目前，我國人多地少，人地矛盾突出。需要通過土地利用總體規(guī)劃來合理安排各類用地，然而現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃存在的問題是缺乏彈性和動態(tài)性。另外，規(guī)劃重在編制貴在實施。規(guī)劃制定后各地地方用地是否按照規(guī)劃實施以及實施程度如何，需要通過規(guī)劃實施評價來分析。

　　[提要]研究目的：綜述中國土地利用總體規(guī)劃實施評價研究進展，總結目前研究中存在的問題并指出進一步研究的方向。研究方法：文獻綜述法。研究結果：土地利用總體規(guī)劃實施評價目的、工作內(nèi)容和程序基本清楚，但評價方法不夠全面，同時缺乏完善的土地利用總體規(guī)劃實施評價機制，相關的實證研究也有待于進一步加強。研究結論：需要加強評價方法的研究，建立完善的土地利用總體規(guī)劃實施評價機制。土地利用總體規(guī)劃實施評價結果的可比性以及如何進行土地利用總體規(guī)劃實施動態(tài)評價是將來研究的重點。

　　[關鍵詞]土地利用總體規(guī)劃,實施評價,綜述

　　到目前為止，國家相繼出臺了一系列的相關政策法規(guī)，2003年建設部要求進行城市規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測。2004年6月21日，國土資源部發(fā)布《關于開展土地利用總體規(guī)劃實施評價和修編前期調(diào)研工作的通知（國土資法[2004]133號）》，標志著我國土地利用總體規(guī)劃實施評價制度的初步建立。2005年5月30日國務院頒布《國務院辦公廳轉發(fā)國土資源部關于做好土地利用總體規(guī)劃修編前期工作意見的通知（國辦發(fā)[2005]32號）》進一步明確了土地利用總體規(guī)劃實施評價的基本內(nèi)容和預期目標，提出要建立規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)測、評價和管理的保障體系。這兩項文件建立了我國土地利用總體規(guī)劃實施評價制度的基本框架體系。2011年《土地利用總體規(guī)劃定期評估和適時修改試點方案（征求意見稿）》的實行，要求對土地利用總體規(guī)劃的實施進行定期評估和適時修改，對土地利用總體規(guī)劃實施評價提出了更高的要求。

　　一、土地利用總體規(guī)劃實施評價目的與意義

　　所謂土地利用規(guī)劃實施評價，是指根據(jù)一定的標準，運用一定的方法，對土地利用規(guī)劃執(zhí)行的效果進行分析、比較與綜合后所做出的一種價值判斷。進行土地利用總體規(guī)劃實施評價具有十分重要意義。馮建美，陳龍乾等認為是提出規(guī)劃修編的前提，也是確保規(guī)劃修編依法有序推進的重要措施；王玉波，唐瑩認為進行土地利用總體規(guī)劃實施評價有利于對土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督和檢查，為新一輪規(guī)劃的編制提供決策依據(jù)和理論支持；高希瑞，張永福等認為進行土地利用總體規(guī)劃實施評價可以發(fā)現(xiàn)上一輪規(guī)劃實施的效果和實施過程中存在的問題，并為新一輪土地利用總體規(guī)劃修編提供科學依據(jù)；張秀芳，王玉東對土地利用總體規(guī)劃實施評價的目的進行了總結，認為規(guī)劃實施評價的目的是檢查現(xiàn)行規(guī)劃實施情況、促進規(guī)劃的有效實施、為規(guī)劃修編和規(guī)劃調(diào)整提供決策依據(jù)和改進規(guī)劃編制和規(guī)劃實施管理。

　　隨著土地利用總體規(guī)劃實施評價實踐工作的開展和相關研究的深入，土地利用總體規(guī)劃實施評價的目的和意義除了涵蓋上述之外，還賦予了新的時代意義，進行土地利用總體規(guī)劃實施評價有利于把靜態(tài)的規(guī)劃編制與動態(tài)的實施管理相結合，實現(xiàn)土地利用動態(tài)規(guī)劃，促進土地資源集約節(jié)約高效利用，保持規(guī)劃的權威性、科學性和連續(xù)性，保障和促進科學發(fā)展。目前，土地利用總體規(guī)劃實施定期評估和適時修改方案還處于試點階段，在國內(nèi)還沒有形成土地利用總體規(guī)劃實施評價的范例。國內(nèi)很多學者對土地利用總體規(guī)劃實施評價進行了研究，但是還沒有形成一個完整的土地利用總體規(guī)劃實施評價機制，并且目前為止還沒有學者對相關研究進展進行總結，因此本文嘗試對中國土地利用總體規(guī)劃實施評價的研究進行回顧和綜述，并在此基礎上分析探討其未來的發(fā)展趨勢，以期為以后的相關研究工作和實踐工作提供借鑒。

　　二、土地利用總體規(guī)劃實施評價研究主要進展

　�。ㄒ唬┩恋乩�用總體規(guī)劃實施評價研究階段劃分

　　國內(nèi)土地利用總體規(guī)劃實施評價研究起步較晚，依據(jù)已有文獻，大致可以劃分為三個階段：

　　第一階段起步階段（1995年前）。最早是從規(guī)劃實施效益評價研究開始的，早在上世紀90年代初，史京文[6’就對土地利用規(guī)劃三大效益的實質(zhì)以及三者之間的關系進行了探討，認為土地利用規(guī)劃追求的是三者最佳的綜合效益；師學義，王云平從三大效益最優(yōu)結合的角度出發(fā)，對土地利用總體規(guī)劃方案的評價和選擇進行了初步探討；賀曉春，李長林…針對規(guī)劃實施效果評價提出了連環(huán)替代法。

　　第二階段是探索階段（1995年--2004年）。孫施文，周宇對有關城市規(guī)劃實施評價的理論研究進行了綜述，并介紹了開展規(guī)劃評價的基本思路及具體方法；趙小敏，郭熙[9’明確了土地利用總體規(guī)劃實施評價的內(nèi)涵和系統(tǒng)構成，建立了一套操作性強的土地利用總體規(guī)劃實施評價指標體系和評價方法。這些研究為以后的研究奠定了基礎，并產(chǎn)生了深遠的影響。

　　第三階段是發(fā)展階段（2004年至今）。自2004年，國土資源部下發(fā)了第133號文件和此后的國辦（2005）32號文和國土資發(fā)（2005）9號文等相關文件之后，土地利用總體規(guī)劃實施評價的研究開始逐漸深入。大多數(shù)學者對土地利用規(guī)劃實施評價的研究思路是，將定性與定量分析方法相結合，針對某一具體研究區(qū)域，選取富有針對性的指標，構建數(shù)學模型，對研究區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃實施效果進行評價。眾多學者對土地利用總體規(guī)劃實施評價分類、存在問題。、指標體系構建、評價方法選擇和實證研究等各個方面進行了大量研究。下一階段是完善階段。目前研究雖然取得了一定的成果，但是目前還沒有一個完善的土地利用總體規(guī)劃實施評價的機制，規(guī)劃實施評價的指標體系還沒有一個統(tǒng)一的標準，土地利用總體規(guī)劃實施動態(tài)評價還需要加強，另外還有很多方面需要進一步完善。

　　，

　�。ǘ�）土地利用總體規(guī)劃是實施評價理論

　　國外，沒有類似于我國相對獨立的土地利用規(guī)劃體系，以政策分析為思想基礎的城市規(guī)劃實施評價研究開展較早，以A，wildvaksy、Alexander、Faludi、PatsyHeaely和EmsilyTalen等為代表的學者進行了大量研究，研究成果較為成熟。國內(nèi)主要有孫施文、平宗莉和陳銀蓉等少數(shù)人對土地利用總體規(guī)劃是實施評價理論進行了研究，孫施文，周宇希望通過對有關城市規(guī)劃的理論研究進行綜述，喚起我國對城市規(guī)劃領域的重視；陳銀蓉，梅昀等認為我國土地規(guī)劃實施評價才剛剛起步，需要加強對其理論與方法的研究，并基于土地利用總體規(guī)劃實施評價的目的和要求，引入政策科學的理論，提出土地利用規(guī)劃實施評價的內(nèi)涵；平宗莉，閆整首先對國外規(guī)劃實施評價理論與方法進行簡要的介紹，然后對國內(nèi)開展的實證研究進行歸納分類，并做出了簡要評述，認為目前學術界大多是將國外規(guī)劃實施評價理論與方法運用于國內(nèi)規(guī)劃實證研究并且還處在初步實踐階段。綜上所述，國內(nèi)關于規(guī)劃實施評價理論的研究相對較少，大多數(shù)是對國外規(guī)劃實施評價理論的總結研究，需要人們在對國內(nèi)外經(jīng)驗借鑒的基礎上，結合我國的實際，提出和我國土地利用情況相適應的理論，同時需要對規(guī)劃實施評價展開更為廣泛深入的研究。（三）土地利用總體規(guī)劃是實施評價方法

　　土地利用總體規(guī)劃實施評價方法是目前研究的重點，目前常用的方法有：成對比較法、層次分析法、綜合評價法和模糊綜合評判法等，每一種方法都有其優(yōu)勢和局限性。吳秀在其碩士論文中對部分方法的適用范圍和優(yōu)缺點進行了對比分析。然而這些方法難以滿足土地利用總體規(guī)劃實施評價的需求，因此許多學者嘗試將更多的方法引入到土地利用總體規(guī)劃實施評價中。湯江龍，趙小敏等，采用理想點法對多種規(guī)劃方案進行擇優(yōu)。該方法優(yōu)點是能反映出規(guī)劃方案間的細微差別，便于實際操作和理解，且評價結果可靠性好。缺點是在某些準則上難以精確地定量化，因而影響理想點的準確確定和理想點方法的評判效果；任奎，周生路等通過構建基于可持續(xù)度的土地利用總體規(guī)劃實施評價體系，對連云港市土地利用總體規(guī)劃實施的可持續(xù)度進行了評價，并且通過測定規(guī)劃實施的協(xié)調(diào)度與障礙度，對規(guī)劃的可持續(xù)性進行了分析；陳秋林，毛德華從可持續(xù)利用的角度出發(fā)，將生態(tài)足跡法應用于土地利用總體規(guī)劃實施評價中，分析人類對各種自然資源的利用程度，從而反映土地利用是否可持續(xù)。周方運用層次分析法較全面的對汝城縣的規(guī)劃實施情況進行了評價；吳秀認為規(guī)劃實施過程本身最大的特點是不確定性，且受到多個因素的綜合影響，而模糊綜合評判方法在處理此類問題上有一定的優(yōu)勢，因此引入模糊綜合評判法進行規(guī)劃實施評價；陳海素在綜合考慮土地利用總體規(guī)劃實施評價的系統(tǒng)性和復雜性的基礎上，結合層次分析法和綜合模糊評判法，建立AHP-FURRZY模型，構建富有針對性的指標體系進行規(guī)劃實施評價；賀美利結合模糊評判法和PRS模型對潛江市土地利用總體規(guī)劃實施評價；張雪松，張瑩等將效用函數(shù)引入到土地利用總體規(guī)劃實施評價中，該方法相對來說操作簡單，并且也能夠取得良好的效果；黃海清認為灰色綜合評價法善于處理信息系統(tǒng)，它能在有限的資料和缺少信息的條件下建模、預測、評估和決策，并基于此構建了基于灰色評價模型的土地利用總體規(guī)劃實施評價支持系統(tǒng)；黃中杰以成都市為例，將變異系數(shù)法、灰色關聯(lián)度法引入規(guī)劃實施評價中；徐春濤首次將回歸分析法應用到規(guī)劃實施評價中，不僅對規(guī)劃的各項指標的變化趨勢和變化量進行分析，還較好地反應規(guī)劃各指標之間的相互關系；朱祁連指出在公共政策視角下的城市總體規(guī)劃實施評價，應當充分利用指標綜合法和民意調(diào)查兩種評價方法，完善“自上而下”與“自下而上”相結合的規(guī)劃實施評價模式。

　　在以上常用方法研究中，理想點法用于對規(guī)劃實施前規(guī)劃方案的選取；可持續(xù)度法、生態(tài)足跡法是對規(guī)劃實施的總體宏觀評價，對具體的土地利用控制指標等的評價不夠，且生態(tài)足跡法需要大量的數(shù)據(jù)支持。層次分析法、模糊綜合評判、AHP-FURRZY、PRS模型、效用函數(shù)、灰色綜合評價法、回歸分析法可以用于對土地利用結構和布局以及土地利用控制指標等具體評價指標進行評價。其中，層次分析法比較簡單，但是可能由于個別指標的顯著差異從而對規(guī)劃實施評價造成重大影響；模糊綜合評判法排出了層次分析法中可能由于個別指標的顯著差異從而對規(guī)劃實施評價造成重大影響的缺點，但是精確度不夠；AHP-FURRZY模型融合了層次分析法和模糊綜合評判法二者的優(yōu)點，但是計算有點復雜；PRS模型主要用于從“壓力-狀態(tài)-響應”的角度建立一個系統(tǒng)的指標體系；效用函數(shù)法計算比較簡單，該方法的關鍵是合成模型的選擇；其他的一些方法也都存在各自的優(yōu)缺點。因此，還需要繼續(xù)嘗試其他方法的探討。

　�。ㄋ模┩恋乩�用總體規(guī)劃是實施評價技術

　　3S技術的發(fā)展為土地利用總體規(guī)劃實施評價提供了有力支撐，尤其是GIS技術的應用最為廣泛。林艷麗利用GIS技術，采用圖層對比法，進行了土地開發(fā)整理復墾規(guī)劃實施評價；李瓊提出了基于GIS的土地利用規(guī)劃實施評價信息系統(tǒng)的構想，并對系統(tǒng)的設計及各個功能模塊和數(shù)據(jù)庫的實現(xiàn)方法進行了探討和分析；薛春露、鄭新奇等依據(jù)軟件工程原理，采用原型開發(fā)法設計與實現(xiàn)縣級土地利用規(guī)劃實施評價系統(tǒng)；趙素霞，胡佰林等以土地利用數(shù)據(jù)庫和土地利用規(guī)劃實施評價業(yè)務為主線，根據(jù)土地利用規(guī)劃實施評價的數(shù)學模型和具體過程，設計了土地利用規(guī)劃實施評價輔助決策支持系統(tǒng)，為土地利用規(guī)劃實施評價過程的自動化提供了有力的技術支持；袁成軍結合GIS與DSS技術，以MAPGIS6.7為二次開發(fā)平臺，以VisualC++6.0為開發(fā)工具，開發(fā)一套基于GIS的土地利用總體規(guī)劃實施評價決策支持系統(tǒng)。開發(fā)的系統(tǒng)包括數(shù)據(jù)庫、模型庫、方法庫、知識庫、用戶界面5個部分，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)管理、輔助評價、空間數(shù)據(jù)處理等功能，為實現(xiàn)規(guī)劃實施動態(tài)評價提供了技術支撐。

　�。ㄎ澹┩恋乩�用總體規(guī)劃是實施評價實踐

　　實踐是檢驗真理的唯一標準，只有將理論與實踐結合，理論才能夠指導實踐，同時實踐也能夠反饋信息使理論得到改正和升華。土地利用總體規(guī)劃實施評價的理論只有應用到實際中才能體現(xiàn)它的價值，國內(nèi)對此進行了大量的實證研究。

　　土地利用總體規(guī)劃實施評價的實證研究，按照規(guī)劃實施評價對象的行政等級可以分為全國、省級，市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級五級。目前研究較多的是省級、市級、縣級三級土地利用總體規(guī)劃實施評價。王玉波，唐瑩建立了AHP-FURRZY模型對黑龍江省土地利用總體規(guī)劃（1997-2010）實施至2004年所產(chǎn)生的總體效果實施評價，為新規(guī)劃的編制提供了支持；楊忠學利用單因素多角度法和綜合指數(shù)法兩種方法對湖北省土地利用總體規(guī)劃的實施情況進行了評價；高希瑞，張永福等針對新疆阿克蘇市土地利用特點，對上輪規(guī)劃實施情況進行了評價；馮建美，陳龍乾等參照相關研究成果，并根據(jù)中牟縣的特點以及所能獲得數(shù)據(jù)，建立評價指標體系對中牟縣進行了評價；平宗莉強調(diào)規(guī)劃實施結果評價和規(guī)劃實施過程評價相結合全面、合理、客觀的分析研究方法，從維護公眾利益角度對濟南市賢文片區(qū)的土地利用總體規(guī)劃做出實施評價；另外，錢正強]以南平市為例根據(jù)國家級生態(tài)示范區(qū)的要求對國家級生態(tài)示范區(qū)進行了土地利用總體規(guī)劃實施評價研究。還有些學者對土地利用總體規(guī)劃實施動態(tài)評價進行了探討。呂萌麗，吳志勇嘗試采用分解式研究的方法，以城市總體規(guī)劃實施評價年度報告的形式，探討城市總體規(guī)劃在規(guī)劃期限內(nèi)的實施過程；黎登琴提出了規(guī)劃實施年度評價思路，通過研究發(fā)現(xiàn)上輪土地利用總體規(guī)劃實施效果波動明顯，規(guī)劃實施的政策延續(xù)性不強，規(guī)劃實施過程的及時評估和動態(tài)調(diào)整勢在必行。以上主要是關于土地利用總體規(guī)劃實施動態(tài)評價運作形式的探討，然而相關的實證研究較少，龍瀛等認為目前大多研究是在一定時間范圍內(nèi)對比規(guī)劃實施結果和發(fā)展現(xiàn)狀的一致性，屬于時空靜態(tài)的針對規(guī)劃實施結果的評價方法，并提出了一種基于Logistic回歸和GIS的時空動態(tài)的規(guī)劃實施評價方法。將1947年至2008年分為5個時間階段，分析各個階段城市擴展的驅動因素，識別各版城市規(guī)劃在不同階段所起到的城市擴展促進作用；并以2004-2008年為例，以各個區(qū)（縣）為子區(qū)域，探討2004版總規(guī)在中心城市、近郊區(qū)和遠郊區(qū)實施效果的空間變化，識別總規(guī)在城市擴展中的空間異質(zhì)性。

　　在規(guī)劃實施評價結果的可比性方面一些學者也進行了初步探討。孫志波對規(guī)劃實施效益的評價選用的是模糊綜合評判法，并且對規(guī)劃實施評價的結果進行了縱向比較和分析；劉鎏運用模糊綜合評判法對樂山市規(guī)劃實施評價，并在總結不足時指出要應盡可能增加區(qū)域內(nèi)外規(guī)劃實施的橫向對比性評價；徐向克對遂寧市市中區(qū)的規(guī)劃實施效益進行了橫向和縱向的比較分析，但是其在選擇比較區(qū)域時僅僅以區(qū)縣所在市州劃分經(jīng)濟等級，而且沒有選擇一個與研究區(qū)域在同一等級的區(qū)域進行比較分析，因此，仍然存在一些不足之處。

　　綜上可以看出，目前土地利用總體規(guī)劃實施評價的實證研究不夠深入，規(guī)劃實施評價的動態(tài)研究相對較少，只是對規(guī)劃實施動態(tài)評價具體運行方式以及實證研究和規(guī)劃實施結果的可比性等幾個方面進行了初步探討，以后需要拓寬規(guī)劃實施動態(tài)評價的研究范圍和研究深度�？偠�言之，土地利用總體規(guī)劃實施動態(tài)評價是今后很長一段時間內(nèi)的研究重點。

　　三、總結與展望

　　綜上可以看出，我國關于土地利用總體規(guī)劃實施評價的研究還處于探索階段，還沒有一個完整的規(guī)劃實施評價機制，雖然目前研究取得了一定的成就，但還有很多方面需要進一步研究：

　　（一）完善土地利用總體規(guī)劃實施評價理論研究

　　目前，結合我國土地利用情況，借鑒國外已有的理論，建立符合我國實際情況的土地利用總體規(guī)劃實施評價理論，完善土地利用總體規(guī)劃實施評價機制，保障土地利用總體規(guī)劃實施評價的有效實施。

　�。ǘ�）豐富土地利用總體規(guī)劃實施評價方法研究

　　評價方法方面，雖然相關研究對一些方法進行了探討，但是由于土地利用總體規(guī)劃實施評價的復雜性，目前的方法仍不能滿足土地利用總體規(guī)劃實施評價的需求，應該進一步加強系統(tǒng)、動態(tài)的評價方法研究。

　�。ㄈ�）注重土地利用總體規(guī)劃實施評價技術研究

　　土地利用總體規(guī)劃實施評價技術的應用不僅省時省力，而且大大提高了精確度和可操作性，同時還為進行土地利用總體規(guī)劃實施動態(tài)評價提供了支撐，下一步還應繼續(xù)加強“3S”等其他技術在土地利用總體規(guī)劃實施評價應用中的研究。

　�。ㄋ模┘訌娡恋乩�用總體規(guī)劃實施評價實證研究

　　目前，土地利用總體規(guī)劃實施評價實證研究還存在很多不足。一方面規(guī)劃實施評價的結果缺乏可比性，少數(shù)進行了橫向比較分析的研究，其研究區(qū)域的選擇也不盡合理，比較區(qū)域的選取時應考慮因素和選取方法都有待研究；另一方面規(guī)劃實施評價研究缺乏動態(tài)性，“規(guī)劃-實施-評價-規(guī)劃”是一個動態(tài)周期性的過程，土地利用是不斷變化的，規(guī)劃實施過程充滿了不確定性，因此有必要進行動態(tài)的規(guī)劃實施評價，以便及時反饋規(guī)劃中存在的問題，及時的調(diào)整規(guī)劃或者更好的指導規(guī)劃實施。土地利用總體規(guī)劃實施動態(tài)評價將是未來很長一段時間內(nèi)的研究熱點和難點。

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