堅持和完善人民代表大會制度一個重要的方面是要充分發(fā)揮人大代表的作用[1]。但部分代表在當選后履職存在不作為和不當作為等現(xiàn)象，影響了代表作用的 發(fā)揮，這就對約束代表履職提出了現(xiàn)實性的要求。所謂約束，即“控制，管束”之意。筆者認為，約束代表履職，就是控制、管束和防范代表不作為和不當作為。在 中國政治和法律本土資源中，存在著監(jiān)督約束、自我約束、政治約束和立法約束等四種約束代表履職的手段，它們各自有著不同的內(nèi)涵和運作機制。
　　【摘要】現(xiàn)實政治和法律框架下存在的四種約束手段，在功能上具有高度的互補性，利用好這些本土資源，可以避免另起爐灶進行空想的制度設計，實現(xiàn)對代表不作為和不當作為的系統(tǒng)約束。

　　【關鍵詞】人大代表,履職

　　一、監(jiān)督約束在法理上，人大代表具有代理權能的事實，產(chǎn)生了對代表的兩種監(jiān)督權：一是選舉人監(jiān)督權，二是人民監(jiān)督權。

　　（一）選舉人的監(jiān)督約束1.選舉人監(jiān)督權的法律設定現(xiàn)行代表法第四十五條規(guī)定：“代表應當采取多種方式經(jīng)常聽取人民群眾對代表履職的意見，回答原選區(qū)選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問，接受監(jiān)督。由選民直接選舉的代表應當以多種方式向原選區(qū)選民報告履職情況。”第四十七條規(guī)定：“選民或者選舉單位有權依法罷免自己選出的代表。被提出罷免的代表有權出席罷免該代表的會議提出申辯意見，或者書面提出申辯意見。”根據(jù)上述法律，選舉人（選民或原選舉單位）對被選舉人（人大代表）實施監(jiān)督可以產(chǎn)生兩種約束形態(tài)，分別是目的性約束和效果性約束。

　　2.目的性約束是指選舉人進行明示或默示的意思表示，使代表了解選舉人的意愿或利益所在，促使代表有目的地作為或不作為�；�于選舉人目的性約束的行使，代表應該積極行使以下事項：一是經(jīng)常性地聯(lián)系原選舉單位或者選民，聽取其要求和意見；二是接受原選舉單位或選民的委托，提出相關的代表議案、建議；三是在人代會期間充分反映原選舉單位或選民的意見；四是在表決有關事項時，按照最符合原選舉單位或選民利益的方式，贊同或否決有關事項。

　　3.效果性約束是指選舉人有權了解代表的履職過程，對其效果作出評價，決定是否作出相關法律懲戒行為，從而對代表下一階段的履職產(chǎn)生約束性影響。實踐中，效果性約束可以使代表作出以下行為：一是代表向選舉人述職；二是接受選舉人的詢問；三是代表受到選舉人履職評價的約束性影響，調(diào)整履職行為以達到選舉人的要求。

　�。ǘ�）人民的監(jiān)督約束1.客觀存在的人民監(jiān)督權我國現(xiàn)行憲法第二十七條規(guī)定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督。”可見，憲法賦予人民對執(zhí)行國家職權的人員享有監(jiān)督權。但這是一種抽象的權利，“在一個抽象的憲法權利里，可以引申出一系列具體的法律權利，憲法權利是這一系列具體法律權利的抽象概括。這些由憲法權利派生出來的法律權利一般都規(guī)定在具體的部門法里，它們是具體的，可直接操作的”。現(xiàn)行代表法第二條第三款規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權，參加行使國家權力。”盡管代表法沒有明確賦予人民對代表的監(jiān)督權，但從上述法條來看，代表擁有對人民的利益進行代言和代理的實際權能。結合憲法監(jiān)督權的抽象規(guī)定，不難推導出人民對代表履職情況擁有具體的監(jiān)督權，可稱為人民監(jiān)督權。

　　2.人民監(jiān)督約束的兩種形態(tài)人民對代表的監(jiān)督也可產(chǎn)生目的性約束和效果性約束兩種約束形態(tài)。目的性約束與上文的同類約束內(nèi)容基本一致，但在代表聯(lián)系監(jiān)督主體、了解其意愿方面不同，還有代表參與接訪人民群眾的形式也不同。

　　人民監(jiān)督的效果性約束與上文的同類約束的行使方式不同。“從我國人民監(jiān)督存在的問題來看，除了人民監(jiān)督的渠道還不夠暢通之外，最主要的還是人民監(jiān)督缺乏必要的約束力。要改變這種狀況，就必須提高人民監(jiān)督的權威性。”有鑒于此，選舉人監(jiān)督約束和人民監(jiān)督約束都可以與公共媒體監(jiān)督相結合，提升監(jiān)督約束的及時性、便利性和權威性。近年來，公共媒體對代表“雷人”言論、違法違紀行為的披露報道非常多，形成了有力的新聞監(jiān)督。選舉人和人民群眾都可以通過新聞媒介的報道，參與對代表履職進行公共評價，形成強大的公眾輿論和道德譴責，引發(fā)有權主體對代表不作為或不當作為進行處置。

　�。ㄈ�）選舉人監(jiān)督約束和人民監(jiān)督約束存在內(nèi)部沖突1.代表的角色沖突引發(fā)監(jiān)督約束的沖突一方面，選舉的事實決定了代表需要代言選舉人的利益（選區(qū)利益、局部利益），另一方面，集體主義的政治倫理又決定了代表需要代言人民群眾的利益（整體利益、全局利益），代表將面對選區(qū)利益和整體利益產(chǎn)生沖突時如何行為的困境。同樣，代表在接受兩種監(jiān)督主體的監(jiān)督時，面對有可能相互沖突的約束意志，也存在行為選擇的困難。

　　2.有局限性的解決方法傳統(tǒng)中國政治資源為解決上述沖突和困境提供了兩種方法。第一種是傳統(tǒng)社會主義的整體主義方法，強調(diào)人民利益的一致性與統(tǒng)一性。在操作上，將選舉人利益與整體利益強行納入“人民利益”的抽象范疇，強力忽略其差異性。但這種方法在利益多元化的市場經(jīng)濟時代已顯得過于粗陋和不符合實際。第二種方法是利用“整體的代表”概念對“局部的代表”概念的道德優(yōu)越性。前者要求代表整體利益，后者要求代表代言選區(qū)利益。社會主義集體主義的道德價值導向，可以使與選舉人利益關聯(lián)性不強的代表（由現(xiàn)行選舉制度造成的），更加親近和認同“整體的代表”，而否定“局部的代表”的價值。

　　然而，第二種方法存在很大的問題。原因是“整體的代表”作為個體的、兼職的代表很難收集整體的全面信息，其“有限理性”也使之難以識別何為整體利益�，F(xiàn)實中，“整體的代表”只能求助于精英型的政治領導集團，由其判斷和識別整體利益。這也就使人大功能縮小至簡單的認同和合法化這些整體利益。“整體的代表”被有些學者認定為是“工具代議士”，認為其具有統(tǒng)治階級代言人、社會決定論的機械思維以及抹殺個性自由等特征[10]。

　　3.解決問題的基本思路實際上“局部的代表”有其非常重要的功能。“代議制度的實質(zhì)就在于由各種局部利益的代言人（代議士）通過表達、妥協(xié)而形成共同一致的根本利益。”[11]可見，“局部的代表”充分反映地方、局部利益，能夠幫助精英型政治集團進一步檢驗所預判的整體利益，識別和整合出真正的整體利益。因此，必須糾正用“整體的代表”替代“局部的代表”的傾向，重新審視兩者間互不可替代的功能，科學地界定兩者之間發(fā)揮作用的場合和范圍。

　　二、自我約束自我約束是指代表或代表集體基于自律或意思自治，對自身職權的行使進行自我管束，包括代表個人的自我約束、代表集體的自我約束、代表集體對個體的約束等三種形態(tài)。

　�。ㄒ唬┐�表個人的自我約束代表個人的自我約束，是代表內(nèi)在履職素養(yǎng)的外溢表現(xiàn)之一。代表應具有的履職素養(yǎng)包括：知政、參政、議政、督政的意識和能力[12]。具備上述素質(zhì)的代表，就能夠實施自我約束。在代表約束自身以實現(xiàn)“有所為”方面，一般應做到：一是加強學習，了解經(jīng)濟社會發(fā)展的基本情況（屬于知政）；參加閉會期間的各種代表活動，了解和反映選舉人和人民群眾的愿望和要求（屬于知政和參政）；向人民群眾宣傳和解釋國家的法律政策（屬于參政）；充分行使審議、提案、表決等代表權利（屬于議政和督政）。在代表約束自身以實現(xiàn)“有所不為”方面，一般應做到：遵循集體行使權力的原則，不直接處理問題；履職回避，避免使自己和關系人獲利。

　　（二）代表集體的自我約束代表集體的自我約束，本質(zhì)是代表個人自我管束意志經(jīng)群體性疊加、整合后的統(tǒng)一表達和實施。根據(jù)動靜態(tài)區(qū)分，可以將代表集體的自我約束劃分為宣示性自我約束和實施性自我約束兩種形態(tài)。

　　宣示性自我約束是指代表基于共同意愿，集體制定某種約束自身行為的規(guī)范制度。這些內(nèi)部的規(guī)范制度屬于代表集體的“自設之法”、“自治之法”，具有內(nèi)生性、自愿性、靈活性等特點，有些規(guī)則還很難由法律統(tǒng)一規(guī)定，因而能夠與法律規(guī)定形成互補，更有效地對代表履職進行系統(tǒng)約束[13]

　　2.實施性自我約束是指代表集體在履職中約束自身履職行為。表現(xiàn)為兩個方面：一是具體實施所宣示的約束制度，使約束效果真正得以體現(xiàn)；二是以集體活動的形式實現(xiàn)對代表的約束。以組織化的方式開展代表集體活動，是中國代表制度運行的一個重要特征。承擔這一職能的，是被精心設計的代表小組制度。實踐中，代表小組由代表小組長和普通代表組成。代表小組長多為黨委、人大和政府機構的主要領導，他們的領導職務具有強大的權威輻射作用，可以將代表小組內(nèi)部的平權格局轉變?yōu)橐孕〗M長為核心的權威格局。代表小組長利用其權威，可以以集體的名義對集體活動進行主導和控制。如確定活動的主題，以控制代表履職的方向；確定和主導活動的進程、步驟，以控制代表履職的程度和力度等。

　�。ㄈ�）代表集體對代表個體的約束“集體理性在合理程序設計下優(yōu)于個體理性”[14]。運用上述理念，實踐中形成了代表集體對代表個體的約束機制。如代表小組集體討論代表個人擬向人代會提交的議案建議，代表根據(jù)集體意見的理性壓力，自愿對相關議案建議的內(nèi)容進行修改或完善。集體理性還可以抑制代表個體行使其他權利。如根據(jù)目前的制度，代表書面提出代表建議，承辦單位需要**并答復，如果代表對答復表示不滿意，承辦單位則必須重新**。為約束代表慎重行使上述否定權，實踐的做法是：代表小組對代表擬行使否定權的建議答復進行合議，提出合議意見，供代表自愿采納。合議意見可以對代表產(chǎn)生有效的約束性影響[15]。

　　三、政治約束中國共產(chǎn)黨領導人民發(fā)展社會主義民主政治，必然要適時地對處于變動和發(fā)展中的代表履職行為和方式進行調(diào)控和約束，這種政治約束可分為部分約束和全部約束兩種形態(tài)。

　�。ㄒ唬┎糠旨s束部分約束是指中國共產(chǎn)黨利用組織紀律對黨員代表的履職進行約束。“黨的利益和人民的利益是一致的，黨除了人民的利益外沒有任何自己的特殊利益。作為人大代表中的黨員，無可厚非應該接受黨組織約束，宣傳黨的主張并以自己的模范行動來保證黨的主張的實現(xiàn)。”[16]現(xiàn)實中，黨對黨員代表的約束典型地體現(xiàn)于人民代表大會會議召開期間。如在每次全國人代會召開前，中央都會召開與會黨員負責同志參加的會議，提出開好會議的精神和要求。隨后，各代表團成立大會期間的臨時黨支部，召開黨員會議，傳達中央的精神和要求，強化黨員代表的組織紀律性。黨員代表將審慎行使權利，以確保履職符合黨的要求。

　　（二）普遍約束普遍約束是指中國共產(chǎn)黨出臺具體政策直接對全體代表的履職進行指導和規(guī)范。黨對代表履職的政策約束，不同于法律約束。法律一般是在較長時期內(nèi)保持不變的，但黨“大量的具體政策往往隨著形勢的變化而隨時調(diào)整，否則便不能發(fā)揮及時的指導作用”。[17]這也是制定約束政策的現(xiàn)實依據(jù)之一。2005年中共中央轉發(fā)的《中共全國人大常委會黨組關于進一步發(fā)揮全國人大代表作用，加強全國人大常委會制度建設的若干意見》（簡稱中央9號文件）就是典型的約束性政策文件[18]。該文件明確了代表活動以集體活動為主、代表小組活動為基本形式，在政策導向上提倡代表不應過多開展個體活動。

　�。ㄈ�）政治約束的法制資源中國共產(chǎn)黨同樣擁有一定的法律資源對代表履職行為產(chǎn)生約束性影響。一是代表法等法律法規(guī)中有關約束代表履職的規(guī)定，與黨章中黨員要“模范遵守國家的法律法規(guī)”的要求配合，使黨能夠將這些法律規(guī)定轉化為對黨員的組織紀律要求。二是選舉法賦予了黨對代表候選人的提名權�？茖W合理地行使提名權，既可以保證適合的人成為人大代表，自覺地實施自我約束，也能夠將黨組織經(jīng)慎重托付而帶來的政治責任感施加于代表，促使代表實施自我約束。當前，代表候選人提名制度正得到進一步完善。如2004年福建省委的一份文件規(guī)定：“黨對其提名的候選人的履職行為情況要進行了解。”黨委對代表履職進行過程監(jiān)測，將有利于提升代表候選人提名工作的質(zhì)量。

　　四、立法約束立法約束是指人大及其常委會通過立法的方式對代表履職進行規(guī)范和約束。

　�。ㄒ唬┊斍傲⒎▽Υ�表的約束現(xiàn)行憲法、地方組織法、代表法等都對代表履職行為進行了規(guī)范，但代表法對代表履職的約束性規(guī)范最全面和具體，主要包括以下四個方面：一是設定代表義務。代表法第四條對代表遵守和實施法律、出席人代會、參加閉會期間活動、加強學習和調(diào)研、聯(lián)系選舉人和人民群眾、具備社會公德等提出原則性要求。第五條第三款對安排好本職工作和代表履職提出約束性要求。第四十六條對代表對履職不得牟利作出規(guī)定。二是設定履職過程的具體約束。代表法第七條、第八條第三款、第九條第一款、第十四條第二款、第十五條第四款，第十八條、第二十二條分別對代表的會前準備、按時參會、審議、提出議案建議、提出質(zhì)詢案和罷免案、閉會活動等提出了具體的約束性要求。三是設定選舉人監(jiān)督權。代表法由第六條、第四十五條、第四十七條對選舉人的監(jiān)督約束作出規(guī)定。四是設定代表資格的約束性規(guī)則。代表法第四十八條、第四十條對暫停代表職務和終止代表資格作出規(guī)定。

　�。ǘ�）立法約束存在的問題1.某些約束立法本身存在合法性缺陷通過立法權的行使，對代表個體的履職進行約束，實質(zhì)是對民主政治權利微觀運作的調(diào)控必須慎重，并注重規(guī)定內(nèi)容的實質(zhì)合法性。如浙江省代表法實施辦法第三十一條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席團，可以安排本級人民代表大會代表向原選區(qū)或原選舉單位匯報執(zhí)行職務的情況，征詢意見。”該條款授予了人大常委會啟動同級人大代表接受原選舉單位監(jiān)督的權力，但它在實踐中將引起啟動監(jiān)督的權力易位，變相地剝奪原選區(qū)和選舉單位的監(jiān)督啟動權，是不合法的。

　　2.非法約束現(xiàn)實中，人大常委會主任會議、人大常委會辦事機構和工作機構經(jīng)常會制定一些代表工作制度，涉及新增、加重代表義務的內(nèi)容是缺乏合法性的。如各地人大常委會工作機構制定代表履職登記制度，要求代表必須填寫履職情況，有些地方還將其作為對代表履職進行考核的依據(jù)。雖然這些做法能夠對代表履職行為產(chǎn)生約束效果，但人大常委會工作機構是無權制定該約束制度的。如何糾正呢？可以運用自我約束的方法。人大常委會工作機構可以引導、協(xié)助代表小組定訂本組代表的履職登記制度，啟動代表集體對個體的約束機制，通過代表向代表小組報告履職情況，代表小組對代表履職進行評議來達到約束效果。

　　五、四種約束手段的合理運用在現(xiàn)實政治和法律框架下存在的四種約束手段在功能上具有高度的互補性，利用好這些本土資源，可以避免另起爐灶進行空想性的制度設計，實現(xiàn)對代表不作為和不當作為的系統(tǒng)約束。

　�。ㄒ唬┚C合運用四種約束手段的優(yōu)點1.實現(xiàn)約束來源的廣泛性監(jiān)督約束的主體是選舉人及除此之外的人民，權利來源于代表獲得實際代理職能后的公平性權利生成，屬于一種社會權利[19]。自我約束的主體是代表和代表集體，權利來源于個人或集體的意思自治，屬于一種自治權利。政治約束的主體是中國共產(chǎn)黨，權力來源于由人民選擇、歷史形成并不斷加強先進性建設的被高度認同的政治權力，屬于一種政黨權力。立法約束的約束主體是人大及其常委會，權力來源是立法權，屬于一種國家權力。四種約束手段通過廣泛的主體和權力（利）實現(xiàn)對代表的約束。

　　2.實現(xiàn)約束方式的互補性從約束的形態(tài)講，既有外部的約束，如監(jiān)督約束、普遍約束和立法約束；也有內(nèi)部的約束，如自我約束和部分約束。從約束的對象講，既有對特定代表的約束，如選舉人監(jiān)督約束、自我約束、部分約束；也有對不特定代表的約束，如人民監(jiān)督約束、立法約束、普遍約束等。從約束的程度上講，既有剛性的約束，如監(jiān)督約束可以引起罷免追究，政治約束可以引起政治責任追究，立法約束可以引起法律責任追究；也有柔性的約束，如自我約束依賴個人自覺和自愿。

　　3.實現(xiàn)約束內(nèi)容的互補性立法約束的內(nèi)容往往比較原則，而自我約束內(nèi)容比較具體和靈活，兩者可以形成互補。立法約束的內(nèi)容較之現(xiàn)實的發(fā)展容易滯后，而政治約束比較及時和靈活，可以為立法滯后提供強大的制度補充，并在條件成熟時轉化為立法約束。

　�。ǘ�）四種約束手段的合理化和系統(tǒng)性運用1.立法應及時回應和確認其余三種約束方式一是立法應全面回應實有的監(jiān)督約束手段。目前，代表法僅僅對選舉人監(jiān)督權作出了規(guī)定，但沒有明確規(guī)定人民監(jiān)督權，應及時將憲法規(guī)定的抽象監(jiān)督權具體化。二是立法應及時回應政治約束中的普遍約束，將黨的意志轉變成國家意志。如上文提到的中央9號文件下發(fā)5年后，代表法才啟動修改程序，間隔時間顯然過長，立法節(jié)奏把握不合理。三是立法應及時回應自我約束。應在制度上鼓勵代表小組建立內(nèi)部的“自治規(guī)章”，實現(xiàn)一定程度的“自治”。對于“自治規(guī)章”中某些成熟的創(chuàng)造性制度，如上文所提及的代表集體商議制度、代表合議制度等，及時進行立法確認，使自我約束所取得的經(jīng)驗得到更大范圍的推廣和運用。

　　2.實施外部約束要特別注重手段的合法性和可操作性一是在立法約束中，要增強立法約束的配套性規(guī)定，使立法約束的內(nèi)容更容易操作。如代表法應設定行使監(jiān)督權的具體程序，特別是如何進行罷免，對代表不接受監(jiān)督的情況要提供可行的救濟措施。二是監(jiān)督權約束要確保條件的成熟。新聞媒體的揭露報道是實施監(jiān)督約束的重要條件，但“人們對我國新聞監(jiān)督的批評主要集中于新聞監(jiān)督真實性的不足上”。[20]因此，要加強對新聞媒體報道真實性的監(jiān)管。三是在政治約束中，要慎重運用普遍約束的手段，只有在問題具有普遍性，急需應對和解決；具有復雜性，需要時間觀測和檢驗約束效果的情況下方可使用。

　　3.推動外部約束的內(nèi)部化注重將外部約束內(nèi)部化，可以降低約束成本。一是要形成有利于內(nèi)部化的主體條件。優(yōu)化選舉制度，完善代表結構，合理實施代表候選人的推薦制度，將醞釀確定正式代表候選人程序化、透明化，保證愿意和有能力知政、參政、議政和督政的人成為代表[21]。同時建立代表的退出機制。目前法律設定的代表退出機制成本過高，舉行罷免難度較大，可以通過政治約束手段予以補充。如2010年《中共沈陽市委關于進一步加強人大工作的若干意見》第十六條規(guī)定：“對代表在任期內(nèi)不積極履行職責，或經(jīng)代表資格審查委員會審查認定已不具備代表資格的代表，勸其辭去或依法罷免其代表職務。”二是要營造有利于代表履職的輿論氛圍，加強代表培訓，增強代表實施自我約束的意識。三是要發(fā)揮集體約束的作用，以自我約束的集體意識感染代表個體，推動代表個體自覺實施自我約束。

　　【注釋】

　　[1]吳邦國委員長在近幾年的人大常委會工作報告中均反復強調(diào)和重申了上述觀點；參閱徐曉林、王亞平：《中國共產(chǎn)黨對人民代表大會制度的理論總結與創(chuàng)新》，載《政治學研究》2003年第4期。

　　曾慶輝：《如何加強對人大代表的監(jiān)督》，載《楚天主人》2010年第9期，第29頁；又見樊小周：《完善對人大代表權力的制約機制》，載《陜西行政學院學報》2008年第1期。

　　《辭�！�，上海辭書出版社1999年出版（縮印本），第1390頁。

　　馬嶺：《憲法權利與法律權利：區(qū)別何在？》，載《環(huán)球法律評論》2008年第1期。

　　汪向東：《析選舉權監(jiān)督權和罷免權的相互關系》，載《社會主義研究》1988年第3期。

　　李志剛：《建立選民監(jiān)督代表制度的思考》，載《人大研究》2004年第12期。

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