城鄉(xiāng)關(guān)系與小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的研究
　　王麗偉天津?qū)氎鎱^(qū)國土資源分局301800
　　本文關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃
　　[摘要]傳統(tǒng)小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃基于城市化與增長極理論，重鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃，輕鎮(zhèn)域規(guī)劃，忽視城鄉(xiāng)融合�！拔鍌�統(tǒng)籌”中的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，基于城市化新理念，倡導(dǎo)現(xiàn)代城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展模式。將這一思想應(yīng)用到小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中則體現(xiàn)為：鎮(zhèn)區(qū)與鎮(zhèn)域規(guī)劃并舉、統(tǒng)籌發(fā)展產(chǎn)業(yè)空間、統(tǒng)籌管治地域空間、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)交通。
　　[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；小城鎮(zhèn)；總體規(guī)劃
　　城鄉(xiāng)矛盾歷來是我國經(jīng)濟發(fā)展的一對主要矛盾，如何協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系，縮小彼此之間的差距，是各學(xué)科長期致力于研究的熱點問題。從規(guī)劃層面而言，小城鎮(zhèn)直接面對廣大鄉(xiāng)村地域空間，小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系的最基層銜接點。
　　１、對象與范圍的界定
　　1.1對象
　　小城鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)村與城市之間過渡的載體，其不定性導(dǎo)致了人們對小城鎮(zhèn)范圍的理解存在分歧，這些分歧主要有兩方面：一是否包括小城市；二是否包括沒有設(shè)鎮(zhèn)建制的鄉(xiāng)集鎮(zhèn)。由于本文主要涉及到對城鄉(xiāng)關(guān)系與總體規(guī)劃的研究，一方面要考慮到小城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村直接聯(lián)系的緊密性，另一方面也要考慮到隨著全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃工作的相繼開展，總體規(guī)劃中的小城鎮(zhèn)主要是指城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中確定的建制鎮(zhèn)。
　　1.2范圍
　　在我國一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，隨著鄉(xiāng)村人口非農(nóng)化和鄉(xiāng)村地域綜合化發(fā)展，以及城市發(fā)展生態(tài)化和城市地域空間的擴張，城市與農(nóng)村的分界日趨模糊，城鎮(zhèn)和農(nóng)村地域相互滲透的作用增強，形成了連片的城市化區(qū)域，即城鎮(zhèn)密集區(qū)。小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃包括鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃和鎮(zhèn)域規(guī)劃兩部分，鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃區(qū)為建制鎮(zhèn)轄區(qū)，鎮(zhèn)域規(guī)劃區(qū)為建制鎮(zhèn)行政區(qū)域。
　�。病�傳統(tǒng)規(guī)劃思路
　　2.1規(guī)劃特征
　　目前，我國小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃主要以鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃為重點。在規(guī)劃內(nèi)容上，總體規(guī)劃側(cè)重于鎮(zhèn)區(qū)性質(zhì)與規(guī)模的確定、用地功能的組織、總體結(jié)構(gòu)的布局、道路交通的組織及市政公共設(shè)施的安排等方面，涉及面比較廣。鎮(zhèn)域規(guī)劃的內(nèi)容主要包括村鎮(zhèn)體系的等級、職能和規(guī)模及相應(yīng)的市政公共設(shè)施規(guī)劃，而對鎮(zhèn)區(qū)與周邊農(nóng)村地域聯(lián)系的分析和研究則深度不足。鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃都要比鎮(zhèn)域規(guī)劃詳盡得多。鎮(zhèn)域規(guī)劃不被重視，使得總體規(guī)劃對整個鎮(zhèn)域空間資源沒有起到合理配置的調(diào)控作用。
　　總的來說，現(xiàn)狀小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃具有幾個特點：突出鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃，弱化鎮(zhèn)域規(guī)劃；與廣大農(nóng)村腹地結(jié)合不緊密；忽視城鎮(zhèn)與農(nóng)村的相互聯(lián)系和融合。
　　2.2規(guī)劃動因
　　2.2.1理論意識
　　現(xiàn)狀小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的思路主要建立在城市化與增長極理論關(guān)于空間集聚的內(nèi)核基礎(chǔ)上。
　　(1)城市化集聚觀。對于城市化的概念，由于人們認(rèn)識角度不同而各有不同的理解。城市化指標(biāo)的測度主要有三種方法：一是城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎�，二是城�?zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎兀�三是城市用地比重指�?biāo)等。無論是從概念上還是從測度指標(biāo)上都可以看出，城市化普遍被理解為要素在城鎮(zhèn)空間的集聚，且城鎮(zhèn)規(guī)模越大，相應(yīng)的城市化水平越高。
　　(2)增長極理論。增長極是指在城鎮(zhèn)區(qū)配置不斷擴大的工業(yè)綜合體，并將原來為某種推動型工業(yè)的“極”與地理空間上產(chǎn)生集聚的城鎮(zhèn)這個“增長中心”相結(jié)合，提出投資應(yīng)集中于增長中心，進而通過這個中心向周圍地區(qū)輻射，達(dá)到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目的的理論。集聚理論具有其合理的一面，然而，空間集聚理論尚有一定的局限性，不同區(qū)域推行增長極戰(zhàn)略的效果存在差異。
　　2.2.2政績驅(qū)使
　　依照我國《城市規(guī)劃法》，小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃由鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織編制。由于受政績的利益驅(qū)動，一些基層官員不顧發(fā)展規(guī)律，片面強調(diào)做大鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模，重“外延”，求“大”求“高”，不切實際盲目攀比，搞形象工程。
　　2.3后果與弊端
　　由于空間所“關(guān)心”的主體為鎮(zhèn)區(qū)，這就導(dǎo)致出現(xiàn)了小城鎮(zhèn)的規(guī)模過度擴張，而外圍農(nóng)村地區(qū)則相對不景氣，城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展以犧牲農(nóng)村經(jīng)濟增長為代價等不合理和不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。小城鎮(zhèn)并沒有起到規(guī)劃預(yù)期中的對周邊農(nóng)村地域的擴散帶動作用，這與總體規(guī)劃的預(yù)期目標(biāo)相違背。
　�。场⒁�(guī)劃新思路
　　3.1.1理念轉(zhuǎn)變
　　目前，規(guī)劃理念已從關(guān)注“空間變化過程”和“空間集聚過程”轉(zhuǎn)到關(guān)注“空間關(guān)聯(lián)過程”和“空間重組過程”，從城鄉(xiāng)發(fā)展為線性因果發(fā)展理念轉(zhuǎn)到城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)發(fā)展理念。將小城鎮(zhèn)與農(nóng)村地區(qū)結(jié)合起來，把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展作為一個地區(qū)城鄉(xiāng)有序化發(fā)展的前提條件，作為指導(dǎo)一個地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展全過程的基本模式。
　　3.2.2內(nèi)容完善
　　小城鎮(zhèn)應(yīng)由側(cè)重于鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)殒?zhèn)區(qū)規(guī)劃和鎮(zhèn)域規(guī)劃并舉，同時進一步完善鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃和鎮(zhèn)域規(guī)劃。鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃，要立足于城鄉(xiāng)區(qū)域，用區(qū)域的眼光對小城鎮(zhèn)進行合理的定位，確定鎮(zhèn)區(qū)適度的規(guī)模，包括人口規(guī)模和用地規(guī)模，形成具有一定影響力的增長極(點)；鎮(zhèn)域規(guī)劃，則要強化對廣大農(nóng)村地域的研究，對城鎮(zhèn)與農(nóng)村關(guān)聯(lián)度及融合度的研究，并落實到具體的空間地域上。
　　(1)產(chǎn)業(yè)空間統(tǒng)籌發(fā)展。
　　城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間統(tǒng)籌發(fā)展實際上是指城鄉(xiāng)之間多元生產(chǎn)要素的綜合協(xié)調(diào)和有機關(guān)聯(lián)，主要內(nèi)容有：①根據(jù)小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系的特點提出相應(yīng)的結(jié)構(gòu)模式，促進城鄉(xiāng)之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)化和城鄉(xiāng)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化；②對城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系在空間層面上進行相應(yīng)調(diào)整，促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間的有機融合與城鄉(xiāng)空間產(chǎn)業(yè)的合理布局。
　　(2)地域空間統(tǒng)籌管治。
　　城鄉(xiāng)地域空間統(tǒng)籌管治，是一種可持續(xù)的空間管治模式，具體包括引導(dǎo)城鎮(zhèn)在空間上的合理布局，有效利用現(xiàn)有土地資源，保護自然環(huán)境。通過劃分各項建設(shè)用地類型，對各類用地進行分區(qū)管治，針對不同地域制定不同的對策；將基本農(nóng)田、水源、自然環(huán)境、交通走廊、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鄉(xiāng)居民點建設(shè)等不同的空間建設(shè)內(nèi)容納入到建設(shè)用地的分區(qū)管治之中，劃定農(nóng)田基本保護區(qū)，促進對鎮(zhèn)域空間的合理利用和實現(xiàn)城鄉(xiāng)的可持續(xù)發(fā)展。
　　(3)交通統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
　　城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的本質(zhì)在于強調(diào)城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系�？梢�，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，道路交通規(guī)劃至關(guān)重要。
　　在更大區(qū)域內(nèi)，規(guī)劃建設(shè)與市區(qū)、縣城的聯(lián)系通道。市、縣城區(qū)與建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)之間、小城鎮(zhèn)與小城鎮(zhèn)之間要有一定級別的公路相連，一般要達(dá)到二級公路標(biāo)準(zhǔn)，并盡量與重要交通干道、交通骨干線相連接；規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)化的公路交通，加快小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)域內(nèi)道路的建設(shè)步伐，建制鎮(zhèn)駐地與行政村、行政村與行政村之間一般要有三級公路相通。
　　小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃尤其是其中的鎮(zhèn)域規(guī)劃，需要我們付諸實施，以目標(biāo)和問題為導(dǎo)向?qū)�公共政策進行研究，制定配套的政策是規(guī)劃實施的關(guān)鍵。通過完善現(xiàn)有政策，出臺新政策，強化具體措施，營造健康有序的小城鎮(zhèn)發(fā)展環(huán)境。
　　針對現(xiàn)狀規(guī)劃的不足，筆者認(rèn)為主要可從幾方面加以完善：①完善規(guī)劃管理、執(zhí)行制度，建立領(lǐng)導(dǎo)干部、專家學(xué)者和廣大群眾廣泛參與的規(guī)劃決策體制，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃審批制度，堅決維護規(guī)劃的法定性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性；②合理利用資金，除投資鎮(zhèn)區(qū)進行適度規(guī)模建設(shè)外，還應(yīng)將資金投向城鄉(xiāng)公路、通信設(shè)施的建設(shè)等方面，以支持農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展；③改變政績考評標(biāo)準(zhǔn)，在招商引資、發(fā)展鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)等考核標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，增加解決就業(yè)、抓好農(nóng)業(yè)效益、保護生態(tài)環(huán)境等標(biāo)準(zhǔn)；④改革制度，創(chuàng)新體制，建立高效的政府運行機制，確保城鄉(xiāng)各種聯(lián)系要素順暢。

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