改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進程持續(xù)快速推進，取得了顯著成就。新時期的城鎮(zhèn)化模式，應(yīng)該是“人的城鎮(zhèn)化”和“地的城鎮(zhèn)化”的協(xié)同推進，其中關(guān)鍵是鼓勵農(nóng)民在居住和就業(yè)兩方面向縣城和小城鎮(zhèn)集聚，實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化和農(nóng)村社區(qū)化，促進農(nóng)村社區(qū)在就業(yè)方式、居住樣態(tài)和生活方式等方面向小城鎮(zhèn)演進。國家級論文發(fā)表期刊推薦《中國扶貧》是由國務(wù)院扶貧辦主管,是目前國內(nèi)唯一以宣傳報道扶貧為主的品牌媒體。辦刊宗旨是：立足扶貧開發(fā)，面向社會就業(yè)，追蹤扶貧熱點，反映就業(yè)動 態(tài)，傳遞致富信息，宣傳創(chuàng)業(yè)典范，宏揚公益精神，為貧困及欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟服務(wù)，為全面建設(shè)小康社會服務(wù)。

　　摘要：我國農(nóng)村社區(qū)化、城鎮(zhèn)化進程持續(xù)快速推進，農(nóng)村公共管理與服務(wù)功能強化，對村級組織建設(shè)和村干部管理制度提出了新要求。在農(nóng)村治理中，在繼續(xù)發(fā)展農(nóng)村基層民主的同時，必須促進農(nóng)村治理績效的提升，提高農(nóng)村治理的科學化水平和農(nóng)村干部的職業(yè)化水平。美國的城市經(jīng)理制倡導(dǎo)科學化管理以及決策和執(zhí)行的適度分離，代表著公共管理中職業(yè)化社區(qū)管理者制度的發(fā)展。城市經(jīng)理制對于我國建立職業(yè)化的農(nóng)村社區(qū)管理者隊伍的啟示為：在農(nóng)村干部制度改革中，應(yīng)實行村務(wù)決策與執(zhí)行適度分離、拓寬村干部選拔渠道，推動農(nóng)村治理科學化與農(nóng)村干部職業(yè)化，建立統(tǒng)一的農(nóng)村干部管理平臺。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村干部職業(yè)化,城鄉(xiāng)社區(qū)管理者,城市經(jīng)理制

　　一、引言

　　目前在我國一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村社區(qū)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢十分明顯。在基礎(chǔ)建設(shè)等硬件方面：村莊連片發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施、公建、商業(yè)配套廣泛共享;住宅連片建設(shè)，出現(xiàn)大量多層農(nóng)民住宅，村莊內(nèi)空地少，居住密度高;交通方式向機動化的方向發(fā)展，各類私人機動車保有率和使用率高，公共交通連接城鄉(xiāng);農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生、社會治安等公共服務(wù)由專職人員承擔。在人口和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面：非農(nóng)就業(yè)比例高，農(nóng)村中小企業(yè)吸納了大量外來務(wù)工人員，外來人口規(guī)模龐大，加上村莊合并，一些行政村總?cè)丝诮咏�萬人;農(nóng)業(yè)生產(chǎn)初步實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，不少承包大戶和專業(yè)合作社通過土地流轉(zhuǎn)，建起了大棚農(nóng)場經(jīng)營經(jīng)濟作物。在公共服務(wù)方面：農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療等基本社會保障覆蓋率高;戶籍人口與非戶籍人口在基礎(chǔ)教育方面基本無差異;農(nóng)村便民服務(wù)大廳普遍建立，農(nóng)村居民可以就近**黨務(wù)、民政、社保等各項事務(wù)。

　　在快速城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)村社區(qū)正在發(fā)生深刻變化，農(nóng)村公共管理與服務(wù)功能不斷強化，這些都對村級組織建設(shè)和村干部管理制度提出了新要求。在農(nóng)村治理中，在繼續(xù)發(fā)展農(nóng)村基層民主的同時，如何促進農(nóng)村治理績效的提升，提高農(nóng)村治理的科學化水平和農(nóng)村干部的職業(yè)化水平，滿足農(nóng)村群眾對村級公共管理與服務(wù)日益提高的需求，是各地黨委、政府和村級組織需要關(guān)注的核心議題。

　　城市經(jīng)理制(City Manager Plan)是美國三大市政管理體制之一，在25萬人口以下的中小城市中普遍采用。雖然美國的城市經(jīng)理制在產(chǎn)生的歷史背景、具體的制度安排等方面，都與我國的農(nóng)村干部制度有眾多差異，但前者還是給后者很多啟發(fā)和借鑒。在發(fā)展民主政治的同時建立起職業(yè)化的城鄉(xiāng)社區(qū)管理者隊伍與科學化的社會治理體系，這是美國的城市經(jīng)理制與我國的農(nóng)村干部制度需要共同應(yīng)對的核心議題。黨的十八屆三中全會提出要推進社會領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進基本公共服務(wù)均等化，加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序。職業(yè)化城鄉(xiāng)社區(qū)管理者制度的探索，也符合這一精神。本文將介紹美國城市經(jīng)理制并探討其對我國農(nóng)村干部隊伍建設(shè)的啟示。

　　二、我國職業(yè)化農(nóng)村社區(qū)管理者制度的探索

　　應(yīng)對農(nóng)村社區(qū)化、城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的發(fā)展趨勢，為了進一步提高農(nóng)村干部的職業(yè)化水平和管理能力，增強村級組織的公共管理與服務(wù)功能，一些地方探索推行農(nóng)村專職干部制度。農(nóng)村專職干部制度是一些地方探索職業(yè)化農(nóng)村社區(qū)管理者制度的積極探索，其目標是在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，在村委會配合下，建立一支能承擔農(nóng)村公共服務(wù)與管理工作的職業(yè)化農(nóng)村社區(qū)管理者隊伍。以較早推行此類制度的浙江省某縣級市為例，該制度主要有如下特點。

　　第一，在管理體制上，在維持村級組織(村黨組織、村委會)班子成員通過民主選舉產(chǎn)生的制度不變的條件下，建立“農(nóng)村專職干部”隊伍專門從事具體的村務(wù)管理。以村級組織班子成員為主體，通過適當加入黨員村民代表，形成村務(wù)議事班子，負責重大村務(wù)議事;農(nóng)村專職干部則作為村務(wù)執(zhí)行班子，負責具體落實村務(wù)議事班子的決定和具體落實上級黨委政府的政策。鎮(zhèn)(街道)黨(工)委對村專職干部實行直接管理，市實行村專職干部備案制度。

　　第二，在專職干部規(guī)模上，根據(jù)村莊人口規(guī)模核定專職干部數(shù)量，以上年末全村人口規(guī)模核定，包括上年末戶籍在冊人口和登記在冊的外來人口，其中登記在冊的外來人口按30%比例折算。

　　第三，在選聘方式上，由村黨組織負責招聘，鎮(zhèn)(街道)黨(工)委授權(quán)村黨組織與聘用人員簽訂聘用合同。鎮(zhèn)(街道)黨(工)委、村級組織班子成員、村民代表、黨員代表等組成評審組，對競聘人員進行現(xiàn)場考評和投票表決。村黨組織書記直接聘用為村專職干部。村級組織班子成員參與議事，但不一定被聘為專職干部，沒有工作精力但有議事能力的村內(nèi)人才，可在村黨組織和村委會中發(fā)揮作用;有工作精力且有一定管理能力的村內(nèi)外人才，可成為專職干部，不一定是現(xiàn)有的村級組織班子成員。專職干部需在村內(nèi)全日制上班。

　　第四，在考核與培訓機制上，建立專職干部與鎮(zhèn)(街道)黨(工)委和村級組織就工作進行“雙述雙評”的制度;建立村干部培訓分級負責制，市委組織部負責村黨組織書記的培訓，市民政局負責村委會主任的培訓，其他村干部由所在鎮(zhèn)(街道)黨(工)委負責。

　　第五，在專職干部工資待遇和福利上，積極探索村干部“工作職業(yè)化、報酬工薪制”。實行村黨組織書記最低基本報酬保障制，與上年所在地級市職工社會平均工資掛鉤，依據(jù)行政村人口規(guī)模核定報酬水平。村專職干部工資均由市、鎮(zhèn)(街道)兩級財政承擔，村集體不再負擔，全面保障村專職干部城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等四大保險，建立機關(guān)事業(yè)單位定向招錄農(nóng)村專職干部制度。

　　在農(nóng)村專職干部制度的探索過程中，一些基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部提出，可以借鑒美國的城市經(jīng)理制，在我國農(nóng)村干部隊伍建設(shè)中探索村務(wù)決策與執(zhí)行適度分離以及村干部職業(yè)化。浙江省某縣級市一位鎮(zhèn)黨委書記說：“美國州以下的地方政府設(shè)置很不一樣，其中有一種叫做‘城市經(jīng)理’制度，這個我們?yōu)槭裁床荒芙梃b?就讓選舉和日常管理分開，同時又相互滲透。我的想法是：民主管理、互動共贏。選舉，就是產(chǎn)生議事干部，干活的就是干事干部。”① 　　同時，國內(nèi)已經(jīng)有學者提出，可以把美國的城市經(jīng)理制引入我國的農(nóng)村治理中，探索中國特色的“村莊經(jīng)理制”以加強村干部隊伍建設(shè)。他們認為，既有的農(nóng)村村民自治制度，主要是在制度建構(gòu)方面強化了民主價值和民主程序，但是相對忽視了民主制度的有效性，即民主選舉產(chǎn)生的村委會能否有效地承擔村務(wù)管理工作。他們進而提出，美國城市經(jīng)理制鮮明的企業(yè)化、專家化、科學化管理的特點，將對解決我國農(nóng)村治理績效問題有重要的借鑒意義。通過村莊經(jīng)理制的建設(shè)，把現(xiàn)代企業(yè)管理的先進理念和技術(shù)引入農(nóng)村治理領(lǐng)域，以提升農(nóng)村治理績效[1][2]。那么，“城市經(jīng)理制”具體是一種什么樣的制度?

　　三、美國城市經(jīng)理制的發(fā)展歷程

　　城市經(jīng)理制在美國起源并蓬勃發(fā)展，是美國三大市政管理體制之一，并且目前已經(jīng)推廣到加拿大、瑞典、印度等國家。城市經(jīng)理制的基本特點是在民選產(chǎn)生的市長之外，再設(shè)置由市議會聘用和管理的城市經(jīng)理這一職位，專職負責城市公共管理事務(wù)，因而代表著公共管理中職業(yè)化社區(qū)管理者制度的發(fā)展。

　　美國獨立以來，絕大多數(shù)城市都采用1787年美國聯(lián)邦憲法確立的三權(quán)分立、互相制衡的原則，效仿聯(lián)邦政府和州政府的形式，立法、行政兩權(quán)分立并互相牽制。這種體制被稱為“市長暨議會制”(MayorCouncil Plan)，當時具有如下一些特征。其一，市長、議會議員以及一些重要的市政官員均由選民直接選舉產(chǎn)生。其二，市長是法定的行政首腦，可以經(jīng)議會同意任命部分市政官員。其三，議會是立法機構(gòu)，但通常也有一定的財政權(quán)，如籌措市政管理經(jīng)費，編制財政預(yù)算等。其四，市政廳各職能局負責具體的市政管理工作，局長多數(shù)為選民直接選舉產(chǎn)生，工作上獨立于市長和議會，直接向選民或州主管部門負責。這種體制中議會相對強大，市長相對弱小，市政廳各職能部門相對獨立于市長，市長很少有任命行政官員的權(quán)力，既沒有權(quán)力對市議會的決定實施否決，也無法控制各職能局管理的城市行政管理事務(wù)。因此，這一體制又被稱為“弱市長制”[3][4]。

　　美國傳統(tǒng)的政治生活在農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣是美國民主制度的發(fā)源地，其選舉政治和公共服務(wù)體系都反映了人口稀少的農(nóng)村地區(qū)的分散性、直接性和志愿性等特點。當這一傳統(tǒng)的民主政治機制運行于人口稠密的新興工業(yè)城市的時候，由于外來移民大量涌入工業(yè)城市導(dǎo)致城市社會結(jié)構(gòu)和公共服務(wù)體系的巨變，城市政治的運行背離了民主制度應(yīng)有的政治價值與社會倫理。在城市普選的體制安排之下，一些城市出現(xiàn)了所謂的“城市老板”，即職業(yè)化的城市政客。他們利用政黨勢力操縱選舉，安插親信在市政廳中擔任要職，而自己身居幕后遙控指揮。他們把城市公權(quán)力作為交易資本，進行各種營私舞弊的活動，導(dǎo)致城市政治中腐敗泛濫，管理異常混亂。其次，由于市長、議會、市政廳各職能局相互獨立、各自為政，極易出現(xiàn)相互扯皮、推諉的局面。而市長受到議會及其他方面過多的牽制，使整個政府體系缺乏統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)管理，行政效率低下。再次，大量市政管理官員由選民直接選舉產(chǎn)生，由于選民不可能對數(shù)量眾多的候選人深入了解，所以就很難保證政府一定能得到品德高尚和有業(yè)務(wù)能力的人才，反而是一些居心不良的職業(yè)政客在選舉中勝出并在市政廳中擔任要職，變成了城市老板在其利益集團中進行政治分肥的工具。這些問題都導(dǎo)致城市公共服務(wù)體系的發(fā)展無法跟上工業(yè)化和城市化的發(fā)展要求[3][4]。

　　作為美國進步運動(Progressive Movement)的一部分，從18世紀70至80年代開始，美國城市中的新興工商業(yè)者和中產(chǎn)階級，開始發(fā)起城市改革運動。在政治領(lǐng)域，城市改革運動提出城市自治的原則，要求鏟除城市老板，排除州立法機構(gòu)對市政的過分干預(yù)并實行無黨派的市政選舉。在行政領(lǐng)域，則提出要借鑒企業(yè)管理的經(jīng)驗，采用科學化管理原則進行城市管理，加強城市行政部門的權(quán)力。同時，一些學者也提出了市政管理體制改革的設(shè)想，其中弗蘭克・約翰遜・古德諾(Frank Johnson Goodnow)提出，城市的政治和行政應(yīng)該分開，政治留給政黨，行政交給專家，城市的行政權(quán)力應(yīng)該適當集中。根據(jù)城市政治和行政分離的原則，一些美國城市探索擴大市長的權(quán)力，市長成為唯一由民選產(chǎn)生的行政官員，集中行使城市政府的行政權(quán)力并與議會共享立法權(quán)，有權(quán)任命各職能局局長并直接統(tǒng)領(lǐng)行政事務(wù)，有權(quán)罷免不稱職的市政官員，負責編制城市財政預(yù)算案以備市議會審議。這一體制被稱為“強市長制”，它削弱了議會對行政工作不應(yīng)有的控制(尤其是把編制預(yù)算權(quán)轉(zhuǎn)交給市長)，提高了市長的聲望和地位，保證了各行政部門在市長領(lǐng)導(dǎo)下的協(xié)調(diào)和合作[3][5]。后來許多大城市對“強市長制”進行了進一步的改良，在市長之下設(shè)立首席行政官(Chief Administrative Officer)職位，由市長任命并向市長負責，協(xié)助市長履行行政管理的職能，市長則集中精力扮演城市政治領(lǐng)導(dǎo)者的角色[4]。

　　美國一些中小城市也在探索今日美國的另外兩種主要的市政體制形式：城市委員會制(Commission Plan)和城市經(jīng)理制。作為一種城市應(yīng)急管理體制，城市委員會制首先誕生于20世紀初的德克薩斯州加爾維斯敦市(Galveston)。面對颶風和海嘯的襲擊，德克薩斯州議會任命5位在當?shù)赜泻芨呙�望的企業(yè)家組成一個委員會，集立法權(quán)與行政管理權(quán)為一體，將一切城市管理事務(wù)分為4類，每類由1人負責，余下1人為協(xié)調(diào)人，但其地位與其他4人等同。然而，城市委員會制也存在問題：一是城市管理人員需要具備專門的城市管理知識，而民選的委員不一定具備這種才能，而城市管理專家又因為厭惡政界爭斗而不愿出任公職;二是該體制完全放棄了分權(quán)與制衡的原則，幾個委員地位相等、權(quán)力分散，缺乏有力的政治領(lǐng)導(dǎo)，不易集中進行有效的市政管理。

　　弗吉尼亞州斯湯頓市(Staunton)則率先進行了城市經(jīng)理制的探索。城市經(jīng)理制也稱市議會暨經(jīng)理制(Council-Manager Plan)，它是先由市民在無黨派前提下普選或按城市區(qū)域選舉產(chǎn)生小型市議會，通常由5人～7人或9人組成，負責制定城市有關(guān)政策和法令、批準市政年度預(yù)算等事宜。市長是市議會的首要官員，負責主持市議會的會議，并作為城市象征性的最高長官參與各類重要儀式，但并沒有具體的行政職責，往往是兼職不領(lǐng)工資的。市議會聘用一位受過專門訓練并有豐富管理經(jīng)驗與才干的專家擔任市經(jīng)理，全職、全權(quán)負責城市管理事務(wù)。城市經(jīng)理的選聘完全依據(jù)候選人的才干和資歷，無需是本城市市民。市議會也負責確定城市經(jīng)理的薪酬標準與考核方式。城市經(jīng)理負責起草市政年度預(yù)算，任命與獎懲市政各行政部門官員，直接對市議會負責，任期不限，由市議會根據(jù)其政績而定[5][6]。 　　城市經(jīng)理制形成于20世紀初，雖然時間上比較晚，但一產(chǎn)生就發(fā)展迅速。1945年，全美共有455個城市采用了城市經(jīng)理制，在所有人口在2.5萬人以上的城市中，有1/4采用了城市經(jīng)理制。到1965年，有超過1600個城市采用城市經(jīng)理制。在全美所有1萬～2.5萬人口的城市中，有2/5采用城市經(jīng)理制;2.5萬～10萬人口的城市中，有一半采用城市經(jīng)理制;10萬人口以上的城市中，有1/3采用城市經(jīng)理制。19世紀90年代以來，“企業(yè)型政府”理念在美國得到廣泛推行，城市經(jīng)理制成為美國25萬以下人口的城市所采用的最為普遍的一種市政管理體制。而在同時，1917年之后，城市委員會制逐步衰落; “強市長制”逐漸成為市長暨議會制的主流形式，為美國100萬人口以上的大城市廣泛采用[3][5][7][8][10]。

　　四、城市經(jīng)理制的原則――科學化管理與決策、執(zhí)行適度分離

　　斯湯頓市最初的實踐探索相對簡單，只是設(shè)立城市“總經(jīng)理”職位，負責市政廳的行政管理工作，類似企業(yè)經(jīng)理制，但沒有形成較完整的理論。著名改革理論家理查德・蔡爾茲(Richard Childs)則把斯湯頓市有關(guān)城市經(jīng)理的實踐探索與城市委員會制結(jié)合起來進行研究，從而總結(jié)出一套較系統(tǒng)的城市經(jīng)理制理論。這一理論基本涵蓋了城市經(jīng)理制的核心原則，對后續(xù)的制度探索產(chǎn)生了深遠的影響。

　　城市經(jīng)理制總的原則是：區(qū)分立法權(quán)(決策)與行政權(quán)(執(zhí)行)，明確界定州政府與城市政府的權(quán)限范圍，防止城市老板利用州立法機構(gòu)操縱城市事務(wù);重申市政選舉的無黨派原則，遏制黨派勢力對市政廳的操縱。在政治權(quán)力安排上，市議會與市經(jīng)理各有明確的分工。城市經(jīng)理制要求減少普選產(chǎn)生的市政官員的數(shù)量，將城市政治權(quán)力集中于普選產(chǎn)生的小型議會中。市議會議員負責立法與評聘市經(jīng)理，但不得隨便干預(yù)行政事務(wù)。城市管理需要建立行政權(quán)力集中、統(tǒng)一和簡潔的行政部門，從而體現(xiàn)出“行政集權(quán)”的特征，而城市經(jīng)理就是城市的行政長官。作為市議會中的一名成員，市長僅僅是名義上的行政首腦。城市經(jīng)理由市議會選聘，向市議會負責，并有權(quán)任命城市各職能局的行政官員。城市經(jīng)理不卷入政黨政治，也不參與議會立法活動。在市政管理機制上，城市經(jīng)理制提出市政管理科學化的理念，強調(diào)市政管理應(yīng)該有效率觀念，城市經(jīng)理的任職者必須具備市政管理的專業(yè)知識，從而體現(xiàn)出“專家治市”的特征。這種體制在很大程度上借鑒了現(xiàn)代企業(yè)制度中所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的制度安排，城市經(jīng)理制與企業(yè)的董事會經(jīng)理制相類似，既提供了議會負責的穩(wěn)定的集體決策，又建立了城市經(jīng)理這一負責執(zhí)行政策的單一的行政官職位。

　　市政管理問題錯綜復(fù)雜，涉及各個階層和社區(qū)方方面面的利益，因此市政決策中要更廣泛的促進基層民主參與。城市經(jīng)理制也考慮到在提高行政效率的同時如何促進城市民主政治發(fā)展的問題。通過普選或分區(qū)選議員的方法，以及創(chuàng)制權(quán)(Initiative)、復(fù)決權(quán)(Referendum)、罷免權(quán)(Recall)等直接民主措施，擴大了市民間接參與市政決策的范圍。因此，雖然城市經(jīng)理并非民選產(chǎn)生，看似違背了民主原則，但是通過擴大市民間接參與市政決策的方法，也增加了市民對城市政府的監(jiān)督，因此仍能確保公共權(quán)力行使的公正性[3][5][9](pp.163178)[10]。

　　五、城市經(jīng)理職業(yè)群體――職業(yè)化城市社區(qū)管理者

　　城市經(jīng)理制的出現(xiàn)，催生了城市經(jīng)理這一職業(yè)群體，城市經(jīng)理這一職業(yè)也逐漸發(fā)展為美國公共管理領(lǐng)域中一類重要的職業(yè)類型，即職業(yè)化城市社區(qū)管理者。城市經(jīng)理這一群體一般具有以下特點。

　　第一，具有專業(yè)人員的從業(yè)經(jīng)歷和專業(yè)教育背景。早期的城市經(jīng)理多為工程師，這也適應(yīng)了工業(yè)化初期城市市政公用設(shè)施快速發(fā)展的需求。此外，銀行家等商界管理人員、前任市政官員也常成為城市經(jīng)理的人選。后來，越來越多的大學提供公共管理專業(yè)教育，有越來越多具有公共管理專業(yè)教育背景的人擔任城市經(jīng)理。擁有本科以上學歷的城市經(jīng)理所占比例越來越高。此外，城市經(jīng)理一般被認為是政治中立的專業(yè)技術(shù)人員，因此一般不參與政黨政治。

　　第二，從業(yè)資格制度逐漸完善。早期城市經(jīng)理尚未成為一個獨立的專業(yè)領(lǐng)域，因此城市經(jīng)理一般都沒有經(jīng)過標準化的培訓，也無需通過職業(yè)資格考試。但是國際城市/縣管理協(xié)會(ICMAInternational City/County Management Association)一直在推動城市經(jīng)理的職業(yè)道德和從業(yè)資質(zhì)建設(shè)。此外，城市經(jīng)理也越來越多地接受常規(guī)的在崗培訓。

　　第三，崗位職責涉及面廣。城市經(jīng)理的主要職責包括：管理城市日常事務(wù)，保持與議會和市民的溝通協(xié)調(diào)，管理政府組織人事并協(xié)助政府職員的職業(yè)發(fā)展，編制城市財政預(yù)算，處理與主要勞工組織的關(guān)系，對市民咨詢提供反饋，確保城市公共政策的執(zhí)行。

　　第四，籍貫偏好從外地人向本地人轉(zhuǎn)變�？傮w上看城市經(jīng)理的選聘并不看重候選人的籍貫，本地人、外地人均可擔任。但早期的城市經(jīng)理多為外地人，因為當時的觀念認為城市需要外來觀念給市政管理帶來新思維。但20世紀初以后，隨著城市經(jīng)理制的發(fā)展成熟，有越來越多的本地人擔任城市經(jīng)理。各城市經(jīng)理的任期不定，但總體而言平均為五年左右。人口在1萬人以下的城市所聘用的城市經(jīng)理，其職業(yè)流動性最大，一般流向更大的城市[10]。

　　第五，薪資水平普遍較高。城市經(jīng)理的薪資水平一般高于城市中的民選官員，而且遠遠高于其下屬。整體上看，城市經(jīng)理的收入水平在美國屬于中上層，與其他專業(yè)技術(shù)職業(yè)相比也處于較好的位置。一般來說，城市經(jīng)理的薪資水平與其所管理的城市的人口規(guī)模成正比。

　　六、城市經(jīng)理制對我國農(nóng)村干部隊伍建設(shè)的啟示

　　我國與美國在經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)和政治體制方面差別很大，但美國在經(jīng)濟、社會、政治發(fā)展方面的先進經(jīng)驗仍值得我們學習。城市經(jīng)理制是美國快速城市化進程中重要的制度創(chuàng)新，極大地推動了其城市治理的民主化、科學化、職業(yè)化發(fā)展與城市公共服務(wù)體系的完善。而目前我國的農(nóng)村地區(qū)正處于城鎮(zhèn)化與社區(qū)化快速發(fā)展的新時期，各項公共服務(wù)正在農(nóng)村逐漸完善推廣，這一背景與美國20世紀初的城市化歷程有很多的相似性。我國的農(nóng)村治理需要適應(yīng)新時期城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的要求，向科學化和職業(yè)化的方向發(fā)展。城市經(jīng)理制主要在美國的中小城市中實行，城市規(guī)模較小。而我國在經(jīng)歷了大規(guī)模的村莊合并之后，很多村莊已經(jīng)接近萬人，管理規(guī)模已經(jīng)向著小城鎮(zhèn)的方向擴張。美國的城市經(jīng)理制能夠給我國農(nóng)村治理以很多啟示。 　　(一)村務(wù)決策與執(zhí)行適度分離，拓寬村干部選拔渠道

　　在農(nóng)村治理中應(yīng)實行村務(wù)決策與執(zhí)行的適度分離，一方面確保農(nóng)村村務(wù)決策的民主機制;另一方面也確保農(nóng)村公共管理事務(wù)執(zhí)行的績效。

　　城市經(jīng)理制把城市政府的最高權(quán)力統(tǒng)一于市議會，市議會是所有城市重大事務(wù)決策的最終裁定方。此外還設(shè)立城市經(jīng)理這一職位，專職從事城市行政管理工作，他有權(quán)任命各職能局負責人，并對重大事務(wù)決策擁有重要的建議權(quán)。這樣，市議會和城市經(jīng)理分工明確，分別承擔城市事務(wù)決策與執(zhí)行工作，由此不但確保決策的民主，也確保了執(zhí)行的有效。

　　自實行村民自治制度以來，我國的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)一直是以“兩委(村黨組織和村民委員會)關(guān)系”為核心。村黨組織是農(nóng)村治理中的政治領(lǐng)導(dǎo)，村民委員會則負責經(jīng)營村集體經(jīng)濟和村級公益事業(yè)。然而在現(xiàn)實當中，兩委班子人員交叉任職的情況非常普遍，村務(wù)議事和執(zhí)行并沒有實行適度分離。村黨組織和村委會選舉，確實以民主機制保證了村務(wù)議事班子的合法性基礎(chǔ)，是農(nóng)村政治中不可動搖的基本制度。然而隨著農(nóng)村公共服務(wù)體系的日漸完善，農(nóng)村治理事務(wù)日益復(fù)雜化，對相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)知識的需求也在增加，選舉產(chǎn)生的村班子成員，未必具備村務(wù)管理工作所需的專業(yè)技術(shù)知識。此外，一些具備村務(wù)管理所需專業(yè)技術(shù)知識的人才，可能由于各種原因，無法通過選舉進入村班子為村工作。

　　在完善現(xiàn)有的以村黨組織、村委會為組織基礎(chǔ)的農(nóng)村基層民主制度的基礎(chǔ)上，可以通過建立農(nóng)村專職干部制度等多種形式的探索，逐步實現(xiàn)村務(wù)議事與執(zhí)行的適度分離。村黨組織和村委會由民主選舉產(chǎn)生，負責農(nóng)村村務(wù)民主議事工作，并且可以根據(jù)實際情況把一部分黨員村民代表納入村務(wù)議事班子中來。村專職干部則由村級組織選聘產(chǎn)生，向村級組織負責，承擔村務(wù)執(zhí)行工作，其工資待遇和業(yè)績考核由村級組織決定。村務(wù)議事班子和執(zhí)行班子在主體一致的前提下適度分離，沒有精力全職工作的村級組織班子成員，可以以兼職方式參與村務(wù)議事工作，而村務(wù)執(zhí)行班子必須全職工作，專職負責村務(wù)的具體執(zhí)行。專職干部也不必一定從議事班子人員中產(chǎn)生，而是通過公開招考等形式多渠道產(chǎn)生，從而為有能力從事村務(wù)執(zhí)行工作但因為各種原因沒有機會選進村班子的村內(nèi)外各類人才提供為村工作的機會。當然，村務(wù)議事與執(zhí)行并非涇渭分明的關(guān)系，只是在班子成員主體一致的基礎(chǔ)上適度分離。這樣就既保證了村務(wù)決策的民主，又保證了村務(wù)執(zhí)行的績效(參見表1及圖1)。

　　(二)農(nóng)村治理科學化與農(nóng)村干部職業(yè)化

　　在農(nóng)村治理中，應(yīng)以科學化和職業(yè)化為發(fā)展方向，重視農(nóng)村治理中的科學管理制度與方法以及農(nóng)村干部的職業(yè)化。

　　美國的城市經(jīng)理制提出市政管理科學化的理念，強調(diào)城市經(jīng)理的任職者必須具備市政管理的專業(yè)知識，從而體現(xiàn)出“專家治市”的特征。城市經(jīng)理一般均為工程、工商管理界的專業(yè)技術(shù)人員或者前任市政官員，他們在任職過程中，也越來越普遍地接受公共管理專業(yè)教育。城市經(jīng)理也逐漸發(fā)展為一種獨立的專業(yè)技術(shù)職業(yè)，任職者需要具備相應(yīng)的從業(yè)資格，需要經(jīng)過標準化的培訓并通過職業(yè)資格考試，也越來越多地接受常規(guī)的在崗培訓。

　　我國的農(nóng)村干部主要是從本村的黨員村民中選舉產(chǎn)生，這些人對村子和村民的情況熟悉，具有較好的社會基礎(chǔ)，適合從事村務(wù)議事工作。但目前村務(wù)管理工作對專業(yè)技術(shù)知識有越來越高的要求(如社會保障、土地與基建工程管理、公共衛(wèi)生等方面的專業(yè)知識)。選舉產(chǎn)生的村干部由于自身生活經(jīng)歷和教育背景的局限，很多干部不具備所需的這些專業(yè)技術(shù)知識，開展工作顯得力不從心。而目前還存在一些人才，他們具備較高的教育水平，適合從事村務(wù)管理工作，但是他們無法通過選舉進入村班子(如有些人長期在外地生活居住，本村人對其不了解)。通過探索建立農(nóng)村專職干部制度，就可以使這些人才進入村子工作，發(fā)揮他們的所長，專職從事村務(wù)管理。

　　長期來看，農(nóng)村干部應(yīng)該發(fā)展為一種定位于職業(yè)化農(nóng)村社區(qū)管理者的專業(yè)技術(shù)職業(yè)，從業(yè)人員應(yīng)該在教育背景、從業(yè)年限等方面具備相應(yīng)的從業(yè)資質(zhì)，經(jīng)過標準化的培訓教育并通過職業(yè)資格考試。在從事村務(wù)管理工作的過程中，也要接受各種形式的常規(guī)的在崗培訓，以不斷適應(yīng)農(nóng)村管理工作的新情況和新問題。農(nóng)村專職干部的招聘，也應(yīng)該逐漸打破傳統(tǒng)的地域限制，在更廣的范圍內(nèi)選拔人才。選拔過程應(yīng)該公開透明，充分體現(xiàn)普通村民、村級組織和上級黨委政府等多方面的要求，以更好地服務(wù)于農(nóng)村群眾，更好地協(xié)助上級黨委政府開展農(nóng)村公共管理與服務(wù)工作。同時，應(yīng)允許村專職干部在政策許可的范圍內(nèi)適度提高職業(yè)流動性，以促進村干部的崗位競爭力度，促進村際之間的工作交流，不斷為各村帶來新的工作方法和工作思維。

　　農(nóng)村專職干部應(yīng)發(fā)展為一種職業(yè)化的崗位，因此在工資報酬和福利方面，也應(yīng)該向著職業(yè)化的方向發(fā)展。通過財政適度撥款的方式，適度提高村專職干部的工資水平和社會保障水平，以體現(xiàn)他們的工作價值和社會認可度。此外，還需要拓寬村干部職業(yè)上升通道，如建立面向村干部的定向機關(guān)事業(yè)單位招錄制度。

　　(三)建立統(tǒng)一的農(nóng)村干部管理平臺

　　應(yīng)建立統(tǒng)一的農(nóng)村專職干部管理平臺，負責村干部的選拔、培養(yǎng)、考核、激勵和聯(lián)絡(luò)以及村務(wù)管理研究工作，一方面保障村干部管理的統(tǒng)一高效，另一方面培養(yǎng)村干部的職業(yè)群體歸屬感、責任感和職業(yè)道德。

　　城市經(jīng)理產(chǎn)生以來，作為一種新型的管理類專業(yè)技術(shù)職業(yè)群體，其隊伍不斷壯大，職業(yè)化、規(guī)范化水平不斷提升，其中城市經(jīng)理職業(yè)群體自身的協(xié)會組織的建設(shè)起到了很大的作用。美國城市經(jīng)理協(xié)會首先對城市經(jīng)理的職業(yè)資格進行相關(guān)規(guī)定，負責全美城市經(jīng)理職業(yè)群體的聯(lián)絡(luò)交流工作。目前它還發(fā)揮著培訓、出版刊物、研究等很多重要功能。

　　我國的村干部管理長期以來是由各地的黨委政府和村級組織負責，這基本適應(yīng)了我國的政治體制。然而，這也導(dǎo)致了村干部管理中的一些局限性：村干部管理制度的科學化與標準化程度不足;村與村之間缺乏長效的村干部交流機制;村干部群體尚未培養(yǎng)出職業(yè)群體歸屬感、責任感和職業(yè)道德。

　　農(nóng)村干部的管理，應(yīng)由當?shù)乜h級黨委政府統(tǒng)一管理，根據(jù)當?shù)氐木唧w情況設(shè)計村干部選拔、培養(yǎng)、考核和激勵機制，在保障村民自治民主管理的基礎(chǔ)上，督促各村嚴格執(zhí)行上級黨委政府的村干部管理規(guī)定，以確保村干部管理的標準化與科學化，推動村際干部交流。此外，還可以建立農(nóng)村干部協(xié)會，作為職業(yè)化農(nóng)村社區(qū)管理者的常設(shè)聯(lián)絡(luò)自治組織，以推動農(nóng)村干部的自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，培養(yǎng)農(nóng)村干部的職業(yè)群體歸屬感、責任感和職業(yè)道德。還可以自主開展村務(wù)管理方面的研究工作，或者以設(shè)立科研課題、基金會等形式委托第三方開展相關(guān)研究，以促進村務(wù)管理工作的發(fā)展和農(nóng)村干部隊伍建設(shè)。

　　注釋：

　�、�2012年12月24日和2013年7月3日，筆者在浙江省某縣級市所做的訪談。

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