《行政訴訟法》第四十五條之規(guī)定出發(fā)，確立“公開(kāi)審理為原則，不公開(kāi)審理為例外”的審理方式。然而，政府信息公開(kāi)案件，特別是行政機(jī)關(guān)以涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私為理由拒絕公開(kāi)相關(guān)政府信息的案件，該政府信息是否構(gòu)成國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私往往成為案件爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)，在現(xiàn)行審理方式的規(guī)則下，即使不公開(kāi)審理，也不能避免本應(yīng)不予公開(kāi)的信息因證據(jù)交換、當(dāng)事人質(zhì)證等程序的實(shí)施而出示給原告，使司法審查程序成為原告獲取信息的渠道，從而使《條例》不予公開(kāi)的規(guī)定落空。因此，如何在審理中采取恰當(dāng)?shù)姆绞綄?duì)這一爭(zhēng)執(zhí)焦點(diǎn)做出司法審查及判斷，就顯得至關(guān)重要。

　�。ㄒ唬┟绹�(guó)：法官不公開(kāi)的審查

　　美國(guó)法院在針對(duì)情報(bào)自由法的司法審查中，對(duì)行政機(jī)關(guān)主張保密的文件，可以適用不公開(kāi)的審查。美國(guó)法院對(duì)于此權(quán)力行使非常慎重，其做法顯然是建立在法官具有極高社會(huì)地位和威望的司法環(huán)境基礎(chǔ)上的。

　�。ǘ�）日本：由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查

　　根據(jù)日本《行政事件訴訟法》和《信息公開(kāi)法》的規(guī)定，法院不能在審理中對(duì)政府文件進(jìn)行秘密審查，而是根據(jù)一個(gè)第三方機(jī)構(gòu)——信息公開(kāi)審查會(huì)的審查結(jié)果進(jìn)行司法審查，其針對(duì)行政機(jī)關(guān)的咨詢展開(kāi)調(diào)查和審議，出具該政府文件的信息是否具有秘密性質(zhì)的意見(jiàn)并說(shuō)明理由。審查會(huì)的審查秘密進(jìn)行，其調(diào)查審議程序不公開(kāi)，且任何人不得要求審查會(huì)公開(kāi)該被出示的行政文件。日本通過(guò)設(shè)置一個(gè)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行秘密審查的方式，為法院建起了一道保持中立的隔離墻。

　�。ㄈ�）美、日審理方式對(duì)我國(guó)的啟示

　　1.鑒于我國(guó)《條例》的法律位階較低，短時(shí)間內(nèi)難以出臺(tái)位階較高的法律，可通過(guò)最高法院司法解釋的方式，在不改變現(xiàn)行“公開(kāi)審理”原則的制度框架下，構(gòu)建“不公開(kāi)審查”審理制度。

　　2.修正最高院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第三十五條規(guī)定，對(duì)該規(guī)定盡快作出補(bǔ)充，排除政府信息公開(kāi)案件司法審查中“證據(jù)須當(dāng)庭出示，并經(jīng)庭審質(zhì)證”規(guī)則的適用。

　　3.從國(guó)家層面上仿行日本的作法，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上加以完善。鑒于當(dāng)下我國(guó)法院和法官的社會(huì)公信力不高，承受的社會(huì)壓力日漸加重的現(xiàn)實(shí)，設(shè)立相對(duì)獨(dú)立審查委員會(huì)專門(mén)從事涉密審查，無(wú)疑是一種有效易行的辦法。

　　四、政府信息公開(kāi)案件的舉證責(zé)任

　　在我國(guó)的行政訴訟中，被告行政機(jī)關(guān)負(fù)有舉證責(zé)任。政府信息公開(kāi)案件中，除了對(duì)被告的不作為行為，根據(jù)最高院司法解釋的規(guī)定，原告應(yīng)當(dāng)就證明其提出過(guò)申請(qǐng)的事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任外，其他情形均應(yīng)由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。但是，具體到以下幾種情形的舉證責(zé)任分配時(shí)，應(yīng)特別注意：

　　（一）被告主張?jiān)�告申�?qǐng)公開(kāi)的政府信息不存在

　　根據(jù)證據(jù)學(xué)原理，對(duì)未發(fā)生或不存在的事實(shí)無(wú)需承擔(dān)舉證責(zé)任。而《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定（法釋〔2011〕17號(hào)）》（以下稱《17號(hào)規(guī)定》）雖然未就此作出直接規(guī)定，但第5條實(shí)際上是將“政府信息不存在”規(guī)定為拒絕公開(kāi)的一種情形。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)充分考慮舉證的可能性、舉證能力的不平衡性和信息的不對(duì)稱性，將舉證責(zé)任分配為被告承擔(dān)主要的舉證責(zé)任，原告承擔(dān)補(bǔ)充證明責(zé)任。

　�。ǘ�）被告主張?jiān)�告申�?qǐng)公開(kāi)的政府信息屬于免除公開(kāi)的范圍

　　從《條例》相關(guān)規(guī)定來(lái)看，屬于免除公開(kāi)范圍的信息僅有國(guó)家秘密一項(xiàng)�！秶�(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于施行<中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例>若干問(wèn)題的意見(jiàn)（國(guó)辦發(fā)[2008]36號(hào)）》（以下稱《國(guó)辦36號(hào)文》）則將這一情形擴(kuò)大為屬于國(guó)家秘密或公開(kāi)后可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的政府信息。（但對(duì)于“公開(kāi)后可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的政府信息”的認(rèn)定，并沒(méi)有予以明確。因此，必須進(jìn)一步明確相關(guān)法律法規(guī)，否則司法審查將面臨無(wú)法可依的尷尬局面。

　�。ㄈ�）被告主張?jiān)�告申�?qǐng)不屬于“三需要”

　　在實(shí)踐中，許多行政機(jī)關(guān)依據(jù)《條例》第十三條及《國(guó)辦36號(hào)文》第十四項(xiàng)之規(guī)定，以申請(qǐng)人不能證明其申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息屬于自身生活、生產(chǎn)、科研特殊需要（以下稱三需要）為由而拒絕公開(kāi)，從而引發(fā)訴訟。筆者認(rèn)為，是否符合三需要，既非原告資格問(wèn)題，也不屬于舉證責(zé)任問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)將三需要與原告資格、受案范圍等綜合起來(lái)考慮，以防止拒絕公開(kāi)權(quán)濫用，同時(shí)杜絕訴權(quán)濫用。

　　五、政府信息公開(kāi)案件的判決方式

　　根據(jù)《行政訴訟法》和最高院司法解釋的規(guī)定，我國(guó)行政判決包括六種方式：維持判決、撤銷判決、履行判決、變更判決、駁回訴訟請(qǐng)求判決和確認(rèn)判決。在政府信息公開(kāi)案件中，應(yīng)區(qū)別信息公開(kāi)行為的不同情況，采取相應(yīng)的一種或幾種判決方式。

　�。ㄒ唬┏蜂N判決

　　撤銷判決，主要適用于應(yīng)當(dāng)公開(kāi)而拒絕或部分拒絕公開(kāi)的情形，且通常與履行判決一并適用�！�17號(hào)規(guī)定》第九條規(guī)定，被告對(duì)依法應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的政府信息拒絕或者部分拒絕公開(kāi)的，人民法院應(yīng)當(dāng)撤銷或者部分撤銷被告不予公開(kāi)的決定，并判決被告在一定期限內(nèi)公開(kāi)。尚需被告調(diào)查、裁量的，判決其在一定期限內(nèi)重新答復(fù)。

　　（二）履行判決

　　根據(jù)《17號(hào)規(guī)定》的第九條、第十條，以下情形，應(yīng)當(dāng)采用履行判決：

　　1.應(yīng)當(dāng)公開(kāi)而拒絕或部分拒絕公開(kāi)的；

　　2.公開(kāi)不符合申請(qǐng)人要求的內(nèi)容和法律法規(guī)規(guī)定的形式的；

　　3.不予公開(kāi)的政府信息內(nèi)容可以作區(qū)分處理的；

　　4.應(yīng)當(dāng)更正而不更正與原告相關(guān)的政府信息記錄的；

　　5.逾期不予答復(fù)的。

　　（三）確認(rèn)判決

　　就政府信息公開(kāi)案件而言，對(duì)如下幾種情形可以考慮適用確認(rèn)判決：

　　1.對(duì)已公開(kāi)的信息予以撤銷、重做沒(méi)有意義的；

　　2.對(duì)拒絕公開(kāi)或拖延答復(fù)責(zé)令限期公開(kāi)沒(méi)有意義的；

　　3.公開(kāi)信息侵犯第三方商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，恢復(fù)原狀不可能的；

　　4.應(yīng)當(dāng)更正而未更正，判決更正沒(méi)有意義的。

　�。ㄋ模�駁回訴訟請(qǐng)求判決

　　根據(jù)17號(hào)規(guī)定第十二條，有下列情形之一，被告已經(jīng)履行法定告知或者說(shuō)明理由義務(wù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求：

　　1.不屬于政府信息、政府信息不存在、依法屬于不予公開(kāi)范圍或者依法不屬于被告公開(kāi)的；

　　2.已向公眾公開(kāi)，且被告已知獲取方式和途徑的；

　　3.起訴被告逾期不予答復(fù)，理由不成立的；

　　4.反對(duì)信息公開(kāi)理由不成立的；

　　5.要求更正政府信息記錄理由不成立的；

　　6.不能合理說(shuō)明申請(qǐng)獲取政府信息系根據(jù)三需要，且被告據(jù)此不予提供的；

　　7.無(wú)法按照要求形式提供，且已通過(guò)安排查閱、提供復(fù)制件或者其他適當(dāng)形式提供的；

　　8.其他應(yīng)當(dāng)判決駁回訴訟請(qǐng)求的情形。

　　需要強(qiáng)調(diào)的是，由于政府信息及其公開(kāi)的紛繁復(fù)雜性以及人們對(duì)政府信息公開(kāi)要求的多樣性，在司法審查的實(shí)踐中，應(yīng)注意根據(jù)案件的具體情形，科學(xué)合理地適用一種或幾種判決方式以維護(hù)審判的公正性，促進(jìn)行政糾紛的實(shí)質(zhì)性解決。

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