摘要：邊緣地區(qū)是城市的重要組成部分，是城市和鄉(xiāng)村聯(lián)系的紐帶，為城市的未來發(fā)展提供空間和新的動力。城市邊緣區(qū)土地利用對城市和城市周圍地區(qū)的居民生產(chǎn)、生活方式，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)都起著重要的影響。本文對城市邊緣區(qū)土地利用的問題進(jìn)行了論述，并針對這些問題提出了城市發(fā)展相應(yīng)的對策。

　　關(guān)鍵詞：邊緣區(qū);土地利用;對策

　　1 邊緣區(qū)的涵義與特點

　　1.1 邊緣區(qū)的涵義

　　城市邊緣區(qū)是指城市發(fā)展到一定階段，城市的社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展在周邊區(qū)域中具有相當(dāng)重要的意義時所形成的位于城鄉(xiāng)之間，其特征、結(jié)構(gòu)、和功能實質(zhì)介于傳統(tǒng)城市和鄉(xiāng)村之間的地理區(qū)域，是城市和鄉(xiāng)村的社會、經(jīng)濟(jì)等要素相互作用、相互滲透的交接地區(qū)。它是城市地域結(jié)構(gòu)的重要組成部分，是城市環(huán)境向鄉(xiāng)村環(huán)境轉(zhuǎn)化的過度地帶，是城鄉(xiāng)建設(shè)中最復(fù)雜、最富變化的地區(qū)。

　　1.2 邊緣區(qū)的主要特點

　　城市邊緣區(qū)所處的特殊地理位置，決定了它的主要特點是過渡性、混雜性和動態(tài)性。

　　(1)過渡性

　　城市邊緣區(qū)的過渡性主要體現(xiàn)在它處于城市與鄉(xiāng)村的結(jié)合部，兩種地域的特征都兼而有之。在城市邊緣區(qū)的內(nèi)側(cè)是以城市建成區(qū)為主，傾向于城市形態(tài)，而外側(cè)則以鄉(xiāng)村為主，傾向于鄉(xiāng)村形態(tài)。

　　(2)混雜性

　　城市邊緣區(qū)屬于城市、鄉(xiāng)村和外來成分共同作用的地域，其混雜性特點非常突出。由自身的復(fù)雜性質(zhì)和特殊的區(qū)位特點決定了其體現(xiàn)在人口混雜性、經(jīng)濟(jì)混雜性和景觀混雜性三方面。大城市邊緣區(qū)的人口往往由本地農(nóng)業(yè)人口、非農(nóng)業(yè)人口和外來流動人口組成，成分復(fù)雜，流動性大。

　　城市邊緣區(qū)是城市增長的前沿，始終處于變化之中是城市邊緣區(qū)發(fā)展的重要特征。其動態(tài)性主要取決于主城區(qū)的膨脹和空間擴(kuò)張以及邊緣區(qū)的鄉(xiāng)村-城市轉(zhuǎn)型。

　　2 城市邊緣區(qū)土地利用存在的主要問題

　　2.1土地利用效率低

　　邊緣區(qū)既是城市化的前緣地帶，又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和宅基地迅速擴(kuò)張的區(qū)域，農(nóng)用土地資源的非農(nóng)占用最為集中。由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃、建設(shè)和管理，造成大城市邊緣區(qū)土地的占有率高，利用率低，產(chǎn)出率更低，嚴(yán)重破環(huán)了土地利用的整體性，造成土地資源得不到有效利用，甚至嚴(yán)重浪費(fèi)。邊緣區(qū)土地非農(nóng)開發(fā)，特別是房地產(chǎn)開發(fā)容易出現(xiàn)土地投機(jī)，農(nóng)民擁有耕地數(shù)量減少，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化經(jīng)營等現(xiàn)象，造成土地利用的效率和效益下降的趨勢。同時，也存在著開發(fā)區(qū)數(shù)量與占地規(guī)模失控的問題：開發(fā)區(qū)主要集中于大城市邊緣，不僅數(shù)量過多，而且占地規(guī)模偏大。另外，大城市邊緣區(qū)是全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展最為迅速的地區(qū)，但非農(nóng)用地中存在大量亂占亂建、占而不用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)小而分散的現(xiàn)象，造成了土地資源的濫占、濫用與閑置浪費(fèi)，邊緣區(qū)居民點建設(shè)分散，用地超標(biāo)，這些都限制了土地利用率的提高，浪費(fèi)了土地資源。

　　2.2土地閑置荒蕪

　　城市邊緣區(qū)一方面是農(nóng)用土地資源嚴(yán)重流失和人口聚集背景下尖銳的人地矛盾，另一方面卻又存在著非農(nóng)用地長期征而不用、閑置的現(xiàn)象。邊緣區(qū)的污染壓力除了來自自身鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染、大量使用農(nóng)藥化肥而造成的土壤污染外，還承載著城市工業(yè)三廢和生活垃圾污染，承載著從市中心移出來的重污染工業(yè);同時，邊緣區(qū)作為城市垃圾的主要堆放場所，其負(fù)面影響也越來越明顯，垃圾堆場不僅占用寶貴的土地資源，而且惡化了周圍的土地生態(tài)環(huán)境，一些城市已出現(xiàn)了嚴(yán)重的“垃圾圍城”現(xiàn)象。

　　2.3基礎(chǔ)設(shè)施落后

　　城市邊緣區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重缺乏，主要表現(xiàn)在道路網(wǎng)分布和結(jié)構(gòu)不合理，路網(wǎng)密度低，功能不明確，道路狹窄曲折，不成系統(tǒng)，無法滿足人流、物流、停車及消防的基本要求;電力、電訊線路走向雜亂;煤氣管道無法鋪設(shè);排水雨污不分，排量有限，導(dǎo)致經(jīng)常內(nèi)澇;學(xué)校、幼兒園、醫(yī)療衛(wèi)生等公共設(shè)施的數(shù)量和質(zhì)量都嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展和邊緣區(qū)居民的需求，這些因素都成為邊緣區(qū)發(fā)展的瓶頸，極大地制約了邊緣區(qū)的城市化進(jìn)程。

　　2.4用地布局混亂

　　城市邊緣區(qū)土地利用類型復(fù)雜多樣，但各類型之間的協(xié)調(diào)性能差，在布局上各種用地類型混雜，疊加干擾作用強(qiáng)烈，這首先表現(xiàn)在城市建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地的無序混雜。由于短期利益的驅(qū)使，在城市外延擴(kuò)展過程中，為節(jié)約經(jīng)費(fèi)，一些城市在征地時有意避開農(nóng)村居民點，造成“農(nóng)村包圍城市，城市又包圍農(nóng)村”的無序混雜局面。在城市邊緣區(qū)這一快速發(fā)展地帶，規(guī)劃大都相對滯后，同時，由于管理上我國現(xiàn)行的城、鄉(xiāng)兩種管理體制，城市邊緣區(qū)的管理工作交叉、混亂，使得城市邊緣區(qū)成為管理的薄弱地帶，導(dǎo)致城市型建筑中夾雜著大片農(nóng)民居民點;邊緣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)過于分散，長期以來，邊緣區(qū)的村鎮(zhèn)住宅建設(shè)就出現(xiàn)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，以單家獨(dú)戶建設(shè)為主等現(xiàn)象，很多村鎮(zhèn)居民點建筑密度高、建筑容積率低。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的分散布局既不利于形成規(guī)模效益，又增加了農(nóng)田占用，擴(kuò)大了污染范圍，加大了對附近居民點和農(nóng)用地的干擾破壞作用。

　　3 對于邊緣區(qū)土地利用存在問題的對策

　　3.1調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)

　　要解決城市邊緣區(qū)土地利用的問題，使大城市邊緣區(qū)土地得到可持續(xù)的利用，就需要適當(dāng)?shù)脑黾咏?jīng)濟(jì)效益較高的土地利用類型，調(diào)整農(nóng)用地中經(jīng)濟(jì)作物的結(jié)構(gòu)，增加其他經(jīng)濟(jì)作物的比重，集約利用土地，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。針對大城市邊緣區(qū)土地開發(fā)、利用過程造成的土地空置、閑置多的情況，結(jié)合有關(guān)政府部門運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律等手段對該地區(qū)重新進(jìn)行土地結(jié)構(gòu)的調(diào)整，比如采用財政稅收手段的辦法，開設(shè)土地閑置稅，對可利用而逾期沒有利用的或者是低度利用的土地，就其閑置或低效利用的土地面積比例開征稅收，或者普遍加大未經(jīng)市場化處置使用的土地占用成本，同時還可以借鑒美國、日本等國家實施的土地證券化的土地利用政策，把土地的開發(fā)、利用、規(guī)劃等信息像上市公司公布公司業(yè)績一樣完全公開化。

　　3.2優(yōu)化建設(shè)用地模式

　　目前，我國大多數(shù)城市主要采取的是“攤大餅”式的空間擴(kuò)展模式，即以已經(jīng)形成的主城區(qū)為核心向外層擴(kuò)展，每發(fā)展一次就向外擴(kuò)大一圈。這種擴(kuò)展模式不利于推進(jìn)城市建成區(qū)土地的集約利用，常表現(xiàn)為低密度蔓延式低效擴(kuò)展，易造成邊緣區(qū)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的大面積侵占。同時，它為城市建設(shè)按產(chǎn)業(yè)與地區(qū)發(fā)展規(guī)劃用地提供了區(qū)域空間，將土地劃分為若干區(qū)域，按區(qū)域供地，實現(xiàn)集約用地，統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開放，發(fā)揮地價杠桿的調(diào)節(jié)作用。

　　3.3完善土地產(chǎn)權(quán)制度

　　從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上說，產(chǎn)權(quán)是市場交易的前提。只有土地產(chǎn)權(quán)受到保護(hù)和足夠的尊重，公平、有序的競爭才有可能存在，經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展才有可能出現(xiàn)。目前，在多級所有的土地制與嚴(yán)格的自上而下各級政權(quán)結(jié)構(gòu)形式下，法律上明確的全民所有土地的實際所有權(quán)代表是模糊而不易定義的。同時，為防止由于產(chǎn)權(quán)界定不清晰而產(chǎn)生“外部性”和“搭便車”現(xiàn)象，考慮到某些公共用地的產(chǎn)權(quán)確實難于明確到個人頭上，政府可以考慮使用征稅發(fā)放許可證等措施來控制公有土地資源的使用量，以此來增加企業(yè)或個人使用該資源的成本，使個人成本和社會成本達(dá)到一致，利用市場機(jī)制來發(fā)揮作用。

　　3.4注重土地有序推移

　　城市邊緣區(qū)是生態(tài)敏感地區(qū)，亦是產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散的前沿地帶，因此必須注重邊緣區(qū)有序推移而非無序蔓延。首先需對邊緣區(qū)用地屬性進(jìn)行理性分析，制訂城市邊緣區(qū)分期用地布局，通過經(jīng)濟(jì)或行政手段設(shè)立產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，形成合理的城市產(chǎn)業(yè)空間拓展范圍，使邊緣區(qū)處于循序漸進(jìn)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。關(guān)鍵之處需進(jìn)行工業(yè)生態(tài)布局，鼓勵集約型和內(nèi)涵提高型的產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展模式，杜絕原工業(yè)園區(qū)、主城搬遷企業(yè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)隨意發(fā)展?fàn)顟B(tài)，解決工業(yè)生產(chǎn)與環(huán)境超載之間的矛盾，改變不盡合理的邊緣區(qū)產(chǎn)業(yè)布局現(xiàn)狀，減少環(huán)境污染。

　　3.5規(guī)劃與管治相結(jié)合

　　邊緣區(qū)規(guī)劃與總體規(guī)劃相輔相承、相互協(xié)調(diào)。首先總體規(guī)劃轉(zhuǎn)變規(guī)劃理念，由原來側(cè)重于空間發(fā)展變?yōu)?a href='http://www.jinnzone.com/kjjg/' target='_blank'>空間結(jié)構(gòu)、生態(tài)系統(tǒng)和社會進(jìn)程的協(xié)調(diào)發(fā)展，確定大城市成長邊界，鼓勵進(jìn)行邊緣區(qū)密集式開發(fā);其次邊緣區(qū)規(guī)劃中在服從總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，可采取更具體的控制性內(nèi)容，以便對邊緣區(qū)起到調(diào)控和引導(dǎo)作用。充分利用上級(省、市)政府的資金及政策支持，協(xié)調(diào)街道政府的監(jiān)督、管理職能，建設(shè)服務(wù)型政府，提高行政效率和辦事的透明性，營造優(yōu)越的邊緣區(qū)制度環(huán)境，為接受核心區(qū)輻射、接納外部要素創(chuàng)造條件。對于現(xiàn)有各類園區(qū)，應(yīng)該嚴(yán)格按照國土資源部有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清理整頓，減少圈地和耕地閑置現(xiàn)象。

　　3.6改善政府管理職能

　　雖然在當(dāng)前的城市事務(wù)中，居民參與的部分越來越多，但是決策權(quán)依然掌握在管理者手中，所以提高管理者的管理水平，在日常管理工作中貫徹可持續(xù)發(fā)展的理念非常必要。城市領(lǐng)導(dǎo)者首先要以可持續(xù)的眼光看待自己的決策行為，要以發(fā)展、開放的視角進(jìn)行城市發(fā)展決策。

　　市政府可以通過確定中央和地方政府在土地上的財政分成比例，成立獨(dú)立于各級政府的地產(chǎn)經(jīng)營公司，以此改善地方政府土地管理職能，使地方政府能夠從更多市場運(yùn)作領(lǐng)域退出來，更多參與到土地市場化配置的制度建設(shè)，及市場監(jiān)管等職能上來。市政府可以制定更加完善的土地市場供給的規(guī)劃、年度計劃，制定土地合理作用的規(guī)劃等，土地利用規(guī)劃、土地供應(yīng)規(guī)劃和年度計劃制定應(yīng)該堅持土地資源的市場化優(yōu)化配置，把城市國有土地配置與集體建設(shè)用地相融合，堅持土地合理利用優(yōu)化原則。市政府還需要監(jiān)督土地資產(chǎn)經(jīng)營公司的經(jīng)營行為，同時監(jiān)督市場主體行為，防止土地市場投機(jī)，通過建立法律和規(guī)則相統(tǒng)一的制度規(guī)范，有效防止土地投機(jī)等不合理的土地利用行為，政府在實施土地管理過程中要堅持不干涉土地市場利用行為，采用土地儲備制度，公布土地供應(yīng)計劃等手段實現(xiàn)對土地市場的間接調(diào)控。

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