內(nèi)容摘要：改革開放以來，隨著工業(yè)化進程的加速，全國以小城鎮(zhèn)迅猛崛起為特征的城市化獲得了較快發(fā)展，城鎮(zhèn)的數(shù)量大幅度增加，城鎮(zhèn)在全國經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用日益增強。在城鄉(xiāng)一體化進程中，城區(qū)擴展與耕地保護之間的矛盾日益突出。本文以萊蕪市為例，提出一些研究觀點。

　　關鍵詞：城鄉(xiāng)一體化建設節(jié)約集約用地土地利用率

　　改革開放以來，隨著工業(yè)化進程的加速，全國以小城鎮(zhèn)迅猛崛起為特征的城市化獲得了較快發(fā)展，城鎮(zhèn)的數(shù)量大幅度增加，城鎮(zhèn)在全國經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用日益增強。城市建設出現(xiàn)了建國以來未有過的好形勢，一大批住宅和城市基礎設施的建成，不同程度地改善了投資環(huán)境和生活環(huán)境，城市面貌有了較大改善。因此，在城鄉(xiāng)一體化進程中，如何有效的保護耕地，提高城鎮(zhèn)土地集約利用水平，是當前急需解決的問題。

　　一、城鄉(xiāng)一體化建設與耕地保護和土地集約利用的關系

　　(一)城鄉(xiāng)一體化建設需要占有一定數(shù)量的耕地。從我國改革開放以來，城鄉(xiāng)一體化水平得到快速發(fā)展，這也是我國城市發(fā)展最快的時期。專家預測，我國到2050年，城鄉(xiāng)一體化水平將提高到70%，將有約5億農(nóng)村剩余勞動力及其家屬進城，變?yōu)槌鞘腥丝�。同時，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，新城市的建立和老城市的擴大是我國整個經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，是實現(xiàn)現(xiàn)代化的客觀表現(xiàn)，是社會發(fā)展的必須趨勢，為此而占一部分土地，包括一部分耕地，是不可避免的。

　　(二)城鄉(xiāng)一體化能夠提高土地集約利用水平。加快城鄉(xiāng)一體化進程能更好地集約用地和節(jié)約用地，能夠提高整體的集約用地水平，有利于實現(xiàn)粗放用地向集約用地轉變，并推動建設用地內(nèi)涵挖掘和集約利用。一方面，城市容納人口多，城市人均用地比農(nóng)村人均用地少，土地利用集約度高。另一方面，城鄉(xiāng)一體化建設能促使農(nóng)村剩余勞動力向城市轉移，有利于耕地內(nèi)部挖潛。農(nóng)村剩余勞動力向城市轉移，可以空閑出許多宅基地和非農(nóng)業(yè)用地，使這些宅基地和非農(nóng)地用地變?yōu)楦�地，增加耕地�?shù)量。

　　二、 我市城鄉(xiāng)一體化進程中耕地保護和土地集約利用存在的突出問題

　　城鄉(xiāng)一體化不僅是農(nóng)村人口不斷向城市集聚的過程，也是城鄉(xiāng)土地利用結構不斷調(diào)整，農(nóng)用地向非農(nóng)建設用地轉化，耕地趨向減少的過程。如何處理好城區(qū)擴展與保護耕地的關系十分重要，否則會影響到我國的糧食安全和國家穩(wěn)定大局。當前我市城鄉(xiāng)一體化進程中土地集約利用主要存在以下幾個方面的問題：

　　(一)城鄉(xiāng)一體化偏重于城市用地規(guī)模的外延擴展

　　就我市來說，城鎮(zhèn)建設外延擴展過快。據(jù)調(diào)查，1952-2005年，萊蕪市城鎮(zhèn)土地總面積由約16平方公里擴大到69.1平方公里，規(guī)模擴大了53.1平方公里。其中，1996-2005年的10年間，全市城市建成區(qū)面積由27.2平方公里擴大到54.7平方公里，增加了27.6平方公里，全市建制鎮(zhèn)面積由2.7平方公里擴大到14.4平方公里，增加了11.7平方公里，而上述這種擴展大部分占用的是良田菜地。據(jù)權威部門估計，今后十年內(nèi)，隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展，我市每年還將占用近萬畝的耕地，而其間人口仍將以每年近萬人的速度遞增。這一占一增，構成了萊蕪市耕地失衡的嚴峻形勢。這在一定程度上反映了我市城鎮(zhèn)用地的增長方式屬外延擴張型。

　　(二)城鄉(xiāng)一體化進程中土地資源節(jié)約集約利用水平較低

　　一是建設項目擴大寬用土地現(xiàn)象普遍。很多用地單位為了多占土地，在項目立項審批時隨意夸大、虛報投資額，以騙取多批土地，造成土地閑置浪費。二是園區(qū)用地集約化程度很底。國家規(guī)定，省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的投資強度要在200萬元/畝以上，而我市投資強度最高為70.1元/畝。三是“城中村”低效用地嚴重。城鎮(zhèn)人均建設用地近130平方米，高于人均110平方米的國家標準。四是農(nóng)村居民點建設分散，用地面積超標。據(jù)調(diào)查，我市農(nóng)村人均占地高達209平方米，遠遠高于全國農(nóng)村人均占地150平方米的水平。

　　(三)城鎮(zhèn)發(fā)展用地供需矛盾突出，城鄉(xiāng)一體花進程中耕地保護形勢嚴峻

　　隨著城鎮(zhèn)化水平提高，對城鎮(zhèn)建設用地的需求量日益俱增。我市建設用地逐步增加，土地供需矛盾非常尖銳。我市每年分配到的用地指標不到2000畝，即使加上每年置換、折抵的指標也不超過5000畝，這與我市每年的用地需求量相差很大。我市基本農(nóng)田保護率在全省排前幾位，一占地就有可能是基本農(nóng)田，這就給城市空間必要拓展與保護耕地到來矛盾。而基本農(nóng)田是不允許占用的，這就需要調(diào)整規(guī)劃，目前我市的基本農(nóng)田許多已經(jīng)劃到了山上，耕地質(zhì)量得不到保障。

　　另外，濫用耕地現(xiàn)象的存在，造成了土地資源的極大浪費。平均每年的違法占地耕地將近2000畝。

　　(四)城鄉(xiāng)一體化進程中征占耕地對社會穩(wěn)定造成隱患

　　土地不僅是最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，而且是農(nóng)民最基本的生活保障。由于工業(yè)化滯后于城鎮(zhèn)化，在城鄉(xiāng)一體化進程中大量征占耕地，使很多農(nóng)民失去土地。如果不考慮失地農(nóng)民的長遠生計，將會導致部分失地農(nóng)民成為種田無地、就業(yè)無崗、社保無份的“三無農(nóng)民”，帶來的將是巨大的社會問題。

　　三、大力推進土地節(jié)約集約利用，加快城鄉(xiāng)一體化進程

　　在客觀上，城鄉(xiāng)一體化建設與保護耕地之間存在一定的矛盾，城鄉(xiāng)一體化必定要占用一部分土地，但是，又不能不發(fā)展。當前和今后一個時期，萊蕪市城市化、工業(yè)化進程將不斷加快，土地共需矛盾更加突出。

　　在處理經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護之間的關系上，一方面，我們必須較快的推進城鄉(xiāng)一體化，以適應國家經(jīng)濟社會發(fā)展的需要;另一方面，我們需要切實保護耕地。使兩方面得到協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，在城鄉(xiāng)一體化中盡可能地減少耕地的占用。而協(xié)調(diào)這兩方面的的唯一途徑是走土地集約化利用的道路。因此，必須充分挖掘存量土地利用潛力，提高土地利用效率，堅決遏制盲目圈占土地和浪費土地、低水平重復建設的現(xiàn)象，并注重保護農(nóng)民利益，才能使城鄉(xiāng)一體化進程得到健康有序的發(fā)展。

　　(一)突出土地利用規(guī)劃在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，搞好土地利用總體規(guī)劃的修編

　　隨著經(jīng)濟社會和城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，目前正在執(zhí)形中的土地利用總體規(guī)劃(1996-2010年)，在關于城鎮(zhèn)用地布局規(guī)模、耕地保護目標、土地利用結構和各項建設布局等方面已難以適應城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求。要做到城鎮(zhèn)推進過程中的土地合理利用，就必須對原有規(guī)劃進行修編。

　　通過整和與土地利用相關的規(guī)劃，強化區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、基礎設施建設的土地利用空間控制作用。在土地利用規(guī)劃修編時，要按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求，全面調(diào)查分析土地資源現(xiàn)狀及供給水平，科學預測各類用地需求，綜合平衡土地的總供給和總需求，確定土地利用總體規(guī)劃的目標。既滿足一體化發(fā)展要求，又能嚴格保護好耕地，確保萊蕪經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。在全面統(tǒng)籌的基礎上，通過用地布局積極引導與宏觀調(diào)控城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的功能定位、行業(yè)選擇和拓展方向，避免重復建設、無序競爭和區(qū)域內(nèi)耗，同時也防止城市的無限蔓延，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)環(huán)境保護與整治，在各城鎮(zhèn)之間以大片的農(nóng)田保護區(qū)、觀光農(nóng)業(yè)和綠化帶相間隔，形成城中有鄉(xiāng)，鄉(xiāng)中有城，相互滲透，相互協(xié)調(diào)的“田園城市”。

　　(二)城鄉(xiāng)一體化進程中要嚴格建設用地管理，大力推進節(jié)約集約用地

　　科學的發(fā)展觀要求我們，既要發(fā)展經(jīng)濟，又要嚴格地保護耕地。在土地資源十分寶貴和供地形勢十分緊張的情況下，堅持集約高效利用土地，科學合理的利用好每一寸土地是保護耕地的一條有效途徑。

　　一是嚴格土地利用規(guī)劃計劃管理。各項建設必須使用土地利用總體規(guī)劃確定的建設預留地或存量建設用地，不得違反規(guī)劃用途或超出規(guī)劃范圍用地。要合理調(diào)整用地布局，逐步優(yōu)化土地資源配置，做到“工業(yè)向園區(qū)集中，人口向城鎮(zhèn)集中，住宅向小區(qū)集中”。要合理確定供地規(guī)模，凡未納入年度計劃的用地一律不予批準，嚴格控制新增建設用地供應總量。

　　二是對各類項目用地明確和細化用地標準。根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實，除了對工業(yè)項目要在土地出讓合同中明確約定投資強度、容積率、工業(yè)產(chǎn)值和稅收等集約利用指標以及開發(fā)進度等要求外，盡快出臺其他類建設項目控制標準，如對大型商業(yè)城等經(jīng)營性項目用地，也應該制定參考控制指標，在政策控制的同時，從用地標準上有效限制其用地。要嚴格執(zhí)行省政府確定的“開發(fā)區(qū)用地每平方公里投資強度要達到15-20億元，產(chǎn)出要達到30-50億元”的用地標準。

　　三是加強建設項目用地審批管理。在建設項目可行性研究論證時，由國土資源部門對建設用地有關事項進行審查。對不符合土地利用總體規(guī)劃和年度計劃、不符合國家供地政策、耕地占補平衡方案未落實、用地超額的等不予核發(fā)《建設用地預審報告》。未取得預審報告的，計劃部門不予立項、規(guī)劃部門不予頒發(fā)《建設用地規(guī)劃許可證》和《建設工程規(guī)劃許可證》。在項目建設竣工投產(chǎn)后進行科學評估，對未達到標準的予以相應的處理，并核減本地區(qū)的建設用地指標，控制同類建設項目的建設，提高建設項目用地標準的約束力。要對近年來審批的土地使用情況進行清理，對項目不落實、資金不到位的，要依法堅決收回再供應。對土地閑置超過1年的，要依法征收閑置費;閑置2年以上的，要堅決依法收回土地使用權。

　　四是改進和規(guī)范“城中村”‘用地管理。要停止城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)各村(居)或村(居)民住宅用地審批�！俺侵写濉�搞建設要堅持先拆后建，連片改造，杜絕零星開發(fā)。拆遷改造涉及的土地除公益事業(yè)用地依法劃撥外，一律實行公開招標、拍賣或掛牌出讓。

　　(三)城鄉(xiāng)一體化進程中要加大土地開發(fā)整理力度，緩解土地供需矛盾

　　根據(jù)萊蕪市目前的土地資源及利用狀況，必須要加大土地開發(fā)整理力度，進一步提高土地利用率，才能滿足人口增長和社會發(fā)展的要求。經(jīng)過調(diào)查和分析論證，重點通過以下三個途徑來實現(xiàn)。

　　一是重視土地后備資源的開發(fā)利用。2006年更新調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，萊蕪市待開發(fā)的未利用地面積約為64萬畝。通過對未利用土地適宜度開發(fā)，可增加耕地48000畝左右，而且可使20萬畝中低產(chǎn)田得到綜合治理，同時全市林木覆蓋率可提高9個百分點，水土流失明顯減少，生態(tài)環(huán)境顯著改善。

　　二是加大村莊改造搬遷的力度。通過搬遷改造規(guī)范村莊建設，解決好發(fā)展規(guī)模與區(qū)域布置問題，積極引導村莊建設盡量不占或少占耕地。通過農(nóng)村宅基地整理，一方面可以改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件，促進社會主義新農(nóng)村建設，另一方面能夠緊緊抓住“農(nóng)村建設用地減少和城鎮(zhèn)建設用地增加”掛鉤試點機遇，“撤小村并大村”、“縮村讓地”，退出一大批集體建設用地，騰出的土地置換成建設用地指標后，還可彌補城市建設用地指標不足問題。

　　三是充分挖掘城鎮(zhèn)存量建設用地的潛力。2006年通過調(diào)查摸底，我市在這方面的用地潛力還是很大的。一是閑置及廢棄建設用地。二是低效利用土地。三是城中村占地。四是獨立工礦用地。通過充分挖掘城鎮(zhèn)存量建設用地的潛力，不僅可以大大提高土地利用率，緩解用地矛盾，而且可以使城鎮(zhèn)面貌得到顯著改善，城鄉(xiāng)用地布局更加合理。

　　(四)城鄉(xiāng)一體化進程中要切實保護好農(nóng)民利益，維護社會穩(wěn)定

　　在城鄉(xiāng)一體化進程中必須要切實保護好農(nóng)民利益，建立失地農(nóng)民基本生活保障制度，保障農(nóng)民當前利益，解決好他們今后的生存和發(fā)展。否則，勢必會影響社會穩(wěn)定。

　　一方面，要嚴格控制征地，完善征地補償辦法。同時，要加強征地費監(jiān)管力度，各級政府應設立財政專戶，監(jiān)察、國土資源、財政等部門加強監(jiān)管，協(xié)助被征地村建立征地費用使用公開制度，保證農(nóng)民的利益不受侵害。

　　另一方面，要建立基本生活保障制度。主要是各級政府要做好四個方面的結合文章。首先，保障標準與城市低保標準相結合。按照“政府能承受，群眾能接受”的原則，合理確定失地農(nóng)民基本生活保障形式和保障標準。其次，建立統(tǒng)一制度與因地因村制宜相結合。在建立統(tǒng)一制度的前提下，允許根據(jù)地域條件，探索實踐，制定符合各村實際的實施方案和操作辦法。在實際操作中，既要盡快建立新增失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度，又要兼顧歷史遺留問題的合理解決。再次，堅持政府、集體和個人三級籌資相結合。應堅持“政府、集體和個人三級聯(lián)動共同出資籌措保障資金”的原則。對人均耕地在平均線以上的村提高集體支付比例，對人均耕地在平均線以下的村提高政府支付比例。政府出資部分必須明確來源和撥付到位，村集體和個人承擔的部分要有明確規(guī)定，原則上從土地補償費和安置補助費中解決，具體出資多少由個人和村集體協(xié)商確定。最后，突出重點與搞好配套措施相結合。要突出基本生活保障制度建設這人重點，同時，也要十分重視建立和完善相關培訓、就業(yè)安置措施，落實城市低保和農(nóng)村社會救助制度，實行嚴格的耕地保護制度，為確保失地農(nóng)民基本生活保障制度的建立和有效運轉創(chuàng)造必要條件。

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