本文從大眾關(guān)注的公私合作伙伴關(guān)系相關(guān)法律問題的角度入手，介紹了公私合作伙伴關(guān)系的涵義，以及公私合作伙伴關(guān)系主體的特定性，我國公私合作伙伴關(guān)系存在的問題，進(jìn)而提出相應(yīng)的措施。文章是一篇湖北社會科學(xué)投稿的論文范文，主要論述了法律視角下的公私合作伙伴關(guān)系探析。
　　摘 要：隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深入，公私合作伙伴關(guān)系契合這個(gè)進(jìn)程，因此公私合作伙伴關(guān)系成為當(dāng)前一個(gè)熱門話題，一方面由于其合作雙方的特殊性;另一方面由于公私合作伙伴關(guān)系將會直接關(guān)系公共利益的特點(diǎn)。

　　關(guān)鍵詞：公私合作伙伴關(guān)系,主體,對策

　　一、公私合作伙伴關(guān)系的內(nèi)涵

　　(一)公私合作伙伴關(guān)系的概念

　　公私合作伙伴關(guān)系，簡稱PPP，是Public Private Partnerships的縮寫形式。關(guān)于PPP的概念，由于國際上沒有統(tǒng)一的說法，因此來自各國的組織和學(xué)者都對PPP進(jìn)行自己的理解，并給出了相應(yīng)的定義。比較經(jīng)典的提法有一下幾種，如：聯(lián)合國發(fā)展計(jì)劃署在1998年給出的定義是政府、營利性企業(yè)、非營利姓組織基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式[1]。歐盟委員會給出的定義是公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項(xiàng)目或服務(wù)[2]。本文給出的定義是PPP是一種合作的關(guān)系，合作的雙方是政府的公共部門和民營組織，目的是政府公共部門實(shí)現(xiàn)公共利益，民營組織獲得利益，是一個(gè)雙贏的合作過程。

　　(二)公私合作伙伴關(guān)系雙方的定位

　　公私合作伙伴關(guān)系雙方是特殊的也是特定的，政府的公共部門和民營組織。由于我國并沒有關(guān)于PPP的相應(yīng)立法，因此，對于PPP關(guān)系中政府公共部門還需做進(jìn)一步的理解。這里所指的政府公共部門在級別上是否有相應(yīng)的要求?我們認(rèn)為，PPP關(guān)系中政府公共部門的級別是指縣級以上政府的公共部門。因?yàn)槲覈�的政府組織結(jié)構(gòu)來看，鄉(xiāng)政府是所謂的“光桿司令”，沒有相應(yīng)的公共部門，所以可以推出，PPP關(guān)系中的政府公共部門至少是指縣級以上政府的公共部門。在級別上就有了相應(yīng)的要求。而村一級組織屬于村民自治的范疇，相應(yīng)的村民事務(wù)可以通過村民大會或者村代表大會來做出相應(yīng)的決定，不屬于公私合作伙伴關(guān)系的范疇，應(yīng)該排除。

　　公私合作伙伴關(guān)系中的民營組織，可以是在我國境內(nèi)或者境外的公司、企業(yè)以及其他形式的組織。但是成為公私合作伙伴關(guān)系中的民營組織，應(yīng)該具備兩項(xiàng)基本的條件，第一個(gè)條件是具有相應(yīng)的規(guī)模，第二是具備相應(yīng)的資質(zhì)。具有相應(yīng)的規(guī)模主要是從風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的方面來考慮，公私合作伙伴關(guān)系的項(xiàng)目一般都是大型的，這就要求民營組織具有一定的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，在實(shí)踐中這也是常用的辦法。第二點(diǎn)條件是從民營組織的專業(yè)水平方面來考量，PPP關(guān)系還要求民營組織具備相應(yīng)的資質(zhì)，這是對專業(yè)的要求，只有民營組織具備相應(yīng)的資質(zhì)，才有資格成為政府公共部門的合作伙伴。

　　二、公私合作伙伴關(guān)系的分類

　　根據(jù)分類標(biāo)準(zhǔn)的不同，PPP關(guān)系可以進(jìn)行多種分類。根據(jù)PPP項(xiàng)目由誰來付費(fèi)進(jìn)行，可分為兩類：特許經(jīng)營的PPP項(xiàng)目和私人融資計(jì)劃(PFI、PF2)。

　　特許經(jīng)營的PPP項(xiàng)目，其實(shí)其本質(zhì)就是一種行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的行政許可。政府的公共部門通過向民營組織頒發(fā)相應(yīng)的特許，使得民營組織取得該項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)，同時(shí)政府公共部門向民營組織收取一定的費(fèi)用[3]。在整個(gè)特許經(jīng)營的PPP項(xiàng)目中，政府部門更多扮演者監(jiān)督者的角色，這種監(jiān)督貫穿于項(xiàng)目的整個(gè)過程。只要政府的公共部門發(fā)現(xiàn)民營組織有嚴(yán)重的違背其意向的行為，政府的公共部門可以撤銷特許，終止PPP關(guān)系。但是同時(shí)PPP關(guān)系強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定，這與政府的撤銷權(quán)之間存在著一定的矛盾，這也是特許經(jīng)營PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)主要來源。

　　私人融資計(jì)劃類的PPP項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)的是其融資的功能，政府的公共部門和民營組織簽訂相應(yīng)的協(xié)議，政府公共部門得到資金支持，民營組織通過項(xiàng)目獲得相應(yīng)的利益。在這種類型的PPP項(xiàng)目中，最重要的依據(jù)是雙方簽訂的協(xié)議[4]。這個(gè)協(xié)議本質(zhì)上是行政合同，根據(jù)舊的行政法的規(guī)定，行政合同是不可訴的，因此行政合同的風(fēng)險(xiǎn)很大，行政機(jī)關(guān)可以不履行或者單方面解除合同，而合同的相對方救濟(jì)的渠道很少。但是根據(jù)今年5月1日施行的新行政法的規(guī)定，行政合同可訴，這也意味著行政合同的相對方救濟(jì)方法有了質(zhì)的變化。假設(shè)在PPP項(xiàng)目中，政府的公共部門不履行行政合同或者單方面解除行政合同，民營組織可以上法院起訴政府的公共部門。風(fēng)險(xiǎn)變小，更有利于此種類型項(xiàng)目的進(jìn)行。

　　三、我國公私合作伙伴關(guān)系存在的一些問題

　　(一)法律制度不完善

　　有一部分人認(rèn)為，PPP起源于歐洲，只是近幾年才被引進(jìn)中國。其實(shí)并非這樣，公私合作在我國已經(jīng)較早的存在，只是為形成系統(tǒng)的理論。由于我國正處于建設(shè)中國特色社會主義法治國家的進(jìn)程中，有些領(lǐng)域的法律還處于較為缺失的狀態(tài)。針對PPP，我國目前采用的是部委發(fā)“通知”，制定“政策”的方式來規(guī)范，其法律效率較低，并且PPP有其特殊之處，關(guān)于PPP的立法肯定會與一般的法律產(chǎn)生一些沖突，如何解決這些沖突也是立法面臨的問題。同時(shí)，我們要想PPP很好的發(fā)揮出其作用，立法的支持必不可少。

　　(二)為完全發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的作用

　　之所以要進(jìn)行PPP，很大程度上是因?yàn)镻PP具有風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的功能。本來應(yīng)該由政府公共部門獨(dú)自承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，通過PPP變成了與民營組織風(fēng)險(xiǎn)公擔(dān)，這樣更有利于政府財(cái)政的利用效率的提高，實(shí)現(xiàn)公共利益[5]。我國目前很多的PPP項(xiàng)目雖名義上采用了PPP模式，但是實(shí)際上政府卻最終承擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)楹芏嘟?jīng)營性項(xiàng)目都有財(cái)政的補(bǔ)貼，加之沒有成熟的法律規(guī)定，所以很多時(shí)候政府仍最終獨(dú)自承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并沒有發(fā)揮出PPP的風(fēng)險(xiǎn)公擔(dān)的功能。

　　(三)項(xiàng)目運(yùn)營的周期不長

　　政府進(jìn)行PPP項(xiàng)目，通常是為了解決政府財(cái)政融資問題。因此，項(xiàng)目運(yùn)營的周期應(yīng)當(dāng)合理，短周期意味著，政府必須在這個(gè)短的周期內(nèi)還債，這樣根本起不到融資的作用，融資的效果還未發(fā)揮，就面臨著還債。而我國目前一些PPP項(xiàng)目的周期為3到5年，在這樣的周期內(nèi)，政府未能解決融資問題，反倒是增加了一部分的成本，起到適得其反的效果。 　　(四)未成立專門的PPP單位

　　PPP項(xiàng)目不僅是大項(xiàng)目，而且具有專業(yè)性。外國一般都成立專門的PPP單位來負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的政策制定和業(yè)務(wù)咨詢，促進(jìn)PPP的發(fā)展。例如2009年歐盟就成立了歐洲PPP專家中心(EPEC)，該中心匯集了歐洲PPP領(lǐng)域的高級專家，致力于分享經(jīng)驗(yàn)，為歐盟公共部門應(yīng)用PPP提供技術(shù)援助。而在目前中國缺少專門的PPP單位，不利于PPP的發(fā)展。

　　四、完善我國公私合作伙伴關(guān)系的措施

　　(一)建立健全法律體系

　　保證PPP項(xiàng)項(xiàng)目各方的利益，必須通過立法來實(shí)現(xiàn)，尤其是公共利益。而目前關(guān)于PPP的法律規(guī)定主要有兩大類：第一類是行政法中關(guān)于特許經(jīng)營的規(guī)定，這一類算是有了較為明確而統(tǒng)一的法律規(guī)定，在PPP項(xiàng)目中起到了重要的作用，針對這一類法律規(guī)定，仍需要適時(shí)的進(jìn)行補(bǔ)缺補(bǔ)漏。第二類就是關(guān)于除了特許經(jīng)營的以外的PPP項(xiàng)目的法律規(guī)定，這一類并沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，主要是由一些行政法規(guī)、部委通知以及其他領(lǐng)域的法規(guī)來規(guī)制。由于PPP項(xiàng)目本身較為復(fù)雜，涉及的領(lǐng)域廣，沒有一個(gè)明確而統(tǒng)一的法律對其進(jìn)行規(guī)制，會造成兩種極端，要么使得PPP游離于法律之外，或者被各種法規(guī)規(guī)制得根本無法實(shí)施。因此，需要有一部法律專門來規(guī)制PPP，至少應(yīng)該包括以下的部分，PPP應(yīng)用的領(lǐng)域和方式、PPP雙方的定位以及權(quán)力義務(wù)、實(shí)施過程中與其他法規(guī)沖突時(shí)的法律適用問題、PPP雙方的救濟(jì)方式等。規(guī)制PPP的法律主要包括一些基礎(chǔ)性的規(guī)定，有需要時(shí)可以適用相應(yīng)的行政法、民法等的條文。總之，只有關(guān)于PPP的立法明確化，才能夠使得復(fù)雜的PPP在法律的框架內(nèi)發(fā)揮其重要的作用，而不會亂。

　　(二)明確責(zé)任歸屬

　　合作是PPP的精髓，合作目的是為了充分發(fā)揮政府公共部門和民營組織的各自優(yōu)勢，公擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。換句話來說，PPP目的是尋找一個(gè)平衡點(diǎn)，在這個(gè)平衡點(diǎn)上，雙方整體的風(fēng)險(xiǎn)是最小的。不管這個(gè)平衡點(diǎn)偏向哪一方，都不能達(dá)到最佳的效果[6]。因此，應(yīng)該明晰雙方的責(zé)任歸屬，在某個(gè)階段，是誰的風(fēng)險(xiǎn)就應(yīng)該由誰來承擔(dān)。李克強(qiáng)總理說過：“市場的歸市場，政府的歸政府”。而在PPP中的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)同樣也適用，政府的歸政府，民營組織的歸民營組織。分清責(zé)任歸屬，明確PPP的應(yīng)用的領(lǐng)域和方式，這是PPP能實(shí)施的前提條件。而責(zé)任的歸屬問題最終還是落到相關(guān)的法律上，因此關(guān)于PPP的立法是勢在必行的。

　　(三)適當(dāng)延長項(xiàng)目周期

　　財(cái)政資金的杠桿作用在一定的期限內(nèi)才能發(fā)揮出來，因此在PPP項(xiàng)目中，民營組織運(yùn)營期限不能太短。那么民營組織的運(yùn)營期限多久才算合理呢?根據(jù)相關(guān)的研究以及實(shí)踐，這個(gè)期限一般不能低于十年，最好在二十到三十年為宜。目前，我國有些PPP項(xiàng)目的周期為三到五年之間，這樣并不利于財(cái)政資金杠桿作用的發(fā)揮，并沒有很好的發(fā)揮出PPP項(xiàng)目應(yīng)有的融資目的。因此，在法律規(guī)定了PPP應(yīng)用的領(lǐng)域和方式之后，PPP的周期也應(yīng)該做出相應(yīng)的規(guī)定，根據(jù)項(xiàng)目的大小，周期至少不能少于十年。而那種比較小的項(xiàng)目，周期達(dá)不到十年的，不應(yīng)該算在PPP項(xiàng)目的范疇當(dāng)中。項(xiàng)目的大小和項(xiàng)目的周期緊密相連，同時(shí)項(xiàng)目周期也和PPP項(xiàng)目的融資效果密不可分。因此，適當(dāng)而和合理的項(xiàng)目周期也是PPP十分重要的方面。

　　(四)建立專門的PPP單位

　　從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，一個(gè)成功的PPP項(xiàng)目離不開專門PPP單位的指導(dǎo)、咨詢和支持等。一個(gè)專門的PPP單位應(yīng)當(dāng)匯集PPP領(lǐng)域的高級專家，他們?yōu)镻PP項(xiàng)目提供咨詢、出謀劃策、分享成功經(jīng)驗(yàn)、提供技術(shù)服務(wù)等[7]。根據(jù)我國的現(xiàn)狀，專門的PPP單位應(yīng)該由國家設(shè)立，并吸引專門人才進(jìn)入單位。政府的各個(gè)層級都應(yīng)該設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，例如可以設(shè)立一個(gè)國家級的專門PPP單位統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)全國的PPP項(xiàng)目工作的開展，省級政府設(shè)立專門的PPP部門進(jìn)行全省范圍內(nèi)的相關(guān)服務(wù)，設(shè)區(qū)市一級的政府設(shè)立專門PPP機(jī)構(gòu)提供相應(yīng)服務(wù)，縣級政府由專門人員負(fù)責(zé)PPP相關(guān)服務(wù)。每一個(gè)級別的專門PPP單位屬于上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，遇到復(fù)雜的問題可以層層上報(bào)解決。這樣一來，每一個(gè)級別的PPP單位對應(yīng)每一級政府的PPP項(xiàng)目，當(dāng)下級解決不了問題時(shí)，還可請求上一級的單位解決。每一級的PPP單位成功的經(jīng)驗(yàn)都不可以進(jìn)行相互分享，最終的目的是更好發(fā)展PPP，為PPP提供智力、技術(shù)等全方位的支持。

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　　〔5〕謝煊，孫潔，劉英志.英國開展公私合作伙伴關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)及借鑒[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2014，(13)：53.

　　〔6〕馬歇爾.經(jīng)濟(jì)學(xué)原理(上)[M].商務(wù)印書館，1983.78.
　　相關(guān)期刊簡介：《湖北社會科學(xué)》雜志是中共湖北省委社會科學(xué)工作領(lǐng)導(dǎo)小組主管、湖北省社會科學(xué)界聯(lián)合會和湖北省社會科學(xué)院主辦的綜合性人文社會科學(xué)理論月刊，1987年創(chuàng)刊。刊物以理論與實(shí)際、工作指導(dǎo)與理論研究相結(jié)合為方針;以薈萃科研成果、反映理論動(dòng)態(tài)、服務(wù)指導(dǎo)實(shí)踐為主旨;探索改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)中出現(xiàn)的新情況、新問題，求真務(wù)實(shí)，融現(xiàn)實(shí)性與理論性為一體。讀者對象主要為高校及各類社會科學(xué)研究機(jī)構(gòu)學(xué)者、政府決策及政策研究部門工作人員。

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