論文發(fā)表網范文社會資本在公共政策領域中應用的困境
摘 要：社會資本是具有爭鳴的多學科領域研究的變量和范式，近20多年來，它已由社會學、經濟學等領域延伸至政治學和公共政策領域。該理論是以信任為核心，以公民參與網絡為基礎，以互利互惠的規(guī)范為保障的一種資源集合體。在公共政策過程中，社會資本的應用雖然具有有效性但仍面臨著四種困境：功能困境、信任困境、網絡困境及測量評估困境。為了克服這四種困境以便實現(xiàn)社會資本與公共政策運行的良性互動，必須不斷改進社會資本應用的邏輯思路、信任格局、網絡格局及測量評估方式。
關鍵詞：論文發(fā)表網,社會資本,公共政策,關系,困境,改進
縱觀社會資本理論的發(fā)展，社會資本作為學術概念被提出可以追溯到二十世紀七十年代后期，而作為一種解釋社會問題的理論范式只是發(fā)軔于二十世紀九十年代中后期。目前，社會資本已經演變?yōu)榫哂袪庿Q的多學科領域研究的變量和范式，并由社會學、經濟學等領域延伸到了政治學領域。而真正將社會資本首次引入政治發(fā)展、民主治理和公共政策研究領域的是美國哈佛大學教授羅伯特・D・帕特南(Robert D・ Putnam)。他通過實證研究運用社會資本的概念解釋了為什么意大利北部城市許多地方政府的表現(xiàn)都比南部城市的好。
而我國對社會資本在公共政策領域應用的研究仍存在很多問題。其中，最重要的一點是，國內大多學者的研究都局限于社會資本在公共政策領域應用的有效性而忽視了其應用的困境。如我國學者王立敏對社會資本與農村婦女參與政策關系的研究，以及學者胡榮對社會資本與地方治理關系的探索等。他們普遍認為，公共政策在運行過程中極易出現(xiàn)尋租、腐敗、集體困境及精英群體專橫的現(xiàn)象，而社會資本能夠有效地解決公共政策運行過程中存在的這些困難和障礙。因為“社會資本具有明顯的政治功能，是公共政策過程科學性、有效性、準確性和公眾參與性的前提，是產生自由民主制度和保持政治穩(wěn)定的必要條件。”[1]這一點，已經被許多案例所證實，國內外學者也已達成共識。
筆者并不否認社會資本作為一種團體資本可以通過非正式網絡建立起來的信任、互惠和規(guī)范來促進公民參與社會公共事務的治理。只是想另辟蹊徑通過對公共政策領域中社會資本應用的困境研究來完善其研究視角，并促進社會資本更有效地發(fā)揮在公共政策領域中的作用。通過社會資本的內涵來透析社會資本在公共政策領域中應用的困境，并相應地提出解決這些困境的途徑。
一、社會資本的內涵
對社會資本內涵的界定可謂是仁者見仁智者見智。經濟學家格倫・盧里(Glenn Loury)認為“社會資本是諸種資源之一，存在于家庭關系與社區(qū)的社會組織之中，對兒童或青年的心理與社會化發(fā)展至關重要。”[2]法國學者皮埃爾・布爾迪厄(Pierre Bourdieu)則把社會資本界定為“實際或潛在資源的集合，這些資源與由相互默認或承擔的關系所組成的持久網絡有關，而且這些關系或多或少是制度化的。”[3]而科爾曼則認為“社會資本的定義由其功能而來，它不是某種單獨的實體，而是具有各種形式的不同實體。其共同特征有兩個：它們由構成社會結構的各個要素所組成;它們?yōu)榻Y構內部的個人行動提供便利。和其他形式的資本一樣，社會資本是生產性的，是否擁有社會資本，決定了人們是否可能實現(xiàn)某些既定目標。”[4]美國哈佛大學教授羅伯特・D・帕特南(Robert D・ Putnam)則從政治學的角度把社會資本定義為“社會組織中諸如信任、規(guī)范以及網絡等特點，他們可以通過促進合作的行動而提高社會的效率。”[5]綜合上述的觀點，筆者把社會資本界定為：以信任為核心，以公民參與網絡為基礎，以互利互惠的規(guī)范為保障的一種資源集合體。社會資本涵蓋了三個方面的內容：
(一)信任――社會資本的核心。社會資本是特定的社區(qū)或共同體所擁有的公共物品，是一種可再生的團體資本，它的產生、增長和維持必須以信任為核心。作為一種道德資源，它可以通過信任、合作得以產生、加強和延續(xù)。正如有的學者所言：“社會資本是從社會或其特征部分盛行的信任中產生的能力。它可以表現(xiàn)在最小和最基礎的社會團體如家庭中，也可以存在于所有最大的團體如國家中，以及其他處于二者之間的團體中，社會資本不同于所有其他形式的人類資本，因為它總是來源于文化決定的信任。”[6]帕特南通過對意大利南北地方政府的實證研究也證明：信任是社會資本必不可少的組成部分。對于信任的來源，帕特南認為，社會信任能夠從兩個相互聯(lián)系的方面產生：“互惠規(guī)范和公民參與網絡。”[7]204
(二)公民參與網絡――社會資本的基礎。公民參與網絡是指社會成員為了實現(xiàn)某種共同利益而在相互交往過程中形成的平等、自由的關系網絡。在社會資本三個方面的內容中，公民參與網絡是最基礎的，因為有了廣泛的網絡才可以形成普遍的互惠規(guī)范，才可以建立起廣泛的社會信任，才可能進行有關共同利益的合作。為什么公民參與網絡可以形成普遍的互惠規(guī)范、增進信任并建立合作呢?帕特南認為：“公民參與網絡增加了人們在任何單獨交易中進行欺騙的潛在成本。投機者要面臨這樣的風險：既無法從未來的交易中獲益，也不能從他目前參與的其他交易中得到他所期望的利益;公民參與網絡培育了強大的互惠規(guī)范;公民參與網絡促進了交往，促進了有關個人品行的信息的溝通。參與者之間的交往越多，他們之間的互信程度也越高，合作也就更容易;公民參與網絡體現(xiàn)的是以往合作的成功，可以把它作為一種具有文化內涵的模板，未來的合作在此基礎上進行。” [7]203-204
(三)互利互惠的規(guī)范――社會資本的保障�；ダセ莸囊�(guī)范是一種共識性規(guī)范，所謂共識性規(guī)范是指社會中個體與個體、個體與群體、群體和群體之間的互動交流形成的復數個體所認同的并將其內化為自己的思維習慣和行為模式的非制度性規(guī)范。由此可知，互利互惠的規(guī)范有別于正式制度，它是一種非正式的社會控制，通常是不成文的，但被社會成員普遍理解和接受�；ダセ菔枪沧R性規(guī)范的要義，帕特南把互惠互利分為均衡的互惠互利和普遍的互惠互利：前者指人們同時交換價值相等的東西;后者則是在特定的時間里是無報酬的和不均衡的，但在將來能夠期望獲得回報的持續(xù)交換關系�；セ莼ダ囊�(guī)范可以促進群體內的合作，因為“非正式的制度確實為信任、忠誠和合作創(chuàng)造必要條件起著非常重要的作用。”[8]從產生來看，互利互惠的規(guī)范是被灌輸出來的，是由模式、社會化(包括公民教育)和懲罰來維系的。換言之，互惠互利的規(guī)范既需要內在道德約束的維系，也重視外部懲罰等制度的作用。 二、社會資本在公共政策領域中應用的困境
雖然社會資本在一定的程度上有助于公共政策民主化、科學化和透明化的運行，但是它在公共政策的實際運行中卻存在著四種不可忽視的應用困境。這四種應用困境主要是指：社會資本應用的功能困境、社會資本應用的信任困境、社會資本應用的網絡困境和社會資本應用的測量評估困境
(一)社會資本在公共政策領域中應用的功能困境。我們“無法保證創(chuàng)造社會資本就一定能增加社會福利，[9]”因為社會資本在應用的過程中存在正、負效應雙向功能。社會資本在公共政策領域中的應用也存在這種功能主義矛盾。這種功能主義矛盾的存在是由社會資本所具有的內聚性和外溢性共同決定的。由于社會資本強調合作、互助、團結與信任，從而培育出公民為實現(xiàn)公共利益而進行合作的公共精神，這種公共精神為集體行動提供了強大的凝聚力。而這種凝聚力既為個人及組織獲取自身的合法利益提供了保障，也為范圍內的個人及組織為了謀取私利排斥甚至損害范圍外的個人及組織的正當利益提供了可能。“人類社區(qū)中的群體團結常常是以對非群體成員的敵意為代價來換取的。人類好像存在一種自然的傾向，即把世界分為敵友兩個部分，并以此作為所有政治策略的基礎。”[10]而社會資本的外溢性是指社會資本培育出的共識性規(guī)范有潛力超越自組織范圍去影響范圍外的其他組織，形成一種更大范圍的互利互惠規(guī)范。共識性規(guī)范在擴張的過程中就會把原組織中積極的社會資本和消極的社會資本一同復制到其他組織或新建組織中。社會資本在公共政策領域中的功能困境主要表現(xiàn)在：一方面社會資本能夠幫助公共政策在運行中擺脫集體困境并減少公共政策的運行成本，另一方面也使公共政策淪為特殊個人和集團損害公共利益而謀取私利的工具，并通過對“弱勢”群體的排斥破環(huán)了公民參與公共政策的熱情。社會資本的功能主義矛盾給我們應用社會資本解決公共政策領域中的問題帶來了巨大障礙，因為社會資本功能的發(fā)揮受其主體、存量和應用的空間、時間等多因素的聯(lián)合影響，并不是社會資本的儲量越豐裕，其正向功能就越強大，它們之間不存在必然的正相關。而我們在現(xiàn)實的研究中往往忽略甚至很難解決這一問題，提出的一些措施和途徑并不能真正的使社會資本的培育促進公共政策的民主性、科學性、有效性的運行。
(二)社會資本在公共政策領域中應用的信任困境。信任是以懷疑為基礎的，并不是所有的信任都可以促進公共事務的發(fā)展，作為社會資本的信任也不可能完全有利于公共政策的運行，這主要取決于信任的程度。福山在《信任：社會美德與創(chuàng)造經濟繁榮》一書中把社會信任分為高度信任和低度信任兩個層次，我國學者胡榮在《城市居民信任的構成及影響因素》一文中把中國城市居民的社會信任分為特殊信任、一般信任和普遍信任三個基本結構，而肯尼斯・紐頓為了解釋社會資本與現(xiàn)代社會的關系，將信任歸納為兩種模式：深度信任的迪爾凱姆模型和淺度信任的托克維爾模型。筆者認為信任分為狹隘的信任和廣泛的信任兩種，狹隘的信任(即深度信任包括特殊信任和一般信任)是以血緣、地緣和利益為基礎建立的信任，而廣泛的信任(即淺度信任、普遍信任)則是以非營利組織為基礎建立的信任。狹隘的信任將便于特殊利益集團或個人對公共政策過程的壟斷，使他們的活動游離于正式制度之外，最終導致公共政策偏離其公共價值取向而成為他們謀取私利的工具。而廣泛的信任則有利于維護弱勢群體的權利，促進公共政策運行的民主性、科學性和有效性�？傊�，這種內外有別、親疏不同的信任“差序格局”的存在，給我們在公共政策運行中正確培育社會資本設置了迷障。
(三)社會資本在公共政策領域中應用的網絡困境。雖然公民參與網絡有利于公共政策的良性運行，但是這種參與網絡格局的形成存在著很大的阻力。因為公共政策過程中蘊藏著兩種對立的社會資本網絡：精英群體的社會資本網絡和弱勢群體的社會資本網絡。精英群體在公共政策過程中處于核心地帶，主導著公共政策的運行過程;而弱勢群體則處于公共政策的邊緣地帶，對公共政策的影響甚微。因為，相對于弱勢群體網絡，精英群體網絡有更優(yōu)越的自身條件和強烈的意愿來影響公共政策：首先，精英群體具有知識方面的優(yōu)勢，他們掌握著人類最優(yōu)秀的文化，并運用這些先進的知識來開發(fā)政策共同體中與官員的連接和網絡;其次，精英群體具有資本方面的優(yōu)勢，他們不需要為生計擔憂，他們把大量的金錢和時間投資于社交網絡只為影響公共政策。再次，精英群體具有地位方面的優(yōu)勢，政策精英群體一般都具有較高的行政地位，而“行政級別越高，政策精英的社會資本網絡規(guī)模也越高，”[11]對公共政策的影響也就越大。兩者之間的現(xiàn)實差距必然導致以信任為基礎的平等對話、互助合作網絡的缺失。精英群體的社會資本網絡與弱勢群體的社會資本網絡是兩種相互排斥和對抗的網絡，這給公民參與網絡的形成帶來了巨大的阻力，也給我們有效地培育社會資本促進公共政策的良性運行設置了障礙。
(四)社會資本在公共政策領域中應用的測量評估困境。社會資本的應用離不開對社會資本的測量評估，但目前社會資本的測量評估仍存在巨大的困境。這種困境主要源于以下幾個方面：首先，社會資本的屬性決定了其測量評估的困難。社會資本是社會主體(包括個人、群體、社會甚至國家)間緊密聯(lián)系的狀態(tài)及特征，它往往表現(xiàn)為社會網絡、規(guī)范、信任、權威、行動的共識以及社會道德等。這就決定了社會資本是一種非物質的隱性的資源集合體，進而導致社會資本自身難以量化，其測量評估標準和指標難以確定。其次，社會資本的功能困境也給其測量評估帶來了困難。社會資本與經濟資本、人力資本相比，具有更多的外部性，而且其外部性包括正外部性和負外部性兩種。所以，我們在測量評估社會資本時就需要著重考慮其外部性的實際效用凈值，但是社會資本效用的重復性和間接性導致了實際效用凈值測量的困難。再次，測量評估人員的主觀性影響了測量評估結果的準確性。社會資本儲量的變化和社會資本效應的好壞很可能只是測量評估人員的主觀估計，測量評估的標準和指標的變化可能是由其他因素所引起的。最后，測量口徑缺乏統(tǒng)一的規(guī)范給測量評估活動帶來了混亂。正如弗朗西斯・福山所言：“社會資本概念最大的弱點之一，就是對于如何測量社會資本缺乏共識。”[12]而這種共識的缺乏引起了學者彼此間的懷疑和批判，進而增加了測量評估口徑選擇的困難。總之，這種測量評估的困境影響了社會資本培育政策的設計，進而束縛了公共政策科學化、民主化、法治化的發(fā)展步伐。 三、社會資本在公共政策領域中應用的改進路徑
根據公共政策過程中社會資本應用的四種困境，我們在此提出了四種改進路徑：
(一)改進社會資本在公共政策領域中應用的邏輯思路。過去，研究社會資本理論的學者們在應用社會資本解決公共政策問題前習慣運用這種邏輯思路：“當他們抽象某種網絡時，事先要甄別某一網絡成員對指定功能是否起作用，然后將那些對功能有貢獻的成員納入網絡中。在這種邏輯下，既然在考察網絡成分時學者們已經精心挑選了那些確實對網絡功能有貢獻的成員，那么這些成員所構成的網絡具有這樣的功能就成為不言自明的，因為那些不起作用的東西已經被排除在社會自卑感的定義之外了。”[13]這種邏輯思路造成了社會資本應用路徑的選擇在邏輯體系內“自問自答”的現(xiàn)象。為了破解這種“自問自答”的現(xiàn)象，我們可以采取結構主義的邏輯視角，從而有效規(guī)避功能主義的社會資本在概念上的邏輯缺陷。社會資本的結構主義視角認為，所有網絡結構對旨在獲得任何一種功能回報的行動成功都具有直接的、間接的或潛在的作用，這樣就擺脫了社會資本的功能困境。
(二)改進社會資本在公共政策領域中應用的信任格局。過去，有些學者籠統(tǒng)地認為提高社會信任的總量就會有利于公共政策的有效運行，進而提出了一些有利于社會信任總量提高的路徑。但是，并沒有像預計的那樣促進了公共政策的有效運行，反而阻礙了公共政策的有效發(fā)展。我們認為不應該盲目的致力于社會信任總量的提高，而應該改變社會資本應用的信任格局。這種信任格局是由狹隘的信任與廣泛的信任、弱勢群體的信任與精英群體的信任構成的。這也就決定了我們所要努力的兩個方向：如何將狹隘的信任轉變?yōu)閺V泛的信任?如何提高弱勢群體的信任，監(jiān)督精英群體的信任?針對第一個努力方向，我們認為：一方面必須提高公共政策領域的透明度以便抑制狹隘信任的負面效應;另一方面必須大力培育非營利組織，鼓勵公民更多的參與社團，進而通過自發(fā)性社群組織的粘合作用激發(fā)公民精神，提高公民的公民意識和參與意識，促進廣泛信任資本存量的提升，改變現(xiàn)有的信任格局，實現(xiàn)社會資本與公共政策的良性互動。針對第二個努力方向，我們認為：首先要提高弱勢群體的經濟收入，增強其抵御失信風險的能力。我國學者胡榮在其實證研究中證明了“社會經濟地位越高者對他人的信任度也越高。”[14]因為社會經濟地位越高的人，其擁有的權力就越大，占有的社會資源也就越多，進而其抵御風險的能力也就越強。吉登斯也認為：“占有大量資源可以使人具有一種更加開放樂觀，更富有同情心和更自在的人生態(tài)度，而這種人生態(tài)度可以增強對他人的信任感。”[15]同時，通過制度設計使精英群體的信任在陽光下運行，接受群眾的監(jiān)督�，F(xiàn)代化的互聯(lián)網平臺為監(jiān)督提供了巨大的技術支撐。
(三)改進社會資本在公共政策領域中應用的網絡格局。由于精英群體的社會資本網絡與弱勢群體的社會資本網絡的固化，致使公民參與網絡對抗格局的產生。為了使這兩種社會資本網絡不斷走向互信融合(互信融合過程如下圖所示)，進而提高公民參與網絡的活力和作用。我們必須做到以下兩點：一方面，在政策程序設計上，約束精英群體網絡，創(chuàng)造條件保護弱勢群體網絡，為兩者的平等對話提供平臺。聽證會就是這種平等對話溝通的有效場所，聽證作為一種程序規(guī)定和制度安排，要求公共決策過程中依法直接聽取與該決策有利害關系的各方當事人的意見，防止出現(xiàn)強勢集團對政策過程的壟斷。各級人民代表大會也為兩種網絡之間的利益表達和互動提供了溝通渠道。另一方面，提高兩種網絡之間的信任度。信任是兩種網絡走向融合的基礎，是兩者之間關系摩擦的潤滑劑。精英群體在兩者之間的關系中處于優(yōu)勢地位，所以應該主動走群眾路線，傾聽弱勢群體的聲音，了解弱勢群體的訴求。主動幫助弱勢群體，讓利于弱勢群體，從而獲得弱勢群體的信任。精英群體還可以通過網絡新聞媒介宣傳自己的政策主張，接受弱勢群體的批評和監(jiān)督。這種合作、互信、共贏的公民參與網絡格局的形成可以提高兩種網絡之間的共識，增強兩者對公共政策的認同感，最終促進公共政策的順利實施。
精英群體與弱勢群體兩種社會資本網絡的
互信融合過程圖
完全對抗階段 互信與對抗并存階段 完全互信融合階段
注：紅色：精英群體的社會資本網絡
黃色：弱勢群體的社會資本網絡
綠色：兩種網絡的互信融合區(qū)
(四)改進社會資本在公共政策領域中應用的測量評估方式。目前，社會上至少存在兩種常用的測量評估方式：一種是在某一社會中對群體和群體成員數量進行普查，另一種是利用有關信任、公民參與和互利互惠規(guī)范的社會調查資料。這兩種測量評估方式都存在一定的缺陷：如前者中群體及其成員的數量與社會資本的關系問題，后者中測量評估過程的主觀能動性問題。如何改進公共政策過程中社會資本應用的測量評估方式?這一問題是目前學術界面臨的最大難點之一，筆者在此嘗試從以下幾點加以探討，希望對改進工作有所助益。首先，通過測量評估公共政策的效果來間接反映社會資本的存量。因為公共政策是社會資本直接的作用對象，同時，公共政策的績效評估比社會資本的測量評估更成熟。所以筆者認為這種方式可以一試。其次，建立測量評估信息系統(tǒng)，保證測量評估的準確和有效。完備的測量評估資料和數據，是開展社會資本測量評估的基礎。社會資本的測量涉及的主體多，范圍廣，信息量大。所以，臨時去收集相關資料難以保障測量評估的準確性和有效性。再次，獲得參與個人和組織的支持和承諾。因為個人和組織的支持和承諾是開展測量評估活動的前提，能夠保證活動的順利進行。最后，利用電子網絡技術來改善測量評估的結果。電子網絡不僅為社會資本的測量評估提供了良好的物質基礎，而且日益成為社會資本集聚的場所。總之，公共政策過程中社會資本測量評估的改善還有待越來越多的學者去研究和探索。
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