法律專業(yè)職稱論文發(fā)表期刊推薦《比較法研究》(雙月刊)由中國(guó)政法大學(xué)主辦，比較法研究所編輯出版，創(chuàng)刊于1987年1月(季刊)，1993年起公開出版發(fā)行。主管單位是教育部。逢單 月月末出版。16開本，正文160個(gè)頁碼。本刊是對(duì)比較法的綜合性基礎(chǔ)研究，即對(duì)當(dāng)代主要法系、法律制度的宏觀比較研究。它是在1987年由北京大出版社 出版的《比較法總論》(該書于1992年曾獲首屆高校出版社優(yōu)秀學(xué)術(shù)著作特等獎(jiǎng))一書的基礎(chǔ)上寫成的，對(duì)基本內(nèi)容做了些修改和刷新。
　　【摘要】 信訪制度是我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情所決定的。有人認(rèn)為信訪是在挑戰(zhàn)法律權(quán)威，筆者認(rèn)為信訪不僅是民意訴求的重要渠道，而且也是社會(huì)利益協(xié)調(diào)機(jī)制中的“均衡器”、“減震閥”。通過信訪反映的大量信息不僅反映了當(dāng)今社會(huì)管理中的不足和漏洞，而且也是社會(huì)管理者和執(zhí)政者創(chuàng)新社會(huì)管理、加快推進(jìn)民主法治進(jìn)程的重要參考。至于信訪的治理又必然是法制的，隨著民主法治進(jìn)程的推進(jìn)，只有制度不斷地加以完善，其現(xiàn)實(shí)價(jià)值才能夠真正得以實(shí)現(xiàn)。

　　【關(guān)鍵詞】 信訪制度,價(jià)值意義,民主法治

　　信訪制度是我國(guó)特有的一種權(quán)利救濟(jì)制度。長(zhǎng)期以來，其在我國(guó)的社會(huì)生活中發(fā)揮著獨(dú)特的作用。信訪不僅是民意訴求的重要渠道，而且也是社會(huì)利益協(xié)調(diào)機(jī)制中的“均衡器”、“減震閥”。通過信訪反映的大量信息不僅反映了當(dāng)今社會(huì)管理中的不足和漏洞，而且也是社會(huì)管理者和執(zhí)政者創(chuàng)新社會(huì)管理、加快推進(jìn)民主法治進(jìn)程的重要參考。建國(guó)以來，我國(guó)信訪制度在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷得到完善和發(fā)展，但是學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)工作部門對(duì)信訪制度各種問題的爭(zhēng)議并未因此而停止，重新認(rèn)識(shí)信訪制度的價(jià)值意義并加以完善尤為重要。

　　一、信訪制度是適應(yīng)國(guó)情促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的制度安排

　　在中國(guó)特殊的社會(huì)情境與發(fā)展階段下，社會(huì)政策與制度設(shè)計(jì)必然有其獨(dú)特的形態(tài)，表現(xiàn)在社會(huì)利益沖突與群眾利益表達(dá)渠道方面，就是信訪制度作為最具有中國(guó)特色的制度安排具有其合理性和必然性。正如黑格爾曾說“存在即合理”。中國(guó)正在經(jīng)歷一場(chǎng)由傳統(tǒng)社會(huì)主義模式向新型社會(huì)主義模式的歷史變革，由帶有各種烙印的傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的歷史變遷。與這一歷史進(jìn)程相伴隨的是社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)政治結(jié)構(gòu)、社會(huì)文化結(jié)構(gòu)以及意識(shí)形態(tài)結(jié)構(gòu)的變遷和現(xiàn)代化過程。這場(chǎng)變革發(fā)生在一個(gè)極為復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，發(fā)生在一個(gè)高度壓縮的時(shí)空中，發(fā)生在一個(gè)文明程度、技術(shù)水平、交往頻率與百年前不可同日而語的新背景下，比西方發(fā)達(dá)國(guó)家的同一歷史進(jìn)程更急促、更迅猛、更復(fù)雜，這是社會(huì)管理諸多問題頻現(xiàn)、社會(huì)矛盾和沖突多發(fā)的總根源。

　　在浩蕩前行的現(xiàn)代化浪潮中，城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌、觀念轉(zhuǎn)變，接踵而來的各種變化都是必然的，我們需要在社會(huì)肌體中尋求“減震器”與“黏合劑”，紓解矛盾，促進(jìn)溝通，使社會(huì)不致因變革而震蕩、因轉(zhuǎn)型而撕裂，而信訪作為具有中國(guó)特色的群眾利益訴求表達(dá)渠道，正是在中國(guó)社會(huì)發(fā)展的特殊情境下，助力社會(huì)和諧的關(guān)鍵性制度安排。在這個(gè)時(shí)代變革和社會(huì)轉(zhuǎn)型都十分深刻的階段，政府如何整合社會(huì)力量、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，不僅是一種執(zhí)政能力，也是一門新學(xué)問。

　　現(xiàn)代沖突理論的代表人物科塞提出了影響深遠(yuǎn)的“社會(huì)安全閥”概念，即社會(huì)緊張的釋放不一定要通過原始沖突行為，而可以尋找替代手段，例如通過社會(huì)系統(tǒng)所建構(gòu)的排泄敵對(duì)與進(jìn)攻情緒的制度，這些制度被稱為“安全閥”制度。而我國(guó)的信訪制度扮演的就是社會(huì)安全閥的角色，人們通過各種形式的信訪來表達(dá)自己的意愿，緩解沖突并減輕沖突對(duì)社會(huì)的破壞程度。

　　二、信訪制度是社會(huì)從人治社會(huì)向法治社會(huì)轉(zhuǎn)型的制度安排

　　由經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌牽動(dòng)的社會(huì)變革過程，必然經(jīng)歷由傳統(tǒng)社會(huì)到現(xiàn)代社會(huì)的中間過渡態(tài)，美國(guó)學(xué)者雷格斯將這種中間過渡態(tài)命名為棱柱型社會(huì)。如同自然光經(jīng)過棱柱體折射后，既有折射前的混雜白光特性，又有衍射后的各種顏色光的因素，過渡社會(huì)既有傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的因素，又有現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的因素，社會(huì)的組織呈現(xiàn)半分化狀態(tài)。

　　中國(guó)正處于這種新舊社會(huì)交替的中間過渡形態(tài)，這種中間過渡態(tài)呈現(xiàn)出三種特征：一是異質(zhì)性并存，即在同一社會(huì)的同一時(shí)期，新舊制度、行為與觀念會(huì)同時(shí)呈現(xiàn)。二是存在一定程度的形式主義，即公民的法律意識(shí)仍很薄弱，形式上已有的法律制度仍不健全、不完善，約束規(guī)范的作用非常有限，而傳統(tǒng)社會(huì)的種種觀念和制度，雖然在形式上被摒棄，但事實(shí)上仍發(fā)生重要影響力。表現(xiàn)為舊社會(huì)體制下的部分法律制度、道德規(guī)范受到?jīng)_擊和動(dòng)搖，也有一些失去效力和作用;新的適應(yīng)新體制的法律制度、道德規(guī)范或作用甚小、尚待完善，或難以執(zhí)行。三是重疊性，即傳統(tǒng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)與現(xiàn)代的社會(huì)結(jié)構(gòu)彼此重疊存在�，F(xiàn)代社會(huì)組織架構(gòu)已搭建完畢，其結(jié)構(gòu)功能已走上規(guī)范化道路，但傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)單元，如家族、宗教團(tuán)體等在鄉(xiāng)村社會(huì)的影響力依然存在，傳統(tǒng)思維慣性仍支配著人們的社會(huì)行為。

　　從社會(huì)轉(zhuǎn)型過渡態(tài)分析可以看到，在中國(guó)特殊的社會(huì)情境與發(fā)展階段下，社會(huì)政策與制度設(shè)計(jì)必然有其獨(dú)特的形態(tài)，表現(xiàn)在社會(huì)矛盾沖突的解決方式與群眾利益表達(dá)渠道方面，就是信訪制度作為最具中國(guó)特色的制度安排存在的合理性與重要性。法律訴訟的處理方式是高度程序化的，而信訪的處理方式是行政化的，對(duì)問題的解決有一定的隨意性。一個(gè)社會(huì)主要用這種方式來解決社會(huì)矛盾和問題，無疑是社會(huì)生活法治化程度較低、社會(huì)生活制度化缺陷依然存在的表現(xiàn)。但在目前還沒有別的機(jī)制可以替代的情況下，其存在就有其必然性。

　　三、信訪制度是中國(guó)現(xiàn)行體制框架內(nèi)的利益表達(dá)渠道制度安排

　　這里所說的表達(dá)，并非指一般的“說出”自己的意見、建議即可，而是借用這樣的概念：“表達(dá)功能是指向權(quán)力的流動(dòng)”，“表達(dá)不僅僅意味著信息的傳輸，如果問題僅僅是讓當(dāng)局了解民情，那么可以通過制度化的民意調(diào)查來解決這個(gè)問題”。換句話說，表達(dá)是要把訴求傳輸?shù)綑?quán)力機(jī)構(gòu)中去。在一個(gè)表達(dá)、溝通渠道相對(duì)充足的社會(huì)，制度化的表達(dá)、溝通如果能夠滿足人們的需要，類似的以寫信、走訪等形式向有關(guān)部門表達(dá)訴求的事情雖然也會(huì)發(fā)生，但遠(yuǎn)不足以成為嚴(yán)重的社會(huì)問題。在中國(guó)現(xiàn)有制度框架內(nèi)，一般群眾的利益表達(dá)渠道不能說完全沒有，但并不充足。人們表達(dá)利益訴求無非是要影響某些具體政策的制定與實(shí)施，然而，各級(jí)決策的民主化程度，除人大的某些法律制定能夠讓廣大群眾參與外，多數(shù)決策還遠(yuǎn)未達(dá)到公開透明、允許各方利益相關(guān)者參與的程度。在這一背景下，群眾的信訪、上訪，其訴求反而可以傳遞到權(quán)力機(jī)構(gòu)(盡管未必能夠解決問題)。于是，對(duì)于很多手中沒有任何權(quán)力、沒有任何社會(huì)關(guān)系可以影響政府有關(guān)部門的群眾來說，信訪上訪就成為利益表達(dá)的渠道。 　　四、信訪制度是公民維護(hù)權(quán)利的必要渠道，是司法之外的救濟(jì)制度安排

　　公民的基本權(quán)利是國(guó)家憲法賦予的，但在某些具體問題上，侵犯公民權(quán)利的事情也時(shí)有發(fā)生。在信訪上訪中，反映的問題大多是民生問題，如土地征用、房屋拆遷、企業(yè)改制、環(huán)境保護(hù)等等。筆者曾親眼見到若干集體上訪事件，也無非是要求獲得某種經(jīng)濟(jì)利益或某種社會(huì)身份，還有部分是控告本地區(qū)本單位腐敗現(xiàn)象的�；\統(tǒng)來講，大多數(shù)屬于“維權(quán)”。當(dāng)然，有些問題究竟是否構(gòu)成侵權(quán)，在現(xiàn)有法律政策框架下也很難清楚地界定，因此，公權(quán)力與群眾之間也會(huì)發(fā)生爭(zhēng)議。根據(jù)依法治國(guó)、依法執(zhí)政的精神，這種爭(zhēng)議本應(yīng)由司法來判定、裁決。但是，恰恰由于中國(guó)的體制性特點(diǎn)，司法部門被部分群眾認(rèn)為與政府同樣都是“官方”機(jī)構(gòu)，對(duì)司法判決的公正性有所懷疑，這甚至成為信訪的一個(gè)重要原因。而信訪上訪均可越級(jí)，上級(jí)組織超越本地區(qū)本部門的利益限制，成為群眾心目中的“第三方”，所以群眾寧可舍近求遠(yuǎn)，求助于上級(jí)的幫助。這固然是司法體制不健全的表現(xiàn)，但也是一種救濟(jì)渠道。

　　五、信訪制度是政治參與的渠道和社會(huì)情緒的發(fā)泄制度安排

　　任何社會(huì)都有各種各樣的情緒需要梳理、化解，給予一定的發(fā)泄渠道。在西方國(guó)家，由于媒體的相對(duì)獨(dú)立性，以及社會(huì)上有大量的民間團(tuán)體，均可在一定范圍內(nèi)加以引導(dǎo)、梳理。如果在制度范圍內(nèi)影響力不足時(shí)，法律范圍內(nèi)的游行示威亦成為發(fā)泄情緒的渠道。中國(guó)社會(huì)層面的參與渠道和發(fā)泄渠道相對(duì)較窄，信訪也成為政治參與的渠道。針對(duì)這種情況，信訪系統(tǒng)已經(jīng)普遍建立了人民建議征集制度，國(guó)家信訪局每年受理的群眾來信中，建議類來信呈逐年增多的態(tài)勢(shì)。至于社會(huì)不滿情緒的發(fā)泄，那是由于多種原因造成的，背后往往有深層次的社會(huì)矛盾。信訪制度雖然不能解決這些矛盾，但提供了發(fā)泄渠道，如果沒有信訪、上訪，群眾的不滿情緒更易轉(zhuǎn)變?yōu)闃O端行為。

　　六、信訪制度是了解社會(huì)矛盾、做好群眾工作的制度安排

　　信訪、上訪反映的主要問題，往往與社會(huì)變革中存在的問題緊密相聯(lián)。在上個(gè)世紀(jì)五十年代，進(jìn)行社會(huì)主義改造后產(chǎn)生了一些遺留問題，導(dǎo)致當(dāng)時(shí)信訪總量在較短時(shí)間內(nèi)急劇上升。十一屆三中全會(huì)前后調(diào)整社會(huì)關(guān)系，平反冤假錯(cuò)案，又出現(xiàn)大量信訪上訪。改革開放以后，每當(dāng)改革深入到哪一領(lǐng)域，而該領(lǐng)域體制或制度還沒有健全、執(zhí)行政策不規(guī)范，就易于引發(fā)一系列問題，比如國(guó)企改制、復(fù)轉(zhuǎn)軍人安置，甚至大規(guī)模城市建設(shè)帶來的土地征用等等，都會(huì)帶來信訪上訪數(shù)量急劇上升。信訪反映的問題不一定全面，真實(shí)度也有待于相關(guān)部門的調(diào)查，但至少反映出當(dāng)下社會(huì)矛盾主要集中在哪些方面，在某種程度上對(duì)促進(jìn)改革、解決社會(huì)矛盾有一定益處。對(duì)于這些問題處理得當(dāng)，就會(huì)緩解社會(huì)矛盾，促進(jìn)黨群關(guān)系和干群關(guān)系。

　　七、信訪制度是創(chuàng)新社會(huì)管理和推進(jìn)民主法治進(jìn)程的制度安排

　　信訪具有重要的民主建設(shè)功能，一方面可以反映民情民意，排解矛盾，另一方面可以借助這一信息渠道，起到監(jiān)督改進(jìn)制度的作用。對(duì)公民而言，信訪意味著一項(xiàng)簡(jiǎn)便、經(jīng)濟(jì)、全面有效的救濟(jì)方式，具有保障和維護(hù)公民權(quán)利和自由的功能;對(duì)公共權(quán)力而言，信訪是一項(xiàng)溫和的、反思的、高效的制度更新機(jī)制，具有穩(wěn)定和促進(jìn)民主與法治的功能。信訪不僅可以充當(dāng)立法、執(zhí)法和司法這三種權(quán)力互相配合、互相制約的協(xié)調(diào)器，而且可以充當(dāng)整個(gè)制度的保健醫(yī)生的功能。

　　信訪制度目前發(fā)揮的政治功能大致有如下幾點(diǎn)：一是監(jiān)督功能。信訪制度建立之初就將民眾對(duì)政府的監(jiān)督作為一個(gè)重要部分，除直接指向特定機(jī)關(guān)或其工作人員違法亂紀(jì)與作風(fēng)問題的信訪事項(xiàng)外，幾乎所有糾紛解決型信訪事項(xiàng)都附帶有監(jiān)督特定負(fù)責(zé)部門與政府職員的功能。二是信息匯集功能。信訪制度客觀上為政府活動(dòng)提供了大量信息，信訪統(tǒng)計(jì)更日益成為政府運(yùn)作中一個(gè)重要的信息系統(tǒng)。三是民主參與功能。信訪制度本質(zhì)上包含民主參與的政治屬性，有的信訪材料直接提出了政策調(diào)整的意見或處理行政事務(wù)的建議，這些意見或建議常常直接來源于特定社會(huì)問題的核心地帶，可以為決策提供一個(gè)異于政府機(jī)關(guān)的參考視角，甚至成為政府行動(dòng)方案的一部分。

　　信訪制度是人民民主模式下增強(qiáng)政治合法性的重要機(jī)制，這是宏觀層面上的最重要背景。政治合法性不等同于法律合法性，它指的是政治統(tǒng)治依據(jù)傳統(tǒng)或公認(rèn)的準(zhǔn)則而得到人民的同意和支持，實(shí)際上是對(duì)政治的接受與遵從問題。在人民民主模式下，當(dāng)前民主和公民權(quán)利話語的勃興已經(jīng)使民主合法性成為政治合法性的一個(gè)構(gòu)成部分，民主合法性的關(guān)鍵在于民眾意志能產(chǎn)生有效的政治回應(yīng)，因此，種種增強(qiáng)民主合法性的機(jī)制，例如信訪制度，都需要得到鞏固和加強(qiáng)。

　　鑒于目前無序的信訪現(xiàn)象源于國(guó)家治理方式中的結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性問題，必須從國(guó)家制度建設(shè)的宏觀層面，重新估價(jià)信訪的價(jià)值，整合職能，調(diào)整機(jī)構(gòu)，在國(guó)家政治結(jié)構(gòu)中重塑舒緩社會(huì)矛盾的通道，進(jìn)而建立起社會(huì)穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制。

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