【摘要】城市道路被壓得坑坑洼洼，供水供熱管線超期服役，垃圾處理污水處理還不能用上最新的技術(shù)。城市的功能不配套、不健全，直接影響到人民群眾的生活和工作，而且會影響到我國經(jīng)濟社會發(fā)展的質(zhì)量;本文結(jié)合作者實際工作經(jīng)驗談幾點認識。

【關(guān)鍵詞】城市基礎(chǔ)設(shè)施;代建項目

21世紀是城市化進程迅速推進的世紀，過去30年，我國城市化速度非常快，無論是城市人口數(shù)量還是城市發(fā)展建設(shè)規(guī)模都大幅度提高，2009年，我國城鎮(zhèn)人口已經(jīng)達到6.2億，城市化率達到46.6%。目前，我國正處于城市化加速發(fā)展階段，一方面，城市迅速擴張帶來了社會繁榮，極大程度上影響了現(xiàn)有社會結(jié)構(gòu);另一方面，追求表面的城市化，忽視對城市化的真正內(nèi)涵的理解和把握，尤其對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理研究得不多、不深，簡單的把大廣場、大立交、寬馬路作為城市化的標志。急需將城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理作為一套科學體系的研究。

一、中國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀

城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市發(fā)展水平和文明程度的重要支撐，是城市經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的物質(zhì)條件。隨著城市人口不斷增加，對城市基礎(chǔ)設(shè)施需求也不斷增加。2005年城市基礎(chǔ)設(shè)施完成投資5602億元，占同期全社會固定資產(chǎn)投資總額的6.32%，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，為城市化進程提供了物質(zhì)保障。

中國建設(shè)部城市統(tǒng)計公報顯示，中國城市供水日生產(chǎn)能力從l999年的562萬平萬米增長到2005年的872萬平方米，增長了55.2%;煤氣日生產(chǎn)能力從202萬立方米增長到414萬立方米，增長了105%;天然氣儲氣能力從22萬立方米增長到1023萬立方米，增幅高達44.5倍;城市道路長度從3032公里增長到10170公里，增長了2.35倍;城市污水日處理能力從224萬立方米增長到1309萬立方米，增長了3.8倍。

改革開放以來，我國各級政府都十分重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各地的基礎(chǔ)設(shè)施面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。作為世界最大的發(fā)展中國家，由于基礎(chǔ)薄弱和歷史欠賬多，已取得的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成就，遠不能滿足工業(yè)化、城市化、信息化高速發(fā)展和城鄉(xiāng)居民物質(zhì)文化生活水平提高的要求，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不平衡，生產(chǎn)性和民生性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不平衡，經(jīng)營性和公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不平衡，由此導致的一些地方出行難、通信貴，看病難、就醫(yī)貴，上學難、讀書貴，住房難、房價貴以及人民群眾文化需求得不到滿足等問題，已成為制約我國經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的障礙。然而，不可否認的是，我們經(jīng)�？吹剑撼鞘械缆繁粔旱每涌油萃�，供水供熱管線超期服役，垃圾處理污水處理還不能用上最新的技術(shù)。城市的功能不配套、不健全，直接影響到人民群眾的生活和工作，而且會影響到我國經(jīng)濟社會發(fā)展的質(zhì)量。

二、中國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金壓力巨大

我國的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的特點是投資數(shù)額大、投資效益不易以資金方式回收、投資回收期長、投資的效益成本不易分攤等，很少有社會資金的加入。使政府常常面臨著巨大的財政壓力，并會因建設(shè)資金嚴重匱乏導致城市基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，不能滿足經(jīng)濟發(fā)展和人民生活的需求。

1、投資計劃超過財政負荷

一是城市基礎(chǔ)設(shè)施啟動時抱有很大決心，但投資計劃編制不科學，財政支出往往超出預期。二是建設(shè)資金來源主要為財政撥款、融資平臺融資和銀行貸款，投融資模式單一，資金嚴重不足。三是政府部門效率不高，項目前期工作準備不足。項目庫建設(shè)不規(guī)范，缺少實質(zhì)內(nèi)容，投資估算、概算數(shù)據(jù)與實際相差較大，使政府決策偏離實際。四是拆遷工作需要財政現(xiàn)行支出，財政資金不能及時到位往往拖延投資計劃完成時間。

2、良性的資金“借用管還”機制沒有建立起來

城市基礎(chǔ)設(shè)施項目一般來源財政撥款和融資平臺。但一般地方政府財力不足，只能依靠國有融資平臺籌集資金。受金融政策和國家清理規(guī)范融資平臺的影響，國有融資平臺信用倍受考驗，而項目計劃已經(jīng)下達，有的項目已經(jīng)啟動，資金鏈卻易中間斷裂，致使項目經(jīng)常停工。

3、城市基礎(chǔ)設(shè)施維護缺乏可持續(xù)性資源來源

城建資金到位后，由于缺乏科學管理和運用，常常導致資金的挪、擠、占、串，在每年的審計報告中，城建資金共挪、擠、占、串、現(xiàn)象十分嚴重。挪擠占串行為不僅擾亂了資金正常使用計劃，還嚴重打擊了BT、BOT單位的積極性。另外，在資金償還方面，償還主體卻不明確，經(jīng)�？康�、串勉強維繼，嚴重損害平臺和政府信用。城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市的“生命線”，是長期存在的，不僅城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要足夠的投入，建成后運轉(zhuǎn)也仍需要專門機構(gòu)和專項資金來作保證。但縱觀我國各地，城市基礎(chǔ)設(shè)施建而不養(yǎng)、建而不修的現(xiàn)象很普遍。許多的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時轟轟烈烈，在使用過程中的損耗卻少有人問津。養(yǎng)護維修資金更是少得可憐，以至于許多設(shè)施在多年之后成了殘品，不僅不能正常發(fā)揮作用，有的還帶來負面的影響。

三、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目缺乏科學論證

城市基礎(chǔ)設(shè)施項目前期工作是從建設(shè)項目醞釀決定到開工建設(shè)以前進行的各項工作，是建設(shè)程序中一個非常重要的階段。基本建設(shè)前期工作主要包括：提出項目建議書、編制可行性研究報告、進行設(shè)計和編制工程概預算，以及按照管理權(quán)限提請有關(guān)單位審批等。但是在實際工作中，政府投資項目沒有進行深入細致的前期準備工作，造成項目決策走了過場、流于形式，立項批復建設(shè)內(nèi)容與實際應(yīng)建設(shè)內(nèi)容出入較大，甚至有些項目已經(jīng)竣工，前期建設(shè)手續(xù)尚未完成，投資概算對造價的控制失去意義，有的項目盲目上馬，缺乏論證。

四、城市基礎(chǔ)設(shè)施在實行“代建制”過程中管理模式、運行機制方面還存在諸多問題

一是建設(shè)單位的法律地位不明確。有的城市由政府部門直接組織建設(shè)，有的城市交由國有企業(yè)組織實施。項目主體不清晰，不僅手續(xù)**緩慢，而且對工程結(jié)算、竣工驗收等后續(xù)工作產(chǎn)生不良影響。二是代建合同的簽訂方式和內(nèi)容不規(guī)范。代建單位與使用單位的職責、權(quán)利和義務(wù)的劃分還不清晰，使用單位過多干涉代建單位的正常工作。三是代建單位專業(yè)化程度低。代建單位應(yīng)依靠專業(yè)化的高級管理技術(shù)人才來實施的項目管理工作，代建項目管理是一項復雜的智力勞動，而項目管理公司在全國范圍內(nèi)還不夠成熟，過低的代建費用往往不能完全補償實際發(fā)生的代建成本，直接造成了低水平管理與高標準建設(shè)的矛盾。四是代建單位與政府部門的協(xié)同能力不強。代建單位往往以企業(yè)身份**各項手續(xù)，而代建項目往往是要件短缺、工期急迫，常常是違規(guī)開工建設(shè)，大量人力、物力用在工作協(xié)調(diào)上，效率低下。五是信息化管理程度過低。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目是一項系統(tǒng)工程，規(guī)模大、要求高、時間緊，工作頭緒多，涉及面廣，而傳統(tǒng)的管理模式，往往項目信息只有具體負責人掌握，信息匯總、分析和反饋不及時，信息孤島現(xiàn)象明顯。

五、探索中國特色城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的科學發(fā)展道路

1、迅速破解城建資金短缺的難題

一是整合基礎(chǔ)設(shè)施項目相關(guān)單位力量。全力理順建委、財政、土地、規(guī)劃、融資平臺和BT等單位關(guān)系，建立良性的“借用管還”機制。二是將土地收儲與代建項目相結(jié)合。要將城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本攤?cè)胪恋爻杀?要將市政道路兩側(cè)一定區(qū)域內(nèi)土地提前納入收儲，“招拍掛”后溢出的資金繼續(xù)攤?cè)牖�礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);參照其他城市經(jīng)驗，將土地收儲中心與融資平臺實質(zhì)或法定上結(jié)合到一起，利用土地資源融資，提高持續(xù)發(fā)展能力，同時能夠解決項目融資和建設(shè)審批條件。三是繼續(xù)做大做強融資平臺。構(gòu)建一個可持續(xù)投融資體系。提高資金籌措能力，延長貸款時間，同時能夠?qū)⒒�礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本納入宗地土地整理成本。對盈利性的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，盡可能采用多種渠道融資。包括國內(nèi)銀行貸款、發(fā)行債券、上市募集、BOT、TOT 以及利用亞行、世行和外國政府貸款等。四是繼續(xù)加大招商引資力度。“盤點家底、吸納資金”，要探索利用多種形式的社會閑散資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2、迅速完善代建項目管理模式

一是對代建項目按照經(jīng)營性、非經(jīng)營性進行分類管理。經(jīng)營性項目仍由代建單位獨立管理，實行項目法人制;非經(jīng)營性仍需政府直接管理，體現(xiàn)公益性質(zhì)。二是加強對代建項目的綜合管控。要實現(xiàn)信息化管理，借助現(xiàn)代化管理手段推動提高管理水平。四是嘗試項目管理一體化，試行項目管理公司“一次性包死”制度，由項目管理公司進行市場化運作。五是建立代建項目參建主體信用檔案制度。施工單位要嚴格執(zhí)行質(zhì)量終身制，設(shè)計、監(jiān)理、招標代理、造價咨詢等單位也要納入信用管理，信用問題嚴重的，3年內(nèi)不得承擔政府投資代建項目。

3、進一步完善“代建制”中主要環(huán)節(jié)

一是完善政府各部門的管理運作機制。要建立項目的決策、投資、建設(shè)、管理、監(jiān)督等部門相互關(guān)聯(lián)、相互監(jiān)督的機制。二是加強非經(jīng)營性項目管理。政府投資的公益性項目，根據(jù)財政預算列支的計劃，統(tǒng)籌考慮銀行貸款資金落實情況，再結(jié)合項目前期工作完成狀況編制投資計劃，要保證投資計劃與資金來源相適應(yīng)。三是建立基礎(chǔ)設(shè)施項目庫。要定期會同規(guī)劃、設(shè)計、咨詢、環(huán)保等部門根據(jù)城市建設(shè)總體規(guī)劃建立項目庫。非經(jīng)營性項目主要由政府投資，經(jīng)營性項目要拿出來投放市場，吸引社會投資。四是完善“代建制”配套制度。要制定《代建項目管理辦法》，明確代建單位的法律地位，理順政府、建設(shè)單位與代建單位的相互關(guān)系。盡快制定代建合同的規(guī)范性文本，明確項目代建工作范圍、深度，工作方法、程序，代建的權(quán)限與職責，代建機構(gòu)的資質(zhì)管理，違約的認定、賠償及有效擔保等，應(yīng)盡可能減少在具體操作過程中的隨意性。五是建立完善的代建制約束激勵機制。制定代建制服務(wù)費用標準，保證代建單位的合理利潤。建立代建收益分配激勵機制，將代建單位的收益與投資節(jié)省余額掛鉤，激勵代建單位努力工作。建立經(jīng)營性代建項目的績效評價制度，對代建單位的工作績效進行綜合評價。六是逐漸委托專業(yè)工程項目管理公司負責項目的運作。按照市場經(jīng)濟的運作機制，對工程前期工作、設(shè)計委托、施工及監(jiān)理單位的確定、工程竣工驗收等進行全方位、全過程負責，政府職能重點放在項目決策、資金運籌和監(jiān)督管理方面。

4、建立代建項目的考核、問責機制

一是建立責任追究制度。項目在前期、開工前、開工后、交付使用均要明確各部門職責范圍及權(quán)限，責任分解到人，實行定期考核。二是建立日、周例會制度、月總結(jié)制度。根據(jù)建設(shè)項目的特點及規(guī)模設(shè)項目組進行管理。三是加強各部門的溝通。事件發(fā)起部門對事件負總責，有對事件進展有跟蹤、催促的責任，形成閉合管理。四是充分發(fā)揮監(jiān)理單位的作用。監(jiān)理單位要為建設(shè)單位提供合理化建議，并對工程的質(zhì)量、進度、投資控制負責。要定期對監(jiān)理單位的表現(xiàn)進行評比、考核，充分發(fā)揮監(jiān)理的監(jiān)督、服務(wù)的意識。五是完善評標專家?guī)旃芾碇贫取＜訌娫u標委員的保密制度, 嚴格專家抽取過程。六是加強過程監(jiān)督。建立監(jiān)督制衡機制，紀檢、監(jiān)察、計劃、財政、建設(shè)、審計和工程項目的使用部門，都應(yīng)當在各自的職責范圍內(nèi)加強對代建運作過程的監(jiān)督。七是標底要合理。應(yīng)當是合理的低價中標，而不是不合理的最低標價中標。應(yīng)該讓承包商有利可圖，這是保證工程質(zhì)量的基礎(chǔ)。

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