地方性法規(guī)的立法后評(píng)估實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)告訴我們，不同類型地方性法規(guī)的立法質(zhì)量評(píng)價(jià)不能套用同一個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，它們?cè)诹⒎�目的、任�?wù)、實(shí)施主體、調(diào)整對(duì)象上的差異，決定其在立法質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)及分值上也會(huì)有所不同。

　　摘要：地方性法規(guī)可區(qū)分為“憲法類”、“經(jīng)濟(jì)類”、“行政類”、“社會(huì)類”等不同類型，不同類型的立法質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系亦應(yīng)有所差異。每一類型地方性法規(guī)的立法后評(píng)估指標(biāo)體系都由文本評(píng)價(jià)子體系和效益評(píng)價(jià)子體系組成，它們的一級(jí)指標(biāo)內(nèi)容和數(shù)量盡量少作更動(dòng)，主要調(diào)整二級(jí)指標(biāo)的內(nèi)容和分值來(lái)體現(xiàn)不同類型法規(guī)評(píng)價(jià)體系的差異。同時(shí)，文本評(píng)價(jià)和效益評(píng)價(jià)兩個(gè)子體系在綜合評(píng)價(jià)中的占比權(quán)重也有所不同。

　　關(guān)鍵詞：地方性法規(guī),不同類型,質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)

　　我國(guó)社會(huì)主義法律體系由七大部門組成。參照國(guó)家法律分類的路徑，我們將地方性法規(guī)分為“憲法類法規(guī)”、“經(jīng)濟(jì)類法規(guī)”、“行政類法規(guī)”、“社會(huì)類法規(guī)”四大類。當(dāng)然，這種分類只具有相對(duì)的意義。例如，地方性法規(guī)中的經(jīng)濟(jì)類、社會(huì)類往往也帶有行政管理性質(zhì)。

　　現(xiàn)將差異化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的要點(diǎn)說(shuō)明如下：

　　1.四大類地方性法規(guī)的立法后質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系存在差異。其原因是根據(jù)法規(guī)的類型需對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)作適當(dāng)調(diào)整。具體的調(diào)整方法是：一級(jí)指標(biāo)的內(nèi)容和數(shù)量盡量少作更動(dòng)，主要調(diào)整二級(jí)指標(biāo)的內(nèi)容和分值來(lái)體現(xiàn)不同類型法規(guī)評(píng)價(jià)體系的差異。

　　2.四大類地方性法規(guī)的立法質(zhì)量評(píng)價(jià)采取文本質(zhì)量評(píng)價(jià)和實(shí)施效益評(píng)價(jià)兩個(gè)指標(biāo)子體系。但文本質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)子體系和實(shí)施效益評(píng)價(jià)指標(biāo)子體系在其立法質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)中的量化占比權(quán)重會(huì)有所差別。其中，經(jīng)濟(jì)類地方性法規(guī)、行政類地方性法規(guī)和社會(huì)類地方性法規(guī)的實(shí)施效益評(píng)價(jià)得分的占比權(quán)重應(yīng)大一些；憲法類地方性法規(guī)的文本質(zhì)量評(píng)價(jià)得分的占比權(quán)重則可大一些，或可與其實(shí)施效益評(píng)價(jià)的占比得分相當(dāng)，甚至適當(dāng)高一點(diǎn)。

　　3.本文雖然是以四大類分類法對(duì)地方性法規(guī)的立法后質(zhì)量評(píng)價(jià)作差異化指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的，但仍然融入了創(chuàng)制性和實(shí)施性兩分法的一些評(píng)價(jià)方法，在某些二級(jí)指標(biāo)中作出區(qū)分。對(duì)于明顯屬于創(chuàng)制性或?qū)嵤┬缘牡胤叫苑ㄒ?guī)，評(píng)估主體可以在評(píng)估實(shí)施過(guò)程選擇使用。

　　一、憲法類地方性法規(guī)立法質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

　　憲法類地方性法規(guī)必須嚴(yán)格依照憲法及其相關(guān)法制定或在其授權(quán)范圍內(nèi)制定，以

　　確保國(guó)家法制統(tǒng)一。建立在這樣一個(gè)立法基礎(chǔ)上的憲法類地方性法規(guī)，一般不宜列為急需評(píng)估的對(duì)象。

　　有些地方的憲法類法規(guī)條款中可能存在著或顯或隱的不符合上位法規(guī)定的情況，如近年一些省市制定的相關(guān)法規(guī)中規(guī)定，在設(shè)區(qū)的街道設(shè)人大工作辦/室/站，作為區(qū)級(jí)人大常委會(huì)的派出機(jī)構(gòu)。這在地方組織法上找不到立法依據(jù)，也有超越《立法法》規(guī)定的地方人大立法權(quán)限之嫌。但人大制度原本存在著需要探索和完善的空間，街道人大工作機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)也不失為一種完善基層人大制度的探索和嘗試。若將這類地方性法規(guī)列入立法質(zhì)量評(píng)價(jià)程序，反致評(píng)估工作左右為難。因此，在選擇立法質(zhì)量評(píng)價(jià)對(duì)象時(shí)，對(duì)此種憲法類地方性法規(guī)，采取寬容對(duì)待，無(wú)為而治，暫不列入急需評(píng)估對(duì)象，實(shí)為上策。

　　有鑒于此，本文為節(jié)省篇幅，刪去憲法類地方性法規(guī)立法質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、憲法類地方性法規(guī)實(shí)施效益評(píng)價(jià)指標(biāo)子體系、憲法類地方性法規(guī)立法質(zhì)量的綜合評(píng)價(jià)三個(gè)小節(jié)。

　　二、經(jīng)濟(jì)類地方性法規(guī)立法質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

　　地方性法規(guī)中的經(jīng)濟(jì)類地方性法規(guī)就是地方國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)制定調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律文件，就其調(diào)整對(duì)象而言，既包括國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體在經(jīng)濟(jì)管理過(guò)程中和經(jīng)營(yíng)協(xié)調(diào)活動(dòng)中發(fā)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也包括其他經(jīng)濟(jì)關(guān)系[1]。在現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)中，經(jīng)濟(jì)類法規(guī)數(shù)量最多，占比最大。以重慶市地方立法為例，在截止2012年底有效的190多件法規(guī)中，就有如《重慶經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》、《重慶市農(nóng)業(yè)投資條例》、《重慶市實(shí)施〈鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法〉辦法》、《重慶市合同格式條款監(jiān)督條例》等90余件，約占48%。其在各地的地方立法中，經(jīng)濟(jì)類法規(guī)也最早出現(xiàn)，因而實(shí)施時(shí)間最久。鑒于我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)體制改革力度最大，經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重大變革，所以經(jīng)濟(jì)類法規(guī)的時(shí)效性問(wèn)題最突出。從理論上說(shuō)，經(jīng)濟(jì)類法規(guī)的立法質(zhì)量評(píng)估壓力最大、評(píng)估價(jià)值最明顯，評(píng)估任務(wù)也最重。

　　1.經(jīng)濟(jì)類地方性法規(guī)的立法質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

　　經(jīng)濟(jì)類地方性法規(guī)的立法質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系同樣由文本質(zhì)量和實(shí)施效益這兩個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)子體系構(gòu)成。其所要調(diào)整的，主要是一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)的內(nèi)容和分值，以及文本質(zhì)量評(píng)價(jià)和實(shí)施效益評(píng)價(jià)二者在總分計(jì)算中的占比權(quán)重關(guān)系。由于經(jīng)濟(jì)類地方性法規(guī)應(yīng)更加注重其實(shí)施效益，其實(shí)施效益評(píng)價(jià)得分在綜合評(píng)價(jià)中的占比權(quán)重需要相應(yīng)提高，可定在55%至60%之間。

　　經(jīng)濟(jì)類地方性法規(guī)文本質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)子體系總分為100分。其中，“立法必要性”10分，“合法性”10分，“合理性”25分，“可操作性”20分，“地方特色性”25分，“技術(shù)性”10分。20個(gè)二級(jí)指標(biāo)均按5分的分值設(shè)計(jì)。二級(jí)指標(biāo)均設(shè)定為滿分5分，是為了量化評(píng)價(jià)中便于操作。這一點(diǎn)，以下不再作說(shuō)明。

　　如有必要，建議可將“合法性”作為“一票否決”指標(biāo)。即“合法性”指標(biāo)得分不能少于5分。

　　2.經(jīng)濟(jì)類地方性法規(guī)實(shí)施效益評(píng)價(jià)指標(biāo)子體系

　　經(jīng)濟(jì)類地方性法規(guī)實(shí)施效益評(píng)價(jià)指標(biāo)子體系由“法制統(tǒng)一性”（10分）、“合理性”（20分）、“可操作性”（20分）、“地方特色”（10分）、“實(shí)效性”（25分）、“成本分析”（15分）六大類一級(jí)指標(biāo)和20個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。每個(gè)二級(jí)指標(biāo)的分值為5分，總共100分。對(duì)于經(jīng)濟(jì)類地方性法規(guī)來(lái)說(shuō)，“實(shí)效性”和“成本分析”理所當(dāng)然是剛性指標(biāo)，如果某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)類地方性法規(guī)的實(shí)效性差，其立法成本和執(zhí)法成本高于其實(shí)施效益，或者其違法成本低于守法成本，那么，這一經(jīng)濟(jì)類地方性法規(guī)的立法質(zhì)量就不應(yīng)當(dāng)被肯定。

　　如有必要，建議可將“實(shí)效性”作為“一票否決”指標(biāo)，即其“實(shí)效性”指標(biāo)得分應(yīng)不少于12.5分。

　　關(guān)于經(jīng)濟(jì)類地方性法規(guī)實(shí)施效益評(píng)價(jià)指標(biāo)子體系及其分值表說(shuō)明，可參見(jiàn)“地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究報(bào)告（總報(bào)告二）”中“地方立法實(shí)施效益評(píng)價(jià)指標(biāo)子體系及其分值表”的說(shuō)明。

　　3.經(jīng)濟(jì)類地方性法規(guī)立法質(zhì)量的綜合評(píng)價(jià)

　　經(jīng)濟(jì)類地方性法規(guī)的立法質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)，由定量評(píng)價(jià)和定性評(píng)價(jià)兩部分組成。

　　在定量評(píng)價(jià)部分，總分為100分。其中，實(shí)施效益評(píng)價(jià)得分的占比權(quán)重可大于文本質(zhì)量評(píng)價(jià)的得分占比權(quán)重。這是由于經(jīng)濟(jì)類地方性法規(guī)應(yīng)比其他類型地方性法規(guī)更加注重實(shí)施效益，而且相比于其他類型地方性法規(guī)，其實(shí)施的效益和成本也更容易測(cè)評(píng)一些。我們建議：一般情況下，經(jīng)濟(jì)類地方性法規(guī)的實(shí)施效益評(píng)價(jià)得分占比權(quán)重為55%-60%左右，文本質(zhì)量評(píng)價(jià)占比權(quán)重為40%-45%左右。

　　三、行政類地方性法規(guī)立法質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

　　行政類地方性法規(guī)包括兩個(gè)方面：一是為實(shí)施國(guó)家行政法、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)中的行政管理類法規(guī)而制定的辦法；二是基于本地區(qū)實(shí)際需要而制定的地方立法。就重慶市地方性法規(guī)目錄而言，前者如《重慶市實(shí)施〈國(guó)家賠償法〉辦法》、《重慶市實(shí)施〈檔案法〉辦法》等，后者有《重慶市行政執(zhí)法監(jiān)督條例》、《重慶市行政執(zhí)法責(zé)任制條例》。

　　行政類地方性法規(guī)一般具有較強(qiáng)的行政管治色彩，行政強(qiáng)制性比較突出，往往容易產(chǎn)生自由裁量度過(guò)大、行政權(quán)力邊際模糊、職責(zé)不清、權(quán)力濫用、行政權(quán)力與行政責(zé)任不相匹配、行政權(quán)力與違法行政的處罰不相對(duì)稱等問(wèn)題。行政類地方性法規(guī)亦是地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)工作中應(yīng)予重點(diǎn)關(guān)注的立法后評(píng)估對(duì)象。

　　行政類地方性法規(guī)的立法質(zhì)量評(píng)價(jià)也由文本質(zhì)量評(píng)價(jià)和實(shí)施效益評(píng)價(jià)兩部分組成，在此基礎(chǔ)上形成統(tǒng)一的綜合評(píng)價(jià)結(jié)論。

　　1.行政類地方性法規(guī)文本質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)子體系

　　鑒于行政類地方性法規(guī)的特點(diǎn)，其文本質(zhì)量評(píng)價(jià)各指標(biāo)的分值稍有調(diào)整，與“經(jīng)濟(jì)類地方性法規(guī)文本質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)子體系”相比，“合法性”指標(biāo)分值有所加重，定為15分；“可操作性”指標(biāo)分值減少5分，也是15分。這是考慮到行政類地方性法規(guī)同憲法類地方性法規(guī)相似，在“合法性”上尤需縝密。其他指標(biāo)及其分值為：“立法必要性”10分，“合理性”25分，“地方特色”25分，“技術(shù)性”10分�？偡�100分。

　　如有必要，建議將“法制統(tǒng)一性”和“實(shí)效性”設(shè)置為“一票否決”指標(biāo)，即“法制統(tǒng)一性”指標(biāo)得分不少于5分，“實(shí)效性”指標(biāo)得分不少于12.5分。

　　3.行政類地方性法規(guī)立法質(zhì)量的綜合評(píng)價(jià)

　　行政類地方性法規(guī)的立法質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)，由定量評(píng)價(jià)和定性評(píng)價(jià)兩部分組成。

　　在定量綜合評(píng)價(jià)部分，總分為100分。其中，實(shí)施效益評(píng)價(jià)得分的占比權(quán)重可等于或略大于文本質(zhì)量評(píng)價(jià)的得分占比權(quán)重，但與經(jīng)濟(jì)類地方性法規(guī)的實(shí)施效益評(píng)價(jià)占比權(quán)重相比可有所減少。這是由于在實(shí)施效益方面，行政類地方性法規(guī)不可能像經(jīng)濟(jì)類地方性法規(guī)那樣收效明顯。不過(guò)，基于同樣的理由，這一占比權(quán)重仍可高于社會(huì)類地方性法規(guī)。我們建議：一般情況下，行政類地方性法規(guī)的實(shí)施效益評(píng)價(jià)得分占比權(quán)重為50%-55%左右，文本質(zhì)量評(píng)價(jià)占比權(quán)重為45%-50%左右。為節(jié)省篇幅，行政類地方性法規(guī)立法質(zhì)量評(píng)價(jià)總表不再展示，其基本格式同于經(jīng)濟(jì)類地方性法規(guī)。

　　四、社會(huì)類地方性法規(guī)立法質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

　　社會(huì)類地方性法規(guī)是地方人大及其常委會(huì)基于公民的社會(huì)主體地位，鼓勵(lì)公民廣泛參與社會(huì)，規(guī)范社會(huì)管理而制定的地方性法規(guī)。社會(huì)類地方性法規(guī)是地方立法中的后起之秀，隨著各地對(duì)民生的重視，社會(huì)類法規(guī)數(shù)量在迅速增加。社會(huì)類法規(guī)也將成為地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)的主要對(duì)象。

　　社會(huì)類地方性法規(guī)在立法宗旨、責(zé)任主體、管理對(duì)象、實(shí)施效益追求、法律責(zé)任等方面與經(jīng)濟(jì)類、行政類地方性法規(guī)有一定差異。

　　1.社會(huì)類地方性法規(guī)文本質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)子體系

　　社會(huì)類地方性法規(guī)文本質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系由6個(gè)一級(jí)指標(biāo)20個(gè)二級(jí)指標(biāo)組成。文本質(zhì)量評(píng)價(jià)總分為100分，其中，“立法必要性”10分，“合法性”10分，“合理性”25分，“可操作性”20分，“地方特色性”25分，“技術(shù)性”10分。

　　與經(jīng)濟(jì)類地方性法規(guī)的實(shí)施效益評(píng)價(jià)指標(biāo)子體系相比，該表多了1、2項(xiàng)民眾滿意度測(cè)評(píng)指標(biāo)。法規(guī)實(shí)施后民眾滿意不滿意、方便不方便，是社會(huì)類法規(guī)比其他類法規(guī)更應(yīng)體現(xiàn)的價(jià)值。

　　如有必要，建議將“法制統(tǒng)一”、“實(shí)效性”作為“一票否決”性指標(biāo)，即“法制統(tǒng)一”所得分值不能低于5分，“實(shí)效性”所得分值不能低于10分。

　　3.社會(huì)類地方性法規(guī)立法質(zhì)量的綜合評(píng)價(jià)

　　社會(huì)類地方性法規(guī)立法質(zhì)量的綜合評(píng)價(jià)仍由定量評(píng)價(jià)和定性評(píng)價(jià)兩部分組成。鑒于社會(huì)類地方性法規(guī)的實(shí)施效益雖比憲法類地方性法規(guī)明顯和易于測(cè)評(píng)，但又不及經(jīng)濟(jì)類地方性法規(guī)，故其文本質(zhì)量評(píng)估得分占比可適當(dāng)提高，與之相應(yīng)，實(shí)施效益評(píng)估得分占比適當(dāng)降低，建議兩者各占50%左右。評(píng)估主體可以根據(jù)所評(píng)估的社會(huì)類法規(guī)具體情況作合理調(diào)整。社會(huì)類地方性法規(guī)立法質(zhì)量評(píng)價(jià)總表亦不再展示。

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