【摘要】城市道路被壓得坑坑洼洼，供水供熱管線超期服役，垃圾處理污水處理還不能用上最新的技術(shù)。城市的功能不配套、不健全，直接影響到人民群眾的生活和工作，而且會(huì)影響到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的質(zhì)量;本文結(jié)合作者實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

【關(guān)鍵詞】城市基礎(chǔ)設(shè)施;代建項(xiàng)目

21世紀(jì)是城市化進(jìn)程迅速推進(jìn)的世紀(jì)，過(guò)去30年，我國(guó)城市化速度非�？�，無(wú)論是城市人口數(shù)量還是城市發(fā)展建設(shè)規(guī)模都大幅度提高，2009年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口已經(jīng)達(dá)到6.2億，城市化率達(dá)到46.6%。目前，我國(guó)正處于城市化加速發(fā)展階段，一方面，城市迅速擴(kuò)張帶來(lái)了社會(huì)繁榮，極大程度上影響了現(xiàn)有社會(huì)結(jié)構(gòu);另一方面，追求表面的城市化，忽視對(duì)城市化的真正內(nèi)涵的理解和把握，尤其對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理研究得不多、不深，簡(jiǎn)單的把大廣場(chǎng)、大立交、寬?cǎi)R路作為城市化的標(biāo)志。急需將城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理作為一套科學(xué)體系的研究。

一、中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀

城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市發(fā)展水平和文明程度的重要支撐，是城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的物質(zhì)條件。隨著城市人口不斷增加，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施需求也不斷增加。2005年城市基礎(chǔ)設(shè)施完成投資5602億元，占同期全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的6.32%，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，為城市化進(jìn)程提供了物質(zhì)保障。

中國(guó)建設(shè)部城市統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，中國(guó)城市供水日生產(chǎn)能力從l999年的562萬(wàn)平萬(wàn)米增長(zhǎng)到2005年的872萬(wàn)平方米，增長(zhǎng)了55.2%;煤氣日生產(chǎn)能力從202萬(wàn)立方米增長(zhǎng)到414萬(wàn)立方米，增長(zhǎng)了105%;天然氣儲(chǔ)氣能力從22萬(wàn)立方米增長(zhǎng)到1023萬(wàn)立方米，增幅高達(dá)44.5倍;城市道路長(zhǎng)度從3032公里增長(zhǎng)到10170公里，增長(zhǎng)了2.35倍;城市污水日處理能力從224萬(wàn)立方米增長(zhǎng)到1309萬(wàn)立方米，增長(zhǎng)了3.8倍。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府都十分重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各地的基礎(chǔ)設(shè)施面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。作為世界最大的發(fā)展中國(guó)家，由于基礎(chǔ)薄弱和歷史欠賬多，已取得的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成就，遠(yuǎn)不能滿足工業(yè)化、城市化、信息化高速發(fā)展和城鄉(xiāng)居民物質(zhì)文化生活水平提高的要求，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不平衡，生產(chǎn)性和民生性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不平衡，經(jīng)營(yíng)性和公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不平衡，由此導(dǎo)致的一些地方出行難、通信貴，看病難、就醫(yī)貴，上學(xué)難、讀書(shū)貴，住房難、房?jī)r(jià)貴以及人民群眾文化需求得不到滿足等問(wèn)題，已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的障礙。然而，不可否認(rèn)的是，我們經(jīng)�？吹剑撼鞘械缆繁粔旱每涌油萃�，供水供熱管線超期服役，垃圾處理污水處理還不能用上最新的技術(shù)。城市的功能不配套、不健全，直接影響到人民群眾的生活和工作，而且會(huì)影響到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的質(zhì)量。

二、中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金壓力巨大

我國(guó)的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的特點(diǎn)是投資數(shù)額大、投資效益不易以資金方式回收、投資回收期長(zhǎng)、投資的效益成本不易分?jǐn)偟龋�很少有社�?huì)資金的加入。使政府常常面臨著巨大的財(cái)政壓力，并會(huì)因建設(shè)資金嚴(yán)重匱乏導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的需求。

1、投資計(jì)劃超過(guò)財(cái)政負(fù)荷

一是城市基礎(chǔ)設(shè)施啟動(dòng)時(shí)抱有很大決心，但投資計(jì)劃編制不科學(xué)，財(cái)政支出往往超出預(yù)期。二是建設(shè)資金來(lái)源主要為財(cái)政撥款、融資平臺(tái)融資和銀行貸款，投融資模式單一，資金嚴(yán)重不足。三是政府部門(mén)效率不高，項(xiàng)目前期工作準(zhǔn)備不足。項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)不規(guī)范，缺少實(shí)質(zhì)內(nèi)容，投資估算、概算數(shù)據(jù)與實(shí)際相差較大，使政府決策偏離實(shí)際。四是拆遷工作需要財(cái)政現(xiàn)行支出，財(cái)政資金不能及時(shí)到位往往拖延投資計(jì)劃完成時(shí)間。

2、良性的資金“借用管還”機(jī)制沒(méi)有建立起來(lái)

城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一般來(lái)源財(cái)政撥款和融資平臺(tái)。但一般地方政府財(cái)力不足，只能依靠國(guó)有融資平臺(tái)籌集資金。受金融政策和國(guó)家清理規(guī)范融資平臺(tái)的影響，國(guó)有融資平臺(tái)信用倍受考驗(yàn)，而項(xiàng)目計(jì)劃已經(jīng)下達(dá)，有的項(xiàng)目已經(jīng)啟動(dòng)，資金鏈卻易中間斷裂，致使項(xiàng)目經(jīng)常停工。

3、城市基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)缺乏可持續(xù)性資源來(lái)源

城建資金到位后，由于缺乏科學(xué)管理和運(yùn)用，常常導(dǎo)致資金的挪、擠、占、串，在每年的審計(jì)報(bào)告中，城建資金共挪、擠、占、串、現(xiàn)象十分嚴(yán)重。挪擠占串行為不僅擾亂了資金正常使用計(jì)劃，還嚴(yán)重打擊了BT、BOT單位的積極性。另外，在資金償還方面，償還主體卻不明確，經(jīng)常靠倒、串勉強(qiáng)維繼，嚴(yán)重?fù)p害平臺(tái)和政府信用。城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市的“生命線”，是長(zhǎng)期存在的，不僅城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要足夠的投入，建成后運(yùn)轉(zhuǎn)也仍需要專門(mén)機(jī)構(gòu)和專項(xiàng)資金來(lái)作保證。但縱觀我國(guó)各地，城市基礎(chǔ)設(shè)施建而不養(yǎng)、建而不修的現(xiàn)象很普遍。許多的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)轟轟烈烈，在使用過(guò)程中的損耗卻少有人問(wèn)津。養(yǎng)護(hù)維修資金更是少得可憐，以至于許多設(shè)施在多年之后成了殘品，不僅不能正常發(fā)揮作用，有的還帶來(lái)負(fù)面的影響。

三、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目缺乏科學(xué)論證

城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目前期工作是從建設(shè)項(xiàng)目醞釀決定到開(kāi)工建設(shè)以前進(jìn)行的各項(xiàng)工作，是建設(shè)程序中一個(gè)非常重要的階段�；�本建設(shè)前期工作主要包括：提出項(xiàng)目建議書(shū)、編制可行性研究報(bào)告、進(jìn)行設(shè)計(jì)和編制工程概預(yù)算，以及按照管理權(quán)限提請(qǐng)有關(guān)單位審批等。但是在實(shí)際工作中，政府投資項(xiàng)目沒(méi)有進(jìn)行深入細(xì)致的前期準(zhǔn)備工作，造成項(xiàng)目決策走了過(guò)場(chǎng)、流于形式，立項(xiàng)批復(fù)建設(shè)內(nèi)容與實(shí)際應(yīng)建設(shè)內(nèi)容出入較大，甚至有些項(xiàng)目已經(jīng)竣工，前期建設(shè)手續(xù)尚未完成，投資概算對(duì)造價(jià)的控制失去意義，有的項(xiàng)目盲目上馬，缺乏論證。

四、城市基礎(chǔ)設(shè)施在實(shí)行“代建制”過(guò)程中管理模式、運(yùn)行機(jī)制方面還存在諸多問(wèn)題

一是建設(shè)單位的法律地位不明確。有的城市由政府部門(mén)直接組織建設(shè)，有的城市交由國(guó)有企業(yè)組織實(shí)施。項(xiàng)目主體不清晰，不僅手續(xù)**緩慢，而且對(duì)工程結(jié)算、竣工驗(yàn)收等后續(xù)工作產(chǎn)生不良影響。二是代建合同的簽訂方式和內(nèi)容不規(guī)范。代建單位與使用單位的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)的劃分還不清晰，使用單位過(guò)多干涉代建單位的正常工作。三是代建單位專業(yè)化程度低。代建單位應(yīng)依靠專業(yè)化的高級(jí)管理技術(shù)人才來(lái)實(shí)施的項(xiàng)目管理工作，代建項(xiàng)目管理是一項(xiàng)復(fù)雜的智力勞動(dòng)，而項(xiàng)目管理公司在全國(guó)范圍內(nèi)還不夠成熟，過(guò)低的代建費(fèi)用往往不能完全補(bǔ)償實(shí)際發(fā)生的代建成本，直接造成了低水平管理與高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的矛盾。四是代建單位與政府部門(mén)的協(xié)同能力不強(qiáng)。代建單位往往以企業(yè)身份**各項(xiàng)手續(xù)，而代建項(xiàng)目往往是要件短缺、工期急迫，常常是違規(guī)開(kāi)工建設(shè)，大量人力、物力用在工作協(xié)調(diào)上，效率低下。五是信息化管理程度過(guò)低。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，規(guī)模大、要求高、時(shí)間緊，工作頭緒多，涉及面廣，而傳統(tǒng)的管理模式，往往項(xiàng)目信息只有具體負(fù)責(zé)人掌握，信息匯總、分析和反饋不及時(shí)，信息孤島現(xiàn)象明顯。

五、探索中國(guó)特色城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的科學(xué)發(fā)展道路

1、迅速破解城建資金短缺的難題

一是整合基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目相關(guān)單位力量。全力理順建委、財(cái)政、土地、規(guī)劃、融資平臺(tái)和BT等單位關(guān)系，建立良性的“借用管還”機(jī)制。二是將土地收儲(chǔ)與代建項(xiàng)目相結(jié)合。要將城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本攤?cè)胪恋爻杀?要將市政道路兩側(cè)一定區(qū)域內(nèi)土地提前納入收儲(chǔ)，“招拍掛”后溢出的資金繼續(xù)攤?cè)牖�礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);參照其他城市經(jīng)驗(yàn)，將土地收儲(chǔ)中心與融資平臺(tái)實(shí)質(zhì)或法定上結(jié)合到一起，利用土地資源融資，提高持續(xù)發(fā)展能力，同時(shí)能夠解決項(xiàng)目融資和建設(shè)審批條件。三是繼續(xù)做大做強(qiáng)融資平臺(tái)。構(gòu)建一個(gè)可持續(xù)投融資體系。提高資金籌措能力，延長(zhǎng)貸款時(shí)間，同時(shí)能夠?qū)⒒�礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本納入宗地土地整理成本。對(duì)盈利性的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，盡可能采用多種渠道融資。包括國(guó)內(nèi)銀行貸款、發(fā)行債券、上市募集、BOT、TOT 以及利用亞行、世行和外國(guó)政府貸款等。四是繼續(xù)加大招商引資力度。“盤(pán)點(diǎn)家底、吸納資金”，要探索利用多種形式的社會(huì)閑散資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2、迅速完善代建項(xiàng)目管理模式

一是對(duì)代建項(xiàng)目按照經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性進(jìn)行分類(lèi)管理。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目仍由代建單位獨(dú)立管理，實(shí)行項(xiàng)目法人制;非經(jīng)營(yíng)性仍需政府直接管理，體現(xiàn)公益性質(zhì)。二是加強(qiáng)對(duì)代建項(xiàng)目的綜合管控。要實(shí)現(xiàn)信息化管理，借助現(xiàn)代化管理手段推動(dòng)提高管理水平。四是嘗試項(xiàng)目管理一體化，試行項(xiàng)目管理公司“一次性包死”制度，由項(xiàng)目管理公司進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。五是建立代建項(xiàng)目參建主體信用檔案制度。施工單位要嚴(yán)格執(zhí)行質(zhì)量終身制，設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價(jià)咨詢等單位也要納入信用管理，信用問(wèn)題嚴(yán)重的，3年內(nèi)不得承擔(dān)政府投資代建項(xiàng)目。

3、進(jìn)一步完善“代建制”中主要環(huán)節(jié)

一是完善政府各部門(mén)的管理運(yùn)作機(jī)制。要建立項(xiàng)目的決策、投資、建設(shè)、管理、監(jiān)督等部門(mén)相互關(guān)聯(lián)、相互監(jiān)督的機(jī)制。二是加強(qiáng)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目管理。政府投資的公益性項(xiàng)目，根據(jù)財(cái)政預(yù)算列支的計(jì)劃，統(tǒng)籌考慮銀行貸款資金落實(shí)情況，再結(jié)合項(xiàng)目前期工作完成狀況編制投資計(jì)劃，要保證投資計(jì)劃與資金來(lái)源相適應(yīng)。三是建立基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目庫(kù)。要定期會(huì)同規(guī)劃、設(shè)計(jì)、咨詢、環(huán)保等部門(mén)根據(jù)城市建設(shè)總體規(guī)劃建立項(xiàng)目庫(kù)。非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目主要由政府投資，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目要拿出來(lái)投放市場(chǎng)，吸引社會(huì)投資。四是完善“代建制”配套制度。要制定《代建項(xiàng)目管理辦法》，明確代建單位的法律地位，理順政府、建設(shè)單位與代建單位的相互關(guān)系。盡快制定代建合同的規(guī)范性文本，明確項(xiàng)目代建工作范圍、深度，工作方法、程序，代建的權(quán)限與職責(zé)，代建機(jī)構(gòu)的資質(zhì)管理，違約的認(rèn)定、賠償及有效擔(dān)保等，應(yīng)盡可能減少在具體操作過(guò)程中的隨意性。五是建立完善的代建制約束激勵(lì)機(jī)制。制定代建制服務(wù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，保證代建單位的合理利潤(rùn)。建立代建收益分配激勵(lì)機(jī)制，將代建單位的收益與投資節(jié)省余額掛鉤，激勵(lì)代建單位努力工作。建立經(jīng)營(yíng)性代建項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，對(duì)代建單位的工作績(jī)效進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。六是逐漸委托專業(yè)工程項(xiàng)目管理公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)作。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作機(jī)制，對(duì)工程前期工作、設(shè)計(jì)委托、施工及監(jiān)理單位的確定、工程竣工驗(yàn)收等進(jìn)行全方位、全過(guò)程負(fù)責(zé)，政府職能重點(diǎn)放在項(xiàng)目決策、資金運(yùn)籌和監(jiān)督管理方面。

4、建立代建項(xiàng)目的考核、問(wèn)責(zé)機(jī)制

一是建立責(zé)任追究制度。項(xiàng)目在前期、開(kāi)工前、開(kāi)工后、交付使用均要明確各部門(mén)職責(zé)范圍及權(quán)限，責(zé)任分解到人，實(shí)行定期考核。二是建立日、周例會(huì)制度、月總結(jié)制度。根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)及規(guī)模設(shè)項(xiàng)目組進(jìn)行管理。三是加強(qiáng)各部門(mén)的溝通。事件發(fā)起部門(mén)對(duì)事件負(fù)總責(zé)，有對(duì)事件進(jìn)展有跟蹤、催促的責(zé)任，形成閉合管理。四是充分發(fā)揮監(jiān)理單位的作用。監(jiān)理單位要為建設(shè)單位提供合理化建議，并對(duì)工程的質(zhì)量、進(jìn)度、投資控制負(fù)責(zé)。要定期對(duì)監(jiān)理單位的表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)比、考核，充分發(fā)揮監(jiān)理的監(jiān)督、服務(wù)的意識(shí)。五是完善評(píng)標(biāo)專家?guī)旃芾碇贫�。加�?qiáng)評(píng)標(biāo)委員的保密制度, 嚴(yán)格專家抽取過(guò)程。六是加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)督。建立監(jiān)督制衡機(jī)制，紀(jì)檢、監(jiān)察、計(jì)劃、財(cái)政、建設(shè)、審計(jì)和工程項(xiàng)目的使用部門(mén)，都應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)加強(qiáng)對(duì)代建運(yùn)作過(guò)程的監(jiān)督。七是標(biāo)底要合理。應(yīng)當(dāng)是合理的低價(jià)中標(biāo)，而不是不合理的最低標(biāo)價(jià)中標(biāo)。應(yīng)該讓承包商有利可圖，這是保證工程質(zhì)量的基礎(chǔ)。

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