影響我國緊湊城市實(shí)施的背景因素分析及規(guī)劃對策

呂峰 洪亮平

提 要 我國在高速城市化進(jìn)程的同時面臨著資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，因此西方的緊湊城市理論作為城市可持續(xù)發(fā)展的重要理論受到國內(nèi)的廣泛關(guān)注。文章基于城市發(fā)展背景環(huán)境的不同，從經(jīng)濟(jì)、制度、文化等多個角度分析了影響我國緊湊城市實(shí)施的若干背景因素，并將空間范圍進(jìn)行劃分，在不同的空間層次上就緊湊城市的實(shí)施提出了各自的規(guī)劃對策。
關(guān)鍵詞 緊湊城市 背景因素 規(guī)劃對策

改革開放以來，中國的城市進(jìn)入了空前的高速增長期，城市用地規(guī)模急劇擴(kuò)展。在城市發(fā)展過程中，出現(xiàn)了用地模式粗放、浪費(fèi)嚴(yán)重、耕地占用過度等諸多問題，對城市可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了極大危害。2000-2006年，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積年均增長10.89℅，而城鎮(zhèn)人口年均增長6.09℅，人均建設(shè)用地達(dá)到113㎡[1],城市蔓延趨勢明顯（表1），這促使我們不得不反思城市空間發(fā)展的模式和增長方式。緊湊城市理論作為西方發(fā)達(dá)國家城市可持續(xù)發(fā)展的重要理論，受到國內(nèi)學(xué)術(shù)界和政界人士的廣泛關(guān)注。

表1 2001-2005年國內(nèi)主要城市建成區(qū)面積以及城市人口的增長率(%)
名稱 上海 北京 廣州 深圳 重慶 南京 杭州
建成區(qū)面積 0.11 0.11 0.09 0.11 0.16 0.25 0.08
城市人口 0.03 0.03 0.04 0.03 0.05 0.10 0.06
數(shù)據(jù)來源：中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒（2002-2006年）
1 緊湊城市理論簡介
1.1. 理論產(chǎn)生的背景與起源
自二十世紀(jì)中期以來，全球面臨人口增長、能源危機(jī)、、糧食保障、生態(tài)保護(hù)、全球變暖等一系列重大問題的挑戰(zhàn)，可持續(xù)發(fā)展的理論應(yīng)運(yùn)而生并很快成為人類共同的行動綱領(lǐng)。在這種背景下，人們開始在城市建設(shè)領(lǐng)域探索一種利于可持續(xù)發(fā)展的城市形態(tài)和城市增長模式。
緊湊城市的原型起源于歷史上高密度的歐洲名城，如錫耶納、佛羅倫薩、威尼斯等；對“緊湊城市”的關(guān)注可以追溯至歐共體(CEC)1990年在布魯塞爾發(fā)布的《歐洲城市環(huán)境綠皮書》，它提出解決城市資源環(huán)境間題的戰(zhàn)略決策是發(fā)展高密度、結(jié)構(gòu)緊密的城市，從而減少人們利用小汽車的路程，以達(dá)到保護(hù)環(huán)境、提高生活質(zhì)量的目的(詹克斯等，2004)。綠皮書提出的緊湊概念標(biāo)志著現(xiàn)代緊湊城市理論的產(chǎn)生，同時也成為有關(guān)緊湊城市討論的基礎(chǔ)性文件(Clark,2005)。

1.3 理論要點(diǎn)
總結(jié)西方關(guān)于緊湊城市理論內(nèi)涵的描述，主要包括以下要點(diǎn)：內(nèi)涵式發(fā)展促進(jìn)城市中心區(qū)的興旺；限制農(nóng)村地區(qū)的大量開發(fā)，保護(hù)農(nóng)田等開放空間；城鄉(xiāng)邊界和景觀特征明顯；較高的城市密度；用地功能適度混合；較高生活質(zhì)量，城市多樣性，社會公正；公共交通優(yōu)先,公交節(jié)點(diǎn)集中開發(fā)，減少對私車的依賴。
緊湊城市既指城市的一種高密度狀態(tài)，又指城市形態(tài)、功能的有效、合理性，突出地表現(xiàn)為高密度開發(fā)及土地空間綜合利用兩個方面(詹克斯等，2004)
因此，緊湊城市不僅涉及城市具體形態(tài)，還可以將其理解為一種空間發(fā)展戰(zhàn)略和一種城市增長的理念。

2 影響我國緊湊城市實(shí)施的背景因素分析

2.1 緊湊型城市是我國現(xiàn)實(shí)條件的必然選擇
1990年以來，我國城市用地的粗放擴(kuò)張是導(dǎo)致土地浪費(fèi)的重要因素。我國雖然幅員遼闊，但是不適宜城市建設(shè)的山地、丘陵和高原占國土面積的66％（圖1），人均耕地僅為世界水平的40％ [2]。根據(jù)預(yù)測，2020年前我國城市化水平將以每年O．8％一1％的速度增長，即每年新增城市人口1000萬人以上，這對全國土地利用總體規(guī)劃確定的18億畝耕地紅線的目標(biāo)將構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，發(fā)展緊湊型城市已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)背景下我國城市發(fā)展之路的必然選擇。
 

（圖1 全球地貌概況）

2．2 我國與西方國家提出緊湊城市要解決的主要問題有差異
歐洲國家研究緊湊城市以控制蔓延為目的，出發(fā)點(diǎn)是為了解決后工業(yè)社會面臨的如內(nèi)城衰退、社會隔離等社會問題和溫室效應(yīng)等生態(tài)環(huán)境問題，并非為了保護(hù)耕地或保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可見保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)城市在社會經(jīng)濟(jì)等各方面的協(xié)調(diào)發(fā)展才是歐洲國家研究緊湊城市的根本動力[3]；相比歐洲國家而言，我國引入緊湊城市的目的除了生態(tài)保育和節(jié)能減耗外，還包括減少城市建設(shè)對耕地的占用，是針對“攤大餅”式城市蔓延而采取的對策，而復(fù)興內(nèi)城則不是我國現(xiàn)階段發(fā)展緊湊城市的目的。

2．3 影響我國緊湊城市實(shí)施的特殊因素
緊湊城市理論起源于歐洲，其研究多著眼于西方的城市背景。而我國在政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及國情方面都與之有諸多不同。因此，分析在我國實(shí)施緊湊型城市的特殊背景因素有重要意義。

2.3.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段
我國正處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級階段，第二產(chǎn)業(yè)在城市中占據(jù)主導(dǎo)地位。制造業(yè)的發(fā)展需要大量利用強(qiáng)度較低的工業(yè)用地，并且要求大面積的交通、物流、市政設(shè)施等用地與之相配套，產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其帶來的人口遷入對空間的需求是城市的用地?cái)U(kuò)張的“剛性”需求。西方發(fā)達(dá)國家已進(jìn)入三產(chǎn)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，第三產(chǎn)業(yè)的空間集聚特性和較高的用地強(qiáng)度使得土地利用集約度可以得到很大的提升，也更利于城市緊湊發(fā)展。

2.3.2 全球勞動分工中的角色
經(jīng)濟(jì)全球化加速了全球勞動生產(chǎn)的分工。由于勞動力成本的比較優(yōu)勢，發(fā)達(dá)國家的生產(chǎn)制造功能逐步轉(zhuǎn)移到土地和勞動力相對廉價的發(fā)展中國家。我國各城市政府作為利益主體積極地通過行政力量, 改善投資環(huán)境或者降低投資門檻來吸引外資的進(jìn)入,在投資者擁有更多話語權(quán)的情況下，地方政府以大量提供郊區(qū)廉價的土地作為吸引投資者的手段。地方政府招商引資的競爭是驅(qū)動城市外圍大量圈地和用地蔓延的重要原因。

2.3.3 土地制度
相對西方土地私有國家而言，我國政府對于土地具有更強(qiáng)的調(diào)控權(quán)，能夠減少由于土地所有權(quán)分屬不同個體而帶來的開發(fā)阻力，這在客觀上有利于舊城改造的實(shí)施，通過舊城空間秩序的重組進(jìn)行空間“挖潛”，理論上政府也有能力采取更為嚴(yán)格的土地管制措施來抑制蔓延；另一方面，轉(zhuǎn)型期我國特殊的城鄉(xiāng)二元土地市場形成了農(nóng)用地與城市建設(shè)用地極大的利益差，征地制度與供地制度之間巨大的利潤空間導(dǎo)致地方政府熱衷于以地生財(cái)，促使作為控租人的地方政府和官員不斷加速兩類土地之間的轉(zhuǎn)化[4]。土地制度的缺陷對城市用地粗放擴(kuò)張起到推波助瀾的作用。

2.3.4 稅收制度
西方國家地方政府財(cái)政主要來源于物業(yè)稅，與一次性土地收益不同，這是一種可以持續(xù)獲得的稅收。政府提供公共服務(wù)質(zhì)量的好壞直接關(guān)系到物業(yè)的價值，也就直接關(guān)系到政府收益。
我國地方政府財(cái)政主要來源于工商業(yè)稅收和一級土地市場中的土地出讓，而
物稅、土地、房產(chǎn)增值稅微乎其微，這就會造成以下幾種情況：其一，政府缺少進(jìn)行存量開發(fā)的動力，對當(dāng)前投資回報(bào)的追求使得政府更愿意進(jìn)行低成本的增量開發(fā)；其二，由于政府公共服務(wù)的支出是持續(xù)性的，而土地出讓收益是一次性的，因此，為了緩解這種收入與支出的時序差造成的財(cái)政不持續(xù)性，地方政府就會尋求工商業(yè)的稅收來作為政府財(cái)政的有效支撐，因此，政府就會有強(qiáng)烈的以低地價
來發(fā)展工業(yè)的動機(jī)；第三，房產(chǎn)開的土地收益是一次性歸當(dāng)屆政府所有，但其公共服務(wù)的成本是由接下來的多屆政府來承擔(dān)，所以任期政府都大量賣地以最大程度地獲得這種成本與收益差。因此，稅收制度差異是我國發(fā)展緊湊型城市面臨的特殊制度背景因素之一。

2.3.5 政績考核制度
總量經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的政績考核制度和重速度不求綜合效益（尤其是環(huán)境效益）的錯誤發(fā)展觀，導(dǎo)致粗放的經(jīng)濟(jì)增長方式和土地利用方式。政績考核體系中重收益而輕成本的傾向使城市松散低密度的擴(kuò)張，致使具有提升潛力的用地得不到很好利用，并為以后的改造留下了較高的空間成本。

2.3.6 房地產(chǎn)開發(fā)模式
在城郊開發(fā)過程中，開發(fā)商往往被要求承擔(dān)一定的公共和市政設(shè)施支出，因此，單位開發(fā)成本最小化，追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)便成為獲取開發(fā)收益的重要手段，城郊大地塊房地產(chǎn)項(xiàng)目的頻頻出現(xiàn)。大地塊房地產(chǎn)項(xiàng)目不利于服務(wù)設(shè)施便民化布局、城市公交站點(diǎn)可達(dá)性、非機(jī)動交通發(fā)展以及城市支路網(wǎng)的完善，與緊湊發(fā)展模式背道而馳。

2.3.7 城中村問題
與西方國家不同，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致我國出現(xiàn)了大量的城中村。城中村的存在雖有其社會經(jīng)濟(jì)功效，但同時也導(dǎo)致土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)并破壞城市空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化[4]。城中村在城市中散點(diǎn)布局對土地利用形態(tài)造成破壞，與緊湊城市整合的城市空間結(jié)構(gòu)和明顯的城鄉(xiāng)邊界存在較大的沖突。

2.3.8 小汽車增長
我國已確定汽車產(chǎn)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱產(chǎn)業(yè)�？梢灶A(yù)見，與西方國家有限的小汽車增長空間相比，我國小汽車數(shù)量的激增可能會給城市緊湊發(fā)展帶來以下挑戰(zhàn)：（1）通勤時間的縮短使得城市有向郊區(qū)大面積擴(kuò)張的可能；（2）加劇城市中心的擁擠和交通壓力，使得城郊的吸引力越來越大；（3）促使交通設(shè)施的供給，政府大量交通設(shè)施的提供將會助長城市的離心發(fā)展。

2.3.9 金融危機(jī)的影響
1997年的亞洲金融危機(jī)之后中央政府實(shí)施積極的財(cái)政政策擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建
設(shè)規(guī)模是城市圈地的內(nèi)在因素之一[5]。2008年全球金融危機(jī)，我國再次進(jìn)行大規(guī)�；�建投資，這難免成為城市規(guī)模新一輪擴(kuò)張的助推器。因此，控制城市空間有序集約增長，是當(dāng)前實(shí)施緊湊型城市面臨的主要挑戰(zhàn)。

3 我國實(shí)施緊湊城市的規(guī)劃對策
不同區(qū)位、規(guī)模的城市以及同一城市的不同區(qū)位均呈現(xiàn)出不同的發(fā)展特征，本文將研究對象劃分為城市地區(qū)、大城市①中心地區(qū)，大城市郊區(qū)和中小城市，從而提出實(shí)施緊湊城市的不同的對策。

3.1 城市地區(qū)
在城市地區(qū)實(shí)現(xiàn)城市緊湊發(fā)展, “集中式分散”的城市結(jié)構(gòu)模式（圖2）是抑制城市蔓延,提高用地緊湊度有效的空間規(guī)劃途徑。“集中式分散”模式強(qiáng)調(diào)在城市地區(qū)建立若干緊湊發(fā)展的單元，各單元內(nèi)配置完善的基本服務(wù)設(shè)施，有明確的單元中心并以此為核心進(jìn)行高密度高強(qiáng)度開發(fā)，各個單元之間通過完善的快速交通系統(tǒng)相聯(lián)系。對比香港、新加坡和北美的城市我們可以發(fā)現(xiàn)，前者“集中式分散”的區(qū)域布局形成了一種疏密有致且高效緊湊的城市形態(tài)，城市在高人口密度的情況下任保留了眾多的郊野公園；而后者城市空間結(jié)構(gòu)模糊，“星云狀”分散的城市形態(tài)導(dǎo)致了諸多資源、環(huán)境和社會問題。我國城市地區(qū)應(yīng)該擯棄單中心和外圍圈層發(fā)展的粗放空間模式，借鑒“集中式分散”的布局結(jié)構(gòu)，結(jié)合城市特點(diǎn)建立具有密度坡度的網(wǎng)絡(luò)組團(tuán)式區(qū)域空間結(jié)構(gòu)，避免城市向外圍勻質(zhì)或飛地?cái)U(kuò)張帶來的無序蔓延。
 

圖2:“集中式分散”示意圖（Jenks and Burgess 2002）

3.2 大城市中心區(qū)
我國大城市中心區(qū)在長期的發(fā)展過程中已經(jīng)形成了很高的人口和建筑密度，且各種功能高度混合。緊湊城市的兩個核心概念，高密度開發(fā)和土地綜合利用在我國大城市中心區(qū)其實(shí)早已實(shí)現(xiàn)。以密度為例,倫敦巴比坎(B8rbican)地區(qū)改建和蘇格蘭愛丁堡老城作為緊湊城市發(fā)展的成功案例，人口密度約為290人／h㎡和57人／h㎡[6]，而這與我國傳統(tǒng)城市中心的人口密度是無法比擬的。對我國大城市中心區(qū)而言，再增加人口和建筑密度，勢必會出現(xiàn)更多的環(huán)境和交通問題。因此，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，改善局部環(huán)境，挖掘空間潛力并加強(qiáng)管制，從而解決無序、擁擠和混亂才是提高大城市中心區(qū)整體緊湊度（而并非是密度）的有效方法：①強(qiáng)化土地利用與交通的整合,建立高低相間的土地開發(fā)強(qiáng)度坡度。如香港最繁華的旺角地區(qū)，在其平均人口密度大于1000人／公頃的街區(qū)范圍內(nèi),城市開發(fā)仍然形成了自西向東遞減的強(qiáng)度坡度。（圖3）②進(jìn)行局部環(huán)境整治,調(diào)整建筑布局，降低人們對擁擠程度的心理感知。③強(qiáng)化對城市剩余空間的利用。④加強(qiáng)地下空間開發(fā)。

（圖3:香港旺角地區(qū)空間圖底關(guān)系。 圖片來源：東南大學(xué)碩士學(xué)位論文 適應(yīng)我國國情的緊湊城市形態(tài)研究 馬奕鳴）

3.3 大城市郊區(qū)
由于地租價格、設(shè)施水平等差異，我國大城市郊區(qū)的建設(shè)強(qiáng)度普遍偏低且功能相對單一，導(dǎo)致城郊很難形成完善的功能體系和設(shè)施規(guī)模效應(yīng)，從而使得郊區(qū)對主城有較強(qiáng)依賴性。再者，城郊以大馬路和大地塊為特點(diǎn)的“大街坊”開發(fā)方式降低了空間集成度和可達(dá)性，增加了社會和交通成本。城郊片塊狀分散擴(kuò)張是形成我國特殊的城市蔓延形態(tài)的重要原因，導(dǎo)致城市形態(tài)不適應(yīng)城市空間增長。加強(qiáng)大城市城郊用地緊湊度的規(guī)劃對策有: (1)增強(qiáng)城郊用地混合度,注重生活設(shè)施配套完善；(2)完善支路網(wǎng)，降低地塊劃分大小,提高街區(qū)內(nèi)部的可達(dá)性。(3)提高土地開發(fā)強(qiáng)度,在控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)中重點(diǎn)控制部分用地（如工業(yè)、居住）容積率下限；(4)現(xiàn)行總規(guī)編制存在著重遠(yuǎn)期目標(biāo)輕近期控制的傾向,因此建立總規(guī)層面的用地的開發(fā)進(jìn)度管理制度,可以有效避免將十年、二十年以后預(yù)留的發(fā)展用地在短期內(nèi)全部占用。

3.4 中小城市
我國中小城市現(xiàn)狀建成區(qū)容積率不到0.3[7]，用地強(qiáng)度低，功能單一，城市用地彈性系數(shù)居高不下。與大城市不同，城市緊湊化布局面臨的主要不是形態(tài)與規(guī)模之間的矛盾, 而是城市增長的無序與放任[8]。城市過于松散的形態(tài)分散了城市的勞動力市場，減弱了生產(chǎn)要素的集聚效益，從而降低了城市的競爭力，并失去城市緊湊發(fā)展的諸多優(yōu)勢；此外，城市公服設(shè)施多為沿干道線型集聚，用地缺少進(jìn)深，無法形成有活力的城市核心區(qū)塊。對于中小城市而言，調(diào)整城市公共設(shè)施布局形態(tài)以引導(dǎo)城市形態(tài)優(yōu)化，培育城市中心并限制外圍粗放開發(fā)是實(shí)現(xiàn)城市緊湊發(fā)展的關(guān)鍵，具體包括：（1）引導(dǎo)傳統(tǒng)城市中心再開發(fā)，形成城市核心區(qū)塊，增強(qiáng)城市內(nèi)聚力；（2）謹(jǐn)慎進(jìn)行跨越式發(fā)展和組團(tuán)布局,建議緊鄰舊城進(jìn)行漸進(jìn)式外溢發(fā)展,“餅塊狀”的城市形態(tài)對大城市的發(fā)展可能不適，但當(dāng)前用于眾多中小城市卻是適宜的；（3）鑒于中小城市目前集聚能力有限而未來發(fā)展?jié)摿�巨大，建議將人均城市建設(shè)用地控制在90㎡以內(nèi)②，為后期擴(kuò)張預(yù)留用地。

4 結(jié)語
緊湊城市理論源于西方，而我國國情和城市發(fā)展背景均有不同。因此，對比分析中西方實(shí)施緊湊城市的影響因素，有助于加強(qiáng)對影響緊湊本質(zhì)因素的研究。緊湊城市不是一種具體普適的城市形態(tài)，而是通過連續(xù)漸進(jìn)的調(diào)控過程來實(shí)現(xiàn)各階段城市合理發(fā)展的理念，在不同發(fā)展階段的不同城市和地區(qū)，就分別存在不同的規(guī)劃對策。本文對于緊湊城市實(shí)施的討論只是基于粗略的空間層次劃分，現(xiàn)實(shí)中還有諸多其它影響因素，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地理特征等。因此，在緊湊城市的理論框架下進(jìn)行個案研究，才是尋找具有針對性的規(guī)劃對策的根本途徑。

注釋
① 本文所指的大城市包括特大城市。
② 發(fā)達(dá)國家人均城建用地僅82.4㎡，發(fā)展中國家也只有83.3㎡，因此我國中小城市人均城建用地指標(biāo)控制在90㎡相比并不低。

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