近年來，全國各地檢察機關(guān)都在不斷探索檢察公益訴訟制度的工作模式，并已取得初步性的成果。但是檢察機關(guān)**公益訴訟案件并沒有獲得法律依據(jù)，新修改的《民事訴訟法》也沒有將檢察公益訴訟納入修改的范圍，造成檢察公益訴訟司法實務(wù)中如火如荼進行卻沒有法律支撐的尷尬境地。為解決這一難題，筆者從自身檢察工作實踐的角度擬對我國建立檢察公益訴訟制度發(fā)表一些粗淺的看法。

　　摘要：檢察機關(guān)公益訴訟制度不僅是法學理論界研究的重要課題，也是司法實踐中全國檢察機關(guān)不斷探索的重要工作模式。加強檢察機關(guān)公益訴訟制度的研究對完善我國的民事行政訴訟制度意義重大，對拓寬我國檢察機關(guān)法律監(jiān)督的涵蓋面、保護國家和社會利益具有重要的推動作用。因此，應(yīng)當借檢察制度改革之際，認真反思檢察機關(guān)介入公益訴訟所面臨的理論、實踐問題，構(gòu)建合理的檢察公益訴訟制度。

　　關(guān)鍵詞：檢察機關(guān),公益訴訟,公共利益

　　一、公益訴訟的內(nèi)涵及公共利益的界定

　　公益訴訟起源于羅馬法，是相對于私益訴訟而言的。羅馬法曾提及：“私益訴訟乃保護個人所有權(quán)的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起。”

　　現(xiàn)代意義上的公益訴訟，始于20世紀西方自有資本主義向壟斷資本主義過渡的時期。當時隨著科技進步和生產(chǎn)規(guī)模的變化，社會主體之間的利益關(guān)系錯綜復雜，某一法律關(guān)系不僅單純的影響當事人自己，而且還影響到社會公共利益。在窮盡個人權(quán)利仍無法保護公共利益的時候，國家作為公共利益的管理者和經(jīng)濟秩序的維護者就會采取相應(yīng)的救濟手段，一方面要阻止不法侵害繼續(xù)；另一方面使受到的損害得以補償。公共利益的司法保障機制也順應(yīng)得到新的發(fā)展。

　　何為公共利益？美國學者龐德認為利益"是人類個別地或在集團社會中謀求得到滿足的一種欲望或要求，因此人們在調(diào)整人與人之間的關(guān)系和安排人類行為時，必須考慮到這種欲望或要求。"他把利益分為個人利益、公共利益與社會利益。"公共利益簡稱為公益。公共利益和私人利益相比，公共利益的內(nèi)涵和外延具有不確定性，盡管如此，公益仍是一種客觀存在，是不確定的多數(shù)人的利益。

　　那么如何界定公共利益呢？筆者認為通常需要把握以下四個標準：一是公共性和不確定性。上面已經(jīng)提及公益是不確定的多數(shù)人的利益，公共性和不確定性是其本質(zhì)屬性。公共性是指利益受益主體的普遍性，不確定性是指公共利益和受益主體在不同的地區(qū)、不同的社會發(fā)展階段有不同的內(nèi)容和標準。二是合理性。一種公共利益的實現(xiàn)往往以另一公共利益或個人利益的減損為代價，因此在界定公共利益的時候應(yīng)以理性的原則進行權(quán)衡和取舍。三是正當性。一種利益界定為公共利益并加以保護，必定對其他利益造成一定程度的減損，如果該種公益與減損的其他利益相比不具有正當性或?qū)�減損的其他利益不進行適當程度的補償就有違社會正義和公平。筆者認為公共利益的界定應(yīng)具有正當性，取得最大多數(shù)人的認同，并對減損的其他利益作相應(yīng)的補償。

　　二、檢察公益訴訟的必要性和可行性

　　有學者認為，公益訴訟在本質(zhì)上是民事行政訴訟，如果賦予檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利，存在放縱公權(quán)力過度干預私權(quán)的危險。在檢察公益訴訟中檢察機關(guān)既是訴訟的提起者又是訴訟的監(jiān)督者，其雙重身份背離民事訴訟結(jié)構(gòu)的正常規(guī)律，使得該民事訴訟呈現(xiàn)出嚴重失衡的狀態(tài)。對此，我國學者江偉教授指出：在后現(xiàn)代法學時期，私權(quán)絕對的觀念已經(jīng)得到批判和修正，如果私權(quán)的保護會損害社會公益并且該種公益按照比例原則不得不進行保護時，國家就有權(quán)對私人利益進行適當?shù)母深A。檢察機關(guān)作為公益訴訟的主體是在遵循當事人訴訟權(quán)利平等的基礎(chǔ)上由其內(nèi)部特定的部門進行的，是當今司法體系內(nèi)最為理性的選擇，因此構(gòu)建檢察公益訴訟不僅必要而且可能。

　　(一)檢察機關(guān)提起公益訴訟有現(xiàn)實的法律依據(jù)

　　我國《刑事訴訟法》第七十七條第二款規(guī)定：“如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。”這被學術(shù)界公認為目前我國公益訴訟的唯一法律依據(jù)。在憲法層面，我國檢察公益訴訟也獲得了支持。我國憲法明確規(guī)定：人民檢察院是國家法定的法律監(jiān)督機關(guān)。檢察機關(guān)憲法定位的目的在于保障國家法律的可訴性，保障人民管理國家事務(wù)的可行性。明確檢察機關(guān)的憲法定位，強化檢察機關(guān)的法律監(jiān)督功能，強化對國家公共利益的保護，有效制約公權(quán)力的無限擴張為檢察機關(guān)提起公益訴訟提供了憲法支持。另外支撐檢察公益訴訟的法理依據(jù)還有檢察機關(guān)的民事公訴權(quán)理論、侵犯國家利益或社會公共利益行為的可訴性理論以及國家有限干預私權(quán)理論。

　　（二）檢察公益訴訟能達到訴訟經(jīng)濟的目的

　　我國新頒布的《民事訴訟法（修正案）》賦予有關(guān)機關(guān)和社會團體對群體糾紛的訴訟資格，未建立社會公共利益的司法救濟制度奠定了基礎(chǔ)，是我國公益訴訟制度史上的一大進步。但是修正案中對“有關(guān)機關(guān)、社會團體”沒有進行明確的限定，造成了該法律規(guī)范的模糊性和不確定性。其次，由社會團體或個人提起公益訴訟不僅成本高而且影響力有限。檢察機關(guān)提起公益訴訟不僅有法律地位的保障，而且有人、財、物方面的保障，檢察機關(guān)作為法定的監(jiān)督機關(guān)具有較高的法律地位和獨立性，不用擔心檢察機關(guān)濫用訴權(quán)和法律訴訟結(jié)構(gòu)失衡的問題。因此，由檢察機關(guān)提起公益訴訟是目前最為理性的選擇。

　　（三）行政機關(guān)不宜作為公益訴訟的主體

　　在我國,行政機關(guān)作為原告提起公益訴訟曾在個別立法中有所體現(xiàn)，如《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定：行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。但是筆者認為行政機關(guān)不宜作為公益訴訟的主體，原因有以下幾個方面：一是公益訴訟權(quán)帶有司法權(quán)的屬性，這與行政機關(guān)行政權(quán)的屬性相背離；二是由行政機關(guān)提起公益訴訟，行政機關(guān)既是行政主體又是訴訟主體，集行政權(quán)與訴權(quán)于一身，有壓迫或威脅另一方當事人的嫌疑，會打破行政平衡掩蓋行政失誤，不能達到公益訴訟的目的。公益訴訟的造成,往往或至少有時與行政違法或行政懈怠相關(guān)聯(lián)。這種情況的客觀存在,一方面消解了行政機關(guān)提起訴訟的動力；另一方面,在其提起訴訟后,也會導致訴訟的中途流失。”

　　三、檢察公益訴訟制度的構(gòu)建

　�。ㄒ唬�檢察公益訴訟應(yīng)遵循的基本原則

　　1．公益訴訟正當性原則

　　設(shè)立公益訴訟救濟性原則的目的是對檢察機關(guān)提起公益訴訟的訴權(quán)范圍進行限定。因為并不是所有損害國家利益、社會利益的侵權(quán)行為都要由檢察機關(guān)提起公益訴訟，危害性較小的侵害國家利益和社會利益的行為還可以通過行政處罰行為進行解決，如果泛泛的將所有危害國家利益、社會利益的侵權(quán)行為都納入公益訴訟的范圍，勢必造成國家訴權(quán)的浪費和濫用。因此，檢察機關(guān)在提起公益訴訟前應(yīng)進行必要的權(quán)衡，如果其他社會手段不能阻止該行為對國家利益、社會利益的損害，說明該種侵害已達到相當嚴重的程度，檢察機關(guān)就有必要對其提起公益訴訟，否則就會導致公權(quán)力對市場經(jīng)濟和市民生活的過分介入，影響私權(quán)自治與國家干預的平衡，從而違背設(shè)立檢察公益訴權(quán)的初衷。

　　2．權(quán)利處分受限原則

　　檢察機關(guān)在提起公益訴訟的過程中，起訴權(quán)應(yīng)受到某些必要性的限制，例如檢察機關(guān)不能隨意放棄訴權(quán)，不能與當事人和解等。因為檢察機關(guān)雖然是以自己的名義提起公益訴訟，但是公益訴訟的法律后果卻是由國家和社會來承擔，如果檢察機關(guān)在公益訴訟中可以隨意放棄訴權(quán)、與對方當事人進行和解，勢必造成國家訴權(quán)的弱化，影響公益訴訟的嚴肅性與權(quán)威性。另外，在公益訴訟中，對方當事人也不能向檢察機關(guān)提起反訴，因為反訴成立的一個必要性條件是反訴與本訴存在法律上或者事實上的牽連關(guān)系，而在公益訴訟中，檢察機關(guān)僅是國家的代表，與對方當事人不存在這種法律上或事實上的權(quán)利義務(wù)牽連關(guān)系，因此，在公益訴訟中被告方當事人的訴權(quán)也應(yīng)受到一定程度的限制，其不能向檢察機關(guān)提起反訴。

　　3．訴訟地位平等原則

　　檢察機關(guān)提起公益訴訟，既具有當事人的地位，又具有法律監(jiān)督者的地位。就其所具有的當事人的地位而言，檢察機關(guān)與被告方的訴訟地位應(yīng)該是平等的，雙方享有同等的訴訟權(quán)利，履行對等的法律義務(wù)。如檢察機關(guān)應(yīng)享有普通當事人具有的訴權(quán)，比如申請回避權(quán)、變更或撤銷訴訟請求權(quán)、庭審中的請求調(diào)解權(quán)等。

　�。ǘ�）檢察機關(guān)**公益訴訟案件的流程

　　1．立案

　　筆者認為檢察公益訴訟的立案應(yīng)遵循以下兩個標準：首先是存在國家利益、社會利益等公共利益遭受損害的客觀事實；其次是對這一侵害事實沒有主體去起訴，其中包括沒有特定的主體起訴或者特定主體怠于起訴。從我國目前的司法實踐來看，下列案件可以納入檢查公益訴訟的立案范圍：（1）國有資產(chǎn)流失案件；（2）環(huán)境污染和環(huán)境破壞的公害案件；（3）侵害消費者權(quán)益的具有社會危害性的案件；（4）壟斷、限制競爭、不正當競爭的案件；（5）嚴重違背社會主義道德規(guī)范和公序良俗的案件；（6）其他損害國家利益和社會公共利益的案件。本條屬于兜底規(guī)定，是否受理由檢察機關(guān)審查掌握。檢察機關(guān)立案時進行形式審查而不是實質(zhì)審查，立案后后應(yīng)制作立案決定書。

　　2．起訴

　　在提起檢察公益訴訟的過程中，筆者建議由檢察機關(guān)的公訴部門來行使公益訴訟的訴權(quán)，因為公訴部門有代表國家追究犯罪責任的經(jīng)驗，無論是在案件審查環(huán)節(jié)還是在起訴環(huán)節(jié)，公訴部門都有較為完整的模式，這樣可以減少訴訟成本，提高檢察公益訴訟實現(xiàn)的可能性。在提起公益訴訟的過程中，經(jīng)過審查，認為事實清楚、證據(jù)確鑿，符合起訴條件的，檢察機關(guān)公訴部門可以制作起訴書。正式起訴前，還應(yīng)進行程序?qū)彶楹蛯嶓w審查。所謂程序?qū)彶�，是指審查從立案到案件終結(jié)的程序是否符合法律規(guī)定，比如案件涉及的證據(jù)保全是否合法，查封、扣押財物的手續(xù)是否合法等。所謂實體審查，是指審查證據(jù)的標準是否達到證明的程度。在審查結(jié)束后制作起訴書時，應(yīng)有明確的被告及具體事實和理由。一審判決后，檢察機關(guān)對審判結(jié)果不服的可以上訴，不能提請上級檢察機關(guān)抗訴。因為在公益訴訟中檢察機關(guān)既是當事人又是法律監(jiān)督者，直接提起抗訴有造成裁判權(quán)不公之嫌，不利于司法獨立。

　　3．案件執(zhí)行

　　公益訴訟案件裁判生效后應(yīng)自動轉(zhuǎn)入執(zhí)行程序，由第一審人民法院執(zhí)行機構(gòu)負責執(zhí)行，人民檢察院有權(quán)對執(zhí)行過程實施全程監(jiān)督，對執(zhí)行不力的有權(quán)提出糾正意見。在執(zhí)行過程中，有關(guān)執(zhí)行執(zhí)行中止、執(zhí)行和解、執(zhí)行回轉(zhuǎn)、執(zhí)行終止的規(guī)定，可以適用普通民事訴訟程序的規(guī)定，此時，人民法院應(yīng)及時向人民檢察院通報執(zhí)行情況以保證執(zhí)行的嚴肅性，切實維護國家社會公共利益。人民法院在作出執(zhí)行中止、執(zhí)行和解、執(zhí)行回轉(zhuǎn)、執(zhí)行終結(jié)的決定之前，應(yīng)當征求原提起公訴的人民檢察院的意見。人民檢察院不同意的，不得作出該決定檢察公益訴訟的執(zhí)行不得收取任何費用。

　　四、結(jié)語

　　檢察公益訴訟是世界大多數(shù)國家通行的做法，也是中國法治化進程中的理性選擇。盡管中國檢察公益訴訟起步較晚，但是中國檢察實務(wù)界已對此進行了積極探索，并取得了良好的社會效果。隨著新刑事訴訟法和民事訴訟法的修改，檢察公益訴訟已經(jīng)有了蓬勃發(fā)展的法律基石，構(gòu)建中國完善的檢察公益訴訟制度已指日可待。

　　《政工學刊》是海軍政治部委托海軍大連艦艇學院主辦、面向國內(nèi)外公開發(fā)行的政治工作綜合性月刊；時任國務(wù)院副總理、國防部長張愛萍將軍題寫刊名�！墩� 工學刊》作為全軍創(chuàng)刊最早的政治工作刊物，創(chuàng)辦以來，始終堅持發(fā)揮軍隊政治工作的優(yōu)勢，不但為海軍、全軍也為全國的政治工作研究作出了自己的貢獻。

《政工學刊》辦刊宗旨

　　堅持四項基本原則，宣傳黨的路線、方針、政策和中央軍委關(guān)于軍隊建設(shè)的重大決策，研究和解決新時期軍隊政治工作中提出的理論和實際問題，為提高政工干部素質(zhì)服務(wù)，為加強部隊思想政治建設(shè)服務(wù)。廣大讀者稱《政工學刊》是“政治教育的助手，思想工作的摯友，政工研究的園地，開闊視野的窗口”。

《政工學刊》欄目設(shè)置

　　本刊辟有：領(lǐng)導科學、黨建論壇、政治教育、思想工作、按綱建連、指導員之家、軍營視點、道德建設(shè)、管理藝術(shù)、機關(guān)工作、軍訓政工、心理家園、群言堂、外軍觀察、文化廣角等欄目。

《政工學刊》期刊數(shù)據(jù)庫收錄情況/影響因子

　　1992年被收入《中文核心期刊要目總覽》；連年榮獲海軍優(yōu)秀期刊獎、大連市優(yōu)秀期刊獎，被評為遼寧省執(zhí)行著作權(quán)法先進單位；為首屆“中國人民解放軍期刊獎”獲獎期刊；2002年被國家新聞出版總署評為雙效期刊、入選“中國期刊方陣”。

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