摘要：本文作者結(jié)合自己多年的工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)城市土地管理體制提出了自己的幾點(diǎn)意見，供同仁參考。

　　關(guān)鍵詞：城市土地土地管理

　　建國之后，尤其是改革開放以來，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國的城市土地制度改革取得了可喜的成就。但總體來說，與城市化進(jìn)程還很不適應(yīng)。目前仍然存在著諸多問題需要認(rèn)真研究。

　　一、城市土地所有制變革：產(chǎn)權(quán)界定與土地資產(chǎn)的保值增值

　　按法律規(guī)定我國城市土地屬于國家所有，但這里有些問題需要認(rèn)真研究。如城市土地歸國家所有，這里的國家是單指中央政府?還是包括地方政府?在這個(gè)問題上法律規(guī)定或界定并不十分清楚。由于法律界定模糊，在中央政府和地方政府之間經(jīng)常發(fā)生激烈的碰撞和摩擦。表現(xiàn)為對(duì)土地出讓金分成比例的矛盾以及越來越多的地方政府直接參與的“土地違法案件”。由于土地多分散在各地，因而土地開發(fā)利用、出讓轉(zhuǎn)讓只能由地方政府實(shí)施。這就使地方政府在行使土地的所有權(quán)時(shí)具有明顯的效率優(yōu)勢(shì)。近年來，我國城市土地利用之所以趨于好轉(zhuǎn)，其原因就是地方政府有積極性。

　　中央政府如何行使對(duì)城市土地的所有權(quán)?中央政府與地方政府如何劃分產(chǎn)權(quán)?這是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。這里涉及一個(gè)土地產(chǎn)權(quán)的人格化問題。這幾乎是公有制形式存在的一個(gè)共性問題。我們通常說的城市土地的國家所有，實(shí)際上是國家在代理全體人民行使對(duì)土地的所有權(quán)。雖然全體人民理論上可以按人數(shù)均勻地?fù)碛袊�有土地的所有�?quán)，但誰都沒有實(shí)際上的支配權(quán)。為此，我們必須明確城市政府作為城市土地所有權(quán)主體的地位，進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵，將土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步分解為所有權(quán)、占有權(quán)、開發(fā)權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、租賃權(quán)、贈(zèng)與權(quán)、抵押權(quán)等，并對(duì)每一項(xiàng)權(quán)利加以明確界定。如將所有權(quán)、出售權(quán)歸中央政府;占有權(quán)、開發(fā)權(quán)歸地方政府。收益權(quán)由中央政府與地方政府按比例分成等等。在此基礎(chǔ)上決定將哪些權(quán)利在多人程度上和多長期限內(nèi)賦予土地使用者，并保留對(duì)這些安排進(jìn)行調(diào)整和最終處置的權(quán)利。這樣將為解決國家所有權(quán)和使用者使用權(quán)之間的沖突和糾紛提供明確的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

　　二、我國城市土地使用制度改革的指導(dǎo)原則是，鞏固和完善土地的國家所有制，建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、與城市建設(shè)和發(fā)展相協(xié)調(diào)、有中國特色的社會(huì)主義城市土地使用制度。

　　總的來說，①將土地的所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)相分離。國家(中央政府)對(duì)土地?fù)碛薪^對(duì)的所有權(quán)，并規(guī)定國家的城市土地所有權(quán)神圣不可侵犯。經(jīng)國家批準(zhǔn)擁有使用權(quán)的單位可以依法擁有土地的使用權(quán)，使用權(quán)可以依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。地方政府(城市政府)代表國家對(duì)城市土地進(jìn)行管理。②建立起既有利于維護(hù)社會(huì)主義城市土地國有制，又有利于發(fā)展生產(chǎn)力的新型城市土地使用制度。我國城市土地使用制度的改革，不是要改變城市土地國有制的性質(zhì)，而是要消除舊的傳統(tǒng)城市土地使用制度的種種弊端。建立有利于土?xí)�主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市土地資源的合理化配置制度。國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)表明，只有這樣才能使城市土地與其他生產(chǎn)要素合理配置并得到有效利用。③建立起與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制相適應(yīng)的城市土地供應(yīng)和流動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制。為了實(shí)現(xiàn)城市土地資源的合理化配置和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，取得土地使用的最佳效率，必須使城市土地資源的配置符合市場化運(yùn)作要求，使城市土地所有權(quán)與城市土地使用.權(quán)相分離，使城市土地使用權(quán)能夠流轉(zhuǎn)，從而使市場機(jī)制在城市土地資源配置中起基礎(chǔ)性作用。

　　三、城市土地市場化建設(shè)：土地儲(chǔ)備與招標(biāo)拍賣

　　如前所述，由于過去長期實(shí)行土地?zé)o償、無期限劃撥使用制度，大量城市存量土地的產(chǎn)權(quán)不明晰，管理制度不完善，城市政府一直未能實(shí)現(xiàn)城市土地一級(jí)市場的壟斷供應(yīng)，出現(xiàn)了一個(gè)巨大的灰色土地市場，許多單位和企業(yè)繞開政府私自進(jìn)行土地出租和轉(zhuǎn)讓，既造成了國有資產(chǎn)的流失，又導(dǎo)致市場價(jià)格信號(hào)失真，炒賣地皮的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，擾亂了房地產(chǎn)市場秩序，給城市規(guī)劃和城市管理也造成很大困難。因此，在開啟城市土地使用制度改革的大門以后，如何規(guī)范和有效管理土地市場就成了政府迫切需要解決的一個(gè)問題。在這種背景下，城市土地儲(chǔ)備制度作為一種制度創(chuàng)新應(yīng)運(yùn)而生。

　　城市土地儲(chǔ)備制度是城市土地使用制度改革的客觀要求，也是一種制度創(chuàng)新，在管理體制、運(yùn)作模式、政策制定等方面都是一種全新的探索過程。由于是一個(gè)全新的過程因此出現(xiàn)了許多問題需要研究。

　　首先是土地收購過程中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題。土地儲(chǔ)備中心在征購、回收土地時(shí)，需要對(duì)土地、地上建筑物等進(jìn)行一定的補(bǔ)償。土地補(bǔ)償金額的高低具有很強(qiáng)的政策性和技術(shù)性，涉及的利益關(guān)系十分復(fù)雜，目前理論研究也十分薄弱。現(xiàn)在一般城市的操作方法是只制定3～5個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，而且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。這種補(bǔ)償辦法簡單、方便，易于操作，但是由于一部分土地使用者感覺土地征購、回收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、不科學(xué)，給土地收購帶來很大的難度。

　　其次是城市土地儲(chǔ)備與城市整體規(guī)劃的關(guān)系。城市規(guī)劃是城市土地利用的基本依據(jù)，是土地儲(chǔ)備制度運(yùn)作的基礎(chǔ)。雖然許多城市都已經(jīng)制定了城市整體規(guī)劃，但一般還沒有較為詳盡的市區(qū)分區(qū)規(guī)劃，這給土地儲(chǔ)備工作帶來了較大的難度。在土地儲(chǔ)備過程中，需要在地塊征購、回收前先征求規(guī)劃部門的意見，但由于沒有現(xiàn)成的分區(qū)規(guī)劃，必須臨時(shí)按宗地進(jìn)行規(guī)劃。結(jié)果一是規(guī)劃缺乏整體性，與周圍環(huán)境的協(xié)調(diào)性差，不利于集中連片開發(fā);二是影響了土地征購、回收、拆遷安置、整理開發(fā)等的時(shí)間進(jìn)度，加大了土地儲(chǔ)備成本，特別是利息負(fù)擔(dān)加重。

　　第三是土地儲(chǔ)備資金的籌集問題。土地儲(chǔ)備制度初期遇到的困難主要是缺乏儲(chǔ)備資金。因?yàn)椋�城市政府不可能投入大量的�?chǔ)備啟動(dòng)資金，而且在儲(chǔ)備開始階段，土地儲(chǔ)備中心只有進(jìn)入儲(chǔ)備的土地，沒有出讓的土地，因而沒有積累資金，儲(chǔ)備初期缺乏資金是難免的。

　　第四是土地收購儲(chǔ)備機(jī)制的協(xié)同作用問題。目前我國的城市土地儲(chǔ)備制度尚處于探索階段。部分城市存在著單純追求土地收益的傾向，土地供應(yīng)不能滿足房地產(chǎn)市場發(fā)展的需要，住宅價(jià)格上漲壓力加大，引起有關(guān)利益群體的不滿。對(duì)于土地儲(chǔ)備政策的制定、土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定、合理的儲(chǔ)備規(guī)模與儲(chǔ)備周期、土地供應(yīng)計(jì)劃的制訂、擴(kuò)大資金籌集的范圍和方式、合理控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、城市土地需求的調(diào)查預(yù)測(cè)等方面都有待進(jìn)一步研究和探索。在實(shí)際操作過程中經(jīng)常出現(xiàn)部門間相互抵觸、推諉、行政審批手續(xù)繁雜、辦事效率低下等弊端，其結(jié)果是延長了土地儲(chǔ)備時(shí)間，增加了土地儲(chǔ)備成本，嚴(yán)重影響城市土地的市場交易秩序與健康發(fā)展。同時(shí)，由于沒有建立起相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)土地儲(chǔ)備中心沒有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和手段，造成了機(jī)制不健全，運(yùn)作不規(guī)范和泡沫經(jīng)濟(jì)。

　　對(duì)此，有關(guān)專家呼吁，我國各地地產(chǎn)的情況千差萬別，不應(yīng)搞一刀切。政府對(duì)土地一級(jí)市場實(shí)行壟斷而對(duì)房地產(chǎn)市場實(shí)行宏觀調(diào)控下的市場調(diào)節(jié)。具體來說主要是借鑒的國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立起我國城市土地儲(chǔ)備機(jī)制：

　　一是建立起以土地銀行為主體的資金運(yùn)作機(jī)制，充分發(fā)揮土地銀行在土地收購中的積極作用。土地銀行的運(yùn)行大都包括土地收購(征購)、土地儲(chǔ)備、土地出讓三個(gè)環(huán)節(jié)。(1)土地收購(征購)。市政當(dāng)局先于開發(fā)商從分散的土地所有者(或使用者)手中購買土地，從而擁有大量市政待開發(fā)的土地�；I集購買土地資金是征購?fù)恋氐年P(guān)鍵所在。(2)土地儲(chǔ)備。政府從上地所有者(或使用者)手中購得土地后，并不是立即出讓，通常需要儲(chǔ)備一段時(shí)。在一定時(shí)期內(nèi)，轉(zhuǎn)讓出去的土地只是土地銀行中小部分已經(jīng)進(jìn)行前期開發(fā)的土地，大部分尚未詳細(xì)規(guī)劃好的土地需要儲(chǔ)備起來以備未來之需，而且其中開發(fā)條件還不成熟的農(nóng)地也需要繼續(xù)投入使用。通常政府購入的土地與出讓的土地征數(shù)量保持一定的比率。對(duì)于那些已經(jīng)規(guī)劃好準(zhǔn)備投入市場的土地，政府一般是先行實(shí)施土地整理或搞好前期開發(fā)。(3)土地出讓。最后一個(gè)環(huán)節(jié)是土地出讓。根據(jù)城市建設(shè)用地的需要，政府將那些經(jīng)過一段時(shí)間的儲(chǔ)備，并已完成前期開發(fā)的土地，分期分批地推向市場。土地出讓一般通過市場公開運(yùn)作的方式，采取出租和出讓兩種方式。

　　這里主要就土地儲(chǔ)備機(jī)制的運(yùn)作主體、運(yùn)行環(huán)節(jié)以及土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制模式的建立與優(yōu)化等方面進(jìn)行探討。(1)強(qiáng)化政府對(duì)城市土地一級(jí)市場的壟斷行為。城市土地一級(jí)市場指城市土地所有者將土地使用者將土地使用權(quán)在一定期限內(nèi)讓與城市土地使用者而形成的市場，反映的是土地所有者與土地使用者之間的關(guān)系。我國城市土地歸國家所有，政府是城市土地一級(jí)市場唯一的壟斷者，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是政府的職能部門，負(fù)責(zé)土地一級(jí)市場的運(yùn)作，真正做到“一個(gè)口子進(jìn)，一個(gè)口子出”。(2)建立和完善土地儲(chǔ)備機(jī)制的運(yùn)作主體。建立土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制，首先必項(xiàng)明確其運(yùn)行主體的性質(zhì)及職能�？梢钥紤]成立土地儲(chǔ)備與開發(fā)公司這類**機(jī)構(gòu)來運(yùn)作，出現(xiàn)國有土地的委托經(jīng)營。(3)完善土地儲(chǔ)備機(jī)制運(yùn)行模式。土地儲(chǔ)備機(jī)制實(shí)際上是法律規(guī)范下土地使用權(quán)的淵節(jié)轉(zhuǎn)換機(jī)制。

　　二是建立城市土地儲(chǔ)備基金，保證城市土地收購儲(chǔ)備的巨額資金支持。當(dāng)前我國城市土地儲(chǔ)備基金可能利用的資金來源有：(1)政府撥款。從目前各個(gè)試點(diǎn)城市來看一般都劃撥一定數(shù)量的款項(xiàng)作為啟動(dòng)資金。(2)政府貸款。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，必然帶來較為可觀的運(yùn)行收入。因而，用于土地儲(chǔ)備的政府貸款可以說是可以說是一種低風(fēng)險(xiǎn)貸款。初期啟動(dòng)階段，政府完全可以用貸款方式建立土地儲(chǔ)備基金。(3)政府預(yù)劃撥部分城市土地。這相當(dāng)于政府以土地資產(chǎn)實(shí)物的形式投人到城市土地儲(chǔ)備綦金之中。(4)土地收益。城市土地使用制度改革已實(shí)施多年，土地有償使用制度的引入，已經(jīng)為政府積累了一筆可觀的土地收益，這些收益一部分已用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，剩余部分可列入土地儲(chǔ)備基金。(5)土地儲(chǔ)備收益。土地儲(chǔ)備制度運(yùn)作一段時(shí)期后，將會(huì)產(chǎn)生儲(chǔ)備收益，這些收益也可列入土地儲(chǔ)備基金，滾動(dòng)使用。

　　城市土地是最大的存量資產(chǎn)，是城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的載體，是城市建設(shè)與發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是“經(jīng)營城市”發(fā)展戰(zhàn)略的重要支持基礎(chǔ)。城市土地制度建設(shè)是我國土地制度建設(shè)的重要組成部分，也是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的主要內(nèi)容之一。搞好城市土地制度建設(shè)，不僅有利于我國經(jīng)濟(jì)體制的改革與完善，而且有利于我國城市化建設(shè)步伐的加快，同時(shí)對(duì)全國建設(shè)小康社會(huì)具有積極的推動(dòng)作用。

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