城市管理論文發(fā)表期刊推薦《城市建設理論研究》雜志是經新聞出版總署批準，中國商業(yè)聯(lián)合會主管、商業(yè)網點建設開發(fā)中心主辦，聯(lián)合國全人類發(fā)展中國協(xié)會、科技部科學技術進步研究所、中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心指導，面向國內外公開發(fā)行的國家級科技類期刊。
　　摘要：受各種因素影響，云南邊疆地區(qū)民族鄉(xiāng)政府在自治、經濟發(fā)展、公共服務、組織協(xié)調和學習等方面的能力還有待提高。加強云南邊疆地區(qū)民族鄉(xiāng)政府能力建設，需要從民族鄉(xiāng)的社會、經濟、文化的發(fā)展和國家體制以及政府內部管理等方面進行全方位的變革，并使之成為促進云南邊疆地區(qū)民族鄉(xiāng)經濟和社會發(fā)展以及加快整個云南省發(fā)展的重要保障。

　　關鍵詞：云南邊疆地區(qū),民族鄉(xiāng),政府能力

　　云南省是我國西南邊陲的一個多民族省份，與東部發(fā)達地區(qū)的省份相比，發(fā)展相對滯后。由于地處邊疆，又是多民族聚居地區(qū)，云南邊疆地區(qū)自新中國成立以來，先后成立了不少民族鄉(xiāng)，以適應邊疆多民族地區(qū)的治理與發(fā)展需求，這些民族鄉(xiāng)的發(fā)展對于云南邊疆地區(qū)的發(fā)展以至整個云南省的發(fā)展都有著十分重要的意義。云南邊疆地區(qū)民族鄉(xiāng)由于遠離政治、經濟、文化中心，加之交通、通訊條件的制約，大多表現(xiàn)出思想比較保守、觀念比較落后、市場經濟發(fā)育程度比較低、經濟發(fā)展能力比較差等特點。因此，云南邊疆地區(qū)民族鄉(xiāng)的快速發(fā)展需要不斷加強政府能力建設。

　　一、云南邊疆地區(qū)民族鄉(xiāng)政府能力之現(xiàn)狀

　　伴隨著我國經濟體制改革、政治體制改革的深入進行，我國各級政府的行政效率在不斷提升，政府能力也在不斷增強。對于云南邊疆地區(qū)民族鄉(xiāng)來說，由于地處邊境，社會經濟發(fā)展速度比較緩慢，而且民族成分比較復雜，因此這些地區(qū)的行政改革相對來說是比較緩慢和滯后的，民族鄉(xiāng)政府也在很多方面存在能力缺陷。

　　第一，自治能力缺失。對于《民族鄉(xiāng)行政工作條例》和《云南省民族鄉(xiāng)工作條例》中關于民族鄉(xiāng)經濟建設方針、財政、資源開發(fā)與管理、教育、文化等各方面的自主權，云南邊疆地區(qū)民族鄉(xiāng)政府沒有充分地用好、用活。這主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)政府很少根據本地少數民族的特點和當地的經濟社會發(fā)展情況制定出相關的發(fā)展政策和措施；在政策執(zhí)行過程中，不管政策適不適合本地的實際情況，一般都是按照上級的旨意“生搬硬套”地執(zhí)行，很少有根據本地特點變通執(zhí)行的情況。比如2010年，西雙版納傣族自治州和勐�？h政府決定P民族鄉(xiāng)M村委會建立云麻初制加工廠，①P民族鄉(xiāng)政府在完全沒有考慮本鄉(xiāng)財政實力的情況下，執(zhí)行了上級的這一決策。結果加工廠建成以后，建廠時修建水池、治沙地、擋水壩等征用土地的補償費一直不能兌現(xiàn)，而鄉(xiāng)政府的財政能力又無法從根本上解決這一問題，上級政府又不負擔決策失誤產生的后果，直到現(xiàn)在這個問題也沒有解決好。“生搬硬套”地執(zhí)行上級政策，不僅沒有給本鄉(xiāng)群眾帶來實惠，而且還影響了干群關系，使鄉(xiāng)政府的權威和誠信度在群眾心目中大打折扣。更為重要的是，由于鄉(xiāng)干部民族區(qū)域自治的思想意識不強，使民族鄉(xiāng)除了享受上級政府對民族鄉(xiāng)的照顧以外，在其他方面與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上沒有太多的差別。

　　第二，經濟發(fā)展能力不強。對于地處邊疆的民族鄉(xiāng)而言，經濟發(fā)展能力應當是民族鄉(xiāng)政府最重要的能力之一，但云南邊疆地區(qū)民族鄉(xiāng)的經濟發(fā)展能力卻不盡人意。首先，缺乏明確的發(fā)展思路和發(fā)展目標。鄉(xiāng)政府每年的工作總結和工作計劃中往往都包含有發(fā)展思路和發(fā)展目標，但這些發(fā)展思路和發(fā)展目標要么是說大話，可操作性不強；要么就是沒有真正貫徹落實下去。比如在2010年初，P民族鄉(xiāng)提出了“農業(yè)富鄉(xiāng)、生態(tài)強鄉(xiāng)、開放活鄉(xiāng)、科教興鄉(xiāng)、依法治鄉(xiāng)和可持續(xù)發(fā)展”的戰(zhàn)略思路，但在實際工作中，卻沒有真正貫徹這一發(fā)展思路。在發(fā)展經濟過程中，為了眼前的利益，過多地注重完成上面布置的任務，而忽視了本地區(qū)長遠發(fā)展目標和經濟的可持續(xù)發(fā)展。P民族鄉(xiāng)是一個農業(yè)鄉(xiāng)，雖然農業(yè)生產力水平不高，但亞熱帶地理條件與大片的高山草場，使P民族鄉(xiāng)具有發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)與經濟林果種植的天然優(yōu)勢。但在幾屆鄉(xiāng)政府的發(fā)展思路中都沒有體現(xiàn)出對這一優(yōu)勢的利用，其發(fā)展思路缺少針對性、現(xiàn)實性，大多顯得大而空。其次，思想觀念陳舊，自主發(fā)展意識不強。從鄉(xiāng)政府工作人員到廣大村民都存在嚴重的等、靠、要思想，而且勞動者素質普遍偏低，受教育程度不高。筆者在調研中發(fā)現(xiàn)，接受完小學教育的村民相當少，有一部分村民甚至還是文盲。這些因素又導致了該鄉(xiāng)文化落后，科學技術普及率低，生產方式落后，部分地區(qū)仍處于刀耕火種的生產狀態(tài)。

　　第三，公共服務能力不到位�，F(xiàn)在全國各地都在強調建設服務型政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要大力加強服務型政府建設。顯然，服務型政府最重要的就是加強公共服務能力建設，但由于受各個方面因素的影響，P民族鄉(xiāng)的公共服務能力還不到位。主要表現(xiàn)在兩個方面：首先，提供公共服務的積極性不高。其主要原因有：一是考評機制不合理。在上級政府對鄉(xiāng)一級政府的目標考評中，公共服務所占的比率比較低，相對于某些經濟發(fā)展的硬指標和“一票否決”的考評項目，對鄉(xiāng)領導干部難以形成相應的經濟和政治激勵；二是訴求表達機制欠缺。村民難以有效地表達其對于公共服務的需求，使鄉(xiāng)政府感受不到來自下面的壓力。在調研中筆者發(fā)現(xiàn)，與廣大村民關系最緊密的鄉(xiāng)政府民政辦和計生辦，在上班時間經常關著門，有些村民辛辛苦苦走了幾個小時的山路趕到鄉(xiāng)政府辦點事卻吃了個閉門羹。其次，缺乏相應的公共服務設施，服務水平低。比如在總面積有1000多平方公里的P民族鄉(xiāng)，只有一所中心衛(wèi)生院。由于P民族鄉(xiāng)各村寨居住地比較分散，且很多村寨距離鄉(xiāng)衛(wèi)生院很遠，因此，群眾看病難的問題沒有得到徹底解決。而且鄉(xiāng)衛(wèi)生院提供公共衛(wèi)生服務的力量薄弱，醫(yī)務人員不足，衛(wèi)生設施少而簡陋。這些又導致整個鄉(xiāng)衛(wèi)生知識普及難度大，部分群眾的衛(wèi)生和生活習慣較差，基本沒有預防疾病的常識。此外，在計生、農技等方面的服務水平也都比較低。

　　第四，組織協(xié)調能力不強。首先，鄉(xiāng)政府各工作部門不能很好地協(xié)調配合，存在相互扯皮和推諉的現(xiàn)象。其次，鄉(xiāng)干部與村寨干部在工作中存在不協(xié)調的問題。鄉(xiāng)里經常會有一些政策要向村寨干部傳達，再由村寨干部向村民宣傳，對這項工作村寨干部經常不愿意做或不積極做，特別是當某些政策關涉到他們的個人利益時，經常會有意抵觸或者在宣傳時走樣，從而導致上級的政策不能在村寨很好地執(zhí)行。再次，由于民族成分復雜，出現(xiàn)民族矛盾時也需要鄉(xiāng)政府進行協(xié)調。比如：P民族鄉(xiāng)在歷史上形成的傣族封建領主統(tǒng)治下的布朗頭人制度，至今還有一些遺留在日常生產生活中，如布朗族在資源的占有和分配方面往往會具有一些優(yōu)勢，因而導致布朗族與哈尼族和拉祜族之間有時會有一些矛盾，特別是在布朗族與拉祜族之間的矛盾更多些。鄉(xiāng)政府本應該很好地協(xié)調這些矛盾，但在協(xié)調這些矛盾時，或者有干部經常照顧自己民族，或者在協(xié)調時只是治標不治本，沒有找到從根本上解決這些問題的方法，因此同樣的問題時有發(fā)生；鄉(xiāng)政府在處理這些問題時，不僅浪費了時間，而且沒有真正把問題解決好，甚至有些問題還越弄越糟。還有在村寨之間也會時常發(fā)生一些矛盾，鄉(xiāng)政府同樣沒能很好地進行協(xié)調。比如2000年，P民族鄉(xiāng)實施了異地搬遷扶貧工程，將一些地處特別偏僻，交通十分不便而又缺少資源的村寨集體搬遷到條件好一些的地方。在異地搬遷扶貧工程中共180戶、731人順利進行了搬遷。搬遷雖然改善了他們的生活環(huán)境，但由于搬遷后的生產用地沒能及時得到調整，造成了農民生產用地嚴重不足，從而引發(fā)了用地矛盾，群眾要求調整生產用地的呼聲強烈。雖然鄉(xiāng)政府也曾幾次向上級有關部門反映，但直到現(xiàn)在這個問題也沒有得到很好的解決。第五，學習能力比較缺乏。對于地處邊境而又發(fā)展落后的民族鄉(xiāng)來說，學習能力應該是鄉(xiāng)政府一項重要的能力，因為形勢的發(fā)展和競爭的加劇對民族鄉(xiāng)政府工作人員的觀念、素質和能力都提出了挑戰(zhàn)。所以，對于云南邊疆地區(qū)民族鄉(xiāng)政府工作人員來說，必須樹立學習的觀念，認真學習黨的方針政策、先進的工作方法和工作技術，創(chuàng)新工作思路、轉變工作作風。但云南邊疆地區(qū)民族鄉(xiāng)政府工作人員的學習能力還不強。具體表現(xiàn)在：一是沒有樹立“工作到老，學習到老”的觀念，工作人員學習積極性普遍不高。筆者在調研中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)政府報刊和雜志訂了不少，比如雜志主要訂了《半月談》、《支部生活》、《云南政報》、《今日民族》、《致富天地》等；報刊主要訂了《人民日報》、《中國人口報》、《中國信息報》、《經濟日報》、《國土資源報》、《西雙版納報》等，這些報刊和雜志擁有相當豐富的信息量，如果能夠堅持閱讀，對于鄉(xiāng)政府的工作人員學到更多知識以及更新觀念會起到很大作用。然而，在報架上和書柜里的這些報刊、雜志和書籍基本上都是用來“裝點門面”的，很少有人讀過。二是鄉(xiāng)政府沒有經常組織工作人員進行集體學習，交流學習心得和體會。三是很少組織鄉(xiāng)政府工作人員去外地交流與學習。這些問題的存在導致了整個民族鄉(xiāng)政府沒有形成一種學習的氛圍。

　　二、云南邊疆地區(qū)民族鄉(xiāng)政府能力建設的路徑

　　大力加強云南新疆地區(qū)民族鄉(xiāng)政府能力建設，需要從民族鄉(xiāng)社會、經濟、文化的發(fā)展和體制改革以及政府內部管理等方面進行全方位的改革。

　　第一，開源節(jié)流，提高鄉(xiāng)財政的自給能力。財政壓力是制約云南邊疆地區(qū)民族鄉(xiāng)政府能力有效提高的最主要因素，因此，必須開源節(jié)流，提高鄉(xiāng)財政的自給能力。

　　首先，在開源方面，要解放思想，徹底打破“等、靠、要”的思想。在向上級爭取盡可能多的資金的基礎上，要把爭取到的資金真正用到農民增產和增收上，根據當地的資源特點，合理調整產業(yè)結構，鄉(xiāng)政府應通過規(guī)劃、引導、服務等手段加快農村產業(yè)結構調整和農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展步伐，促進鄉(xiāng)域經濟的自我發(fā)展。一方面，通過加大對農業(yè)的科技投入和物質投入力度，在農民自愿的前提下大力發(fā)展優(yōu)勢農業(yè)和特色農業(yè)，促進農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展；另一方面，把調整產業(yè)結構和推進農業(yè)產業(yè)化結合起來，通過有針對性地培育龍頭產業(yè)基地群，促進農業(yè)生產區(qū)域化、專業(yè)化、規(guī)模化和現(xiàn)代化。同時，可以引進一些外商投資開發(fā)本地資源，如P民族鄉(xiāng)的茶葉，絕大部分都是自產自銷，價格一般都比較低，農民收入得不到保障。鄉(xiāng)政府可以引導農民成立茶葉行業(yè)協(xié)會，在行業(yè)協(xié)會的領導下進行規(guī)模生產和銷售，這樣做可以提高茶葉銷售價格，增加農民收入。鄉(xiāng)政府還可以引導有資金的個人或企業(yè)來創(chuàng)辦茶葉加工廠，打造自己的茶葉品牌，這樣，不僅可以大大提高茶葉的價格，還可以解決一部分人的就業(yè)問題。其次，在節(jié)流方面，要樹立鄉(xiāng)政府運作成本——收益意識，健全鄉(xiāng)財政職能，建立健全鄉(xiāng)財政預算、決算制度，加強對鄉(xiāng)政府經費收支的監(jiān)督。同時還要樹立節(jié)約的觀念，避免大吃大喝，盡量減少接待費用，不該花的錢堅決不花。

　　第二，加強自治能力建設。自秦統(tǒng)一中國后，一直在縣以下實行著方式不同、程度各異的社會自治，顯示了中國社會的自治傳統(tǒng)源遠流長。[1]民族鄉(xiāng)與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)最大的不同就是享有比一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大、更多的自主權，鄉(xiāng)政府應當在國家和上級政府的支持下，在財政支持、信貸支持、專項資金支持、教育扶持、人才引進、資源開發(fā)、稅收減免等方面用活、用好自主權，增強自治能力。具體來說，就是根據《民族鄉(xiāng)行政工作條例》和《云南省民族鄉(xiāng)工作條例》賦予的自主權，從當地實際出發(fā)，制定靈活的政策和措施，加快民族鄉(xiāng)經濟和社會的發(fā)展。在上級政府的幫助下，帶領民族鄉(xiāng)人民走上致富的道路，實現(xiàn)各民族的共同繁榮。要充分運用憲法和其他法律法規(guī)賦予民族鄉(xiāng)的各項自主權，制定出比一般鄉(xiāng)更加靈活的措施，以加快經濟發(fā)展。[2]由于各個方面的原因，P民族鄉(xiāng)目前還處于相對比較封閉的狀態(tài)，當前要建立社會主義市場經濟體制，就必須努力打破這種封閉狀態(tài)，大膽地向國內外開放，引進資金、人才和技術。按照平等協(xié)商、互惠互利、共同發(fā)展的原則，開展同外地特別是經濟發(fā)達地區(qū)的經濟技術合作。

　　第三，嚴格履行民族、宗教管理職能。對于民族鄉(xiāng)政府來說，存在著與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不同的職能，那就是要做好民族、宗教方面的工作。鄉(xiāng)政府及其工作人員應該做到：首先，嚴格遵照執(zhí)行黨和國家關于民族、宗教方面的法律和政策。經常向各族干部群眾進行民族政策和民族團結教育，促進社會主義民族關系的鞏固和發(fā)展�！睹褡遴l(xiāng)行政工作條例》第7條規(guī)定：“民族鄉(xiāng)人民政府在本行政區(qū)域各族人民中進行愛國主義、社會主義和民族政策、民族團結教育，不斷鞏固和發(fā)展平等、團結、互助的社會主義民族關系。”[3]《云南省民族鄉(xiāng)工作條例》第5條也規(guī)定：“民族鄉(xiāng)應當開展民族理論、民族政策和法制宣傳教育，保障各民族公民有宗教信仰自由，使用和發(fā)展自己語言文字的自由、保持或者改革自己風俗習慣的自由，維護和發(fā)展平等、團結、互助的社會主義民族關系。”[4]民族鄉(xiāng)政府是團結各族人民進行現(xiàn)代化建設的領導力量，應當經常向各族人民進行社會主義、愛國主義和民族政策、民族團結等方面的教育，不斷促進平等、團結、互助的社會主義民族關系的發(fā)展，切實貫徹民族平等、民族團結和各民族共同繁榮的政策。此外，還要尊重各民族的風俗習慣，尊重群眾的宗教信仰。其次，隨著與外界的接觸越來越頻繁，一些不良的思想和行為也正在影響著民族鄉(xiāng)的群眾，甚至還有一些別有用心的人打著宗教活動的旗號借機進行著非法活動，民族之間的矛盾或宗教之間的沖突也時有發(fā)生。為此，一定要在突發(fā)事件發(fā)生的第一時間果斷采取措施，按照國家有關法律、法規(guī)和政策靈活應對。

　　第四，改進行政方式，建設電子政府。電子政府是建基于信息網絡環(huán)境之上的電子化的虛擬政府。[5]加強政府能力建設，必須充分利用現(xiàn)代科技手段加強行政管理方式的創(chuàng)新，加速實行電子政務的步伐，全面建設信息化政府，提高政府行政管理的效率和質量。首先，盡快實現(xiàn)網上辦公。受條件的限制，云南邊疆地區(qū)民族鄉(xiāng)政府的辦公電腦還有很多沒有聯(lián)網，即使有些地方電腦能夠上網，但也沒有充分利用網絡資源實現(xiàn)網上辦公。因此，必須投入一定的資金對辦公設備進行更新，實現(xiàn)所有的辦公電腦都能充分地利用網絡資源進行網上辦公。一方面，通過網上辦公可以簡化行政程序和辦事流程，減少行政成本，有效地提高辦公效率和透明度，有利于加強對工作人員行政行為的監(jiān)督，有利于提高鄉(xiāng)政府的服務水平。另一方面，通過網上辦公可以向公眾公開有關信息，使權力“在陽光下運行”，并且能夠滿足公眾的知情權。其次，建立農村信息服務網絡。通過廣播、報紙等媒介及時向農民發(fā)布最新的農事信息，向農民群眾提供農業(yè)技術咨詢服務。開辟農業(yè)信息宣傳專欄，切實向農民公布最新的農業(yè)政策法規(guī)、農業(yè)實用技術、農產品供求信息等。再次，發(fā)展農村**服務組織。建立農村各種農產品種植、加工、銷售等商會或行業(yè)協(xié)會，加快提高農民進入市場的組織化程度。最后，實現(xiàn)政務公開，把人民群眾最關心、反映最強烈以及容易產生不正之風和滋生腐敗的事項作為政務公開的重點，推進行政權力的透明運行，做到決策、執(zhí)行、監(jiān)督全程公開。在“村財鄉(xiāng)管”的基礎上，逐步實行“鄉(xiāng)財縣管”，加大對鄉(xiāng)財政的監(jiān)督力度，從源頭上防止浪費、腐敗等現(xiàn)象的滋生。第五，加強服務型鄉(xiāng)政府建設。政府能力的加強要求政府具有較強的治理能力，更準確地講是在民主憲政框架下加強公共服務職能。[6]所以，政府應該由管制型政府向服務型政府轉變。“服務型政府是在以人本理念為核心的科學發(fā)展觀的指導下，以公共服務為主導，致力于提高公共服務績效的全新政府范型。”[7]對于云南邊疆地區(qū)民族鄉(xiāng)而言，必須轉變鄉(xiāng)政府及其工作人員的服務意識，樹立以人為本的服務理念。民族鄉(xiāng)政府的工作對象是廣大的少數民族群眾，其所作所為將直接關系到鄉(xiāng)域范圍內廣大少數民族群眾的切身利益。樹立并踐行以人為本的服務理念，就必須將廣大少數民族群眾視為自己工作和服務的中心，必須將維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好廣大少數民族群眾的根本利益作為自己公共服務的出發(fā)點和最終歸宿。[8]以維護人民利益為目標，努力為人民提供更多優(yōu)質的公共產品和公共服務，并將鄉(xiāng)政府提供服務的質量和水平作為衡量政府工作績效的標準。

　　第六，提高工作人員素質，建立學習型政府。有能力的政府是學習型政府。“學習型政府也就是將學習型組織理論導入政府組織中來，建立完備的學習機制，營造良好的學習氛圍，并將所學知識運用于行政活動之中，從而更新政府觀念，改革政府組織結構，提高公務員素質和提升行政效能。”[9]所以，云南邊疆地區(qū)民族鄉(xiāng)政府工作人員必須加強學習，向建立學習型政府方向努力，這也是提高工作人員素質的一個必要保障。云南邊疆地區(qū)民族鄉(xiāng)政府工作人員與東、中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員相比，思想相對比較保守，整體素質也相對較差，因而更需要加強學習。鄉(xiāng)政府工作人員要善于從工作中學習，向其他的地方政府學習，當然也要學習現(xiàn)代科學技術知識和向廣大老百姓學習。不僅要學習黨的各項路線、方針、政策，還要認真學習社會主義市場經濟相關理論知識和先進的行政工作方法和技術。必須把加強學習當作自我完善和提高素質的首要途徑，牢固樹立終身學習的觀念，以學習促經濟發(fā)展，以學習促管理完善，發(fā)揮民族鄉(xiāng)政府在整個學習型政府中的示范和表率作用，進而帶動整個民族鄉(xiāng)形成樂于學習、善于學習、堅持學習的氛圍，從而適應時代和現(xiàn)實發(fā)展的需要。

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