摘要:由于訴訟解決機(jī)制在制度上的一些不足，難以應(yīng)對(duì)食品安全糾紛這種具有特殊性的要求，必然帶來(lái)在解決食品安全糾紛方面僅依靠訴訟一種方式所出現(xiàn)的尷尬困境。本文針對(duì)我國(guó)食品安全糾紛的現(xiàn)狀及解決機(jī)制存在的諸多弊端，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有制度和體制，論證了在我國(guó)解決食品安全糾紛中應(yīng)用ADR的必要性，并提出了ADR在食品安全糾紛領(lǐng)域中完善的一些建議：強(qiáng)調(diào)調(diào)解的效力，建立食品行業(yè)的仲裁機(jī)構(gòu)，實(shí)施訴訟機(jī)制與非訴機(jī)制的對(duì)接機(jī)制。

　　關(guān)鍵詞:食品安全,ADR解決機(jī)制

　　一、非訴糾紛解決方式（ADR）的價(jià)值

　�。ㄒ唬┓窃V糾紛解決方式的起源

　　非訴糾紛解決方式即替代性糾紛解決方式（AlternativeDisputeResolution，縮寫為ADR），其概念源于美國(guó)，是對(duì)訴訟制度以外的非訴訟糾紛解決程序或機(jī)制的總稱。ADR觀念的廣泛傳播始于20世紀(jì)70年代，但在實(shí)踐方面主要見(jiàn)于西方國(guó)家，以英美居多。如美國(guó)接受ADR始于1925年《聯(lián)邦仲裁法案》的頒布，其蓬勃發(fā)展之勢(shì)始于70年代中期后。1983年，美國(guó)聯(lián)邦最高法院決定：若當(dāng)事人對(duì)爭(zhēng)議是否可由仲裁解決存在爭(zhēng)議，則法院應(yīng)判決由仲裁解決爭(zhēng)議。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，美國(guó)現(xiàn)行《聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》建議在聯(lián)邦地區(qū)法院中把ADR作為案件管理的六種程序之一，這些都極大地推動(dòng)了ADR的運(yùn)用。最新的ADR立法實(shí)踐是，克林頓總統(tǒng)在1998年10月30日簽署了《替代性糾紛解決法》。該法要求每個(gè)聯(lián)邦地區(qū)法院應(yīng)該允許所有民事案件中使用ADR，建立各自的ADR計(jì)劃并制定相應(yīng)的保障程序，從而使1990年《民事司法改革法》中提出的ADR行動(dòng)計(jì)劃更加具體化。現(xiàn)代ADR的興起與發(fā)展逐步改變了傳統(tǒng)的糾紛解決方式的結(jié)構(gòu)，促使人們對(duì)司法理念以及某些法律觀念進(jìn)行重新思考。

　�。ǘ�）非訴糾紛解決方式（ADR）的價(jià)值

　　ADR不僅具有程序上的非正式性（簡(jiǎn)易性和靈活性），而且從從糾紛解決主體角度，ADR具有非職業(yè)化特征，可以使糾紛解決脫離職業(yè)法律家的壟斷。它所彰顯的當(dāng)事人之間的平等關(guān)系，被稱之為更徹底的新當(dāng)事人主義。

　　由此可見(jiàn)，非訴糾紛解決方式（ADR）具有解決糾紛的獨(dú)特價(jià)值。其一，非訴糾紛解決方式（ADR）是以妥協(xié)、而不是對(duì)抗等相對(duì)平和的方式解決糾紛，這是最獨(dú)特的價(jià)值。其二，該機(jī)制可以最大限度的節(jié)約社會(huì)和當(dāng)事人在糾紛解決中的成本。受“程序主義”影響的現(xiàn)代司法程序更為復(fù)雜、嚴(yán)格以及繁瑣，導(dǎo)致訴訟活動(dòng)耗時(shí)、費(fèi)力、成本較大。相對(duì)而言，ADR比較靈活自由，強(qiáng)調(diào)并尊重糾紛當(dāng)事人的自主性，因而可以最大程度地省時(shí)、省錢、省事，成本代價(jià)比較低。甚至可以說(shuō)，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)各類糾紛處理中，ADR不僅可以體現(xiàn)節(jié)約糾紛當(dāng)事人的“個(gè)人成本”，也同樣體現(xiàn)降低整個(gè)“社會(huì)成本”的價(jià)值。其三，現(xiàn)代ADR的發(fā)展，不但可以大大緩解“訴訟爆炸”給法院帶來(lái)的巨大壓力，而且在一定程度上也與現(xiàn)代的司法改革不謀而合，成為司法改革的重要內(nèi)容。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年我國(guó)各級(jí)法院共審結(jié)一審民事案件488.7萬(wàn)件，同比上升10%。龐大的案件數(shù)量勢(shì)必給各級(jí)法院帶來(lái)了巨大的司法壓力，法院負(fù)擔(dān)嚴(yán)重超載。而在國(guó)外司法實(shí)踐中，ADR機(jī)制不但被成功地引入了民事訴訟，而且在某些刑事案件的審理中也已有不少成功的做法和經(jīng)驗(yàn)�？梢灶A(yù)見(jiàn)，在日益推進(jìn)的司法改革浪潮中，ADR與訴訟程序的改革相互銜接，必將促成一種更加充滿協(xié)商、民土、人性、高效與和諧價(jià)值的司法模式。

　　二、非訴糾紛解決機(jī)制處理食品安全糾紛的必要性

　　隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，一方面，人們?cè)谖镔|(zhì)生活水平不斷提高，維權(quán)意識(shí)也不斷增強(qiáng)，造成法院面臨大量的民事糾紛，另一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，唯利是圖的商家為了追逐利潤(rùn)不斷制造、生產(chǎn)和銷售有毒有害的食品，侵害著消費(fèi)者的身體健康，所頻繁引發(fā)的食品安全糾紛越來(lái)越多。如何有效地解決這些糾紛不僅是法院面臨的難題，更是政府需要面對(duì)的難題。“緩解訴訟爆炸的最佳選擇是分流案件，分流案件的最好方式是鼓勵(lì)可選擇爭(zhēng)議解決方法的運(yùn)用�，F(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜紛繁，傳統(tǒng)司法難以完全適應(yīng)，有必要探索更快捷、低廉、簡(jiǎn)單、更接近需要、更適應(yīng)不同當(dāng)事人要求的糾紛解決機(jī)制。”這就需要非訴解決機(jī)制（ADR）的介入。

　�。ㄒ唬┦称钒踩�糾紛隱含的社會(huì)不安定性需要多元化途徑來(lái)化解

　　1.主體上的群體性在食品安全糾紛案件中，由于很多人處于同一事件背景，同一地區(qū)或單位，因此形成共同的利益圈，涉及的人員和范圍比較廣泛，案涉人員可以達(dá)到成千上萬(wàn)人，明顯具有群體性的特點(diǎn)。

　　2.食品安全糾紛呈現(xiàn)社會(huì)公益性隨著商品生產(chǎn)社會(huì)化的發(fā)展，食品這一類商品的消費(fèi)對(duì)象是整個(gè)消費(fèi)者群體，導(dǎo)致食品安全糾紛的影響范圍十分廣泛。比如1998年震驚全國(guó)的山西朔州假酒案，2008年的三鹿奶粉事件等案件，不僅直接侵害了消費(fèi)者的身體健康等合法權(quán)益，而且也危及了公共利益，破壞了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)秩序，具有極強(qiáng)的社會(huì)公益性。對(duì)于這類糾紛的解決，如果處理不善，往往會(huì)縱容不乏經(jīng)營(yíng)者的僥幸心理，放縱其追求不法利益、侵害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，同時(shí)也會(huì)讓消費(fèi)者由于投訴無(wú)門，合法權(quán)益得不到維護(hù)，導(dǎo)致對(duì)企業(yè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)失去信心，不利于維護(hù)社會(huì)正義和市場(chǎng)秩序。

　　3.食品安全糾紛的多發(fā)性多發(fā)性是近年來(lái)食品安全糾紛案件的一個(gè)突出特點(diǎn)。因?yàn)槲ɡ�是圖是一部分食品生產(chǎn)廠家追求的唯一目的，盡管國(guó)家采取了大量措施嚴(yán)厲打擊食品安全領(lǐng)域的不法行為，如2010年9月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)懲危害食品安全犯罪活動(dòng)的通知》，但仍有一些商家鋌而走險(xiǎn)，以身試法，這就導(dǎo)致食品安全糾紛的多發(fā)。以2011年為例，該年是食品安全事件頻發(fā)的一年，“染色饅頭”、“瘦肉精”、“牛肉膏”、“塑化劑”等諸多名詞涌現(xiàn)，食品安全問(wèn)題也由原來(lái)的單一性事件演變?yōu)楦餍袠I(yè)內(nèi)的“群體性事件”，眾多行業(yè)內(nèi)的知名企業(yè)紛紛“淪陷”。

　　4.食品安全案件處理的“多米諾”效應(yīng)食品安全案件由于涉案人員眾多，件往往涉及當(dāng)事人的身體健康權(quán)等切身利益，因而矛盾比較尖銳，加之人數(shù)眾多、相互影響，容易產(chǎn)生過(guò)激行為。一方面需要盡快的懲治不法經(jīng)營(yíng)者，對(duì)于已經(jīng)觸犯刑事犯罪的經(jīng)營(yíng)者要予以刑罰處罰，另一方面，要對(duì)民事賠償這塊盡可能維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，合理公平的彌補(bǔ)其受到的侵害。這必然給政府和法院帶來(lái)了巨大壓力。

　　（二）單一的訴訟機(jī)制在解決食品安全糾紛中的困境

　　“緩解訴訟爆炸的最佳選擇是分流案件，分流案件的最好方式是鼓勵(lì)可選擇爭(zhēng)議解決方法的運(yùn)用�，F(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜紛繁，傳統(tǒng)司法難以完全適應(yīng)，有必要探索更快捷、低廉、簡(jiǎn)單、更接近需要、更適應(yīng)不同當(dāng)事人要求的糾紛解決機(jī)制。”而面對(duì)食品安全糾紛這一類特殊的案件，訴訟機(jī)制的困境更為突出。主要表現(xiàn)在：

　　1.有限的司法資源與超負(fù)荷案件數(shù)量的矛盾。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，司法運(yùn)行需要成本作為代價(jià)，因?yàn)樾枰�耗費(fèi)一定的社會(huì)資源，而司法成本本身總是有限的，一旦大量案件走進(jìn)法院大門尋求司法程序解決，就會(huì)超出司法成本的限度。導(dǎo)致司法的正義往往很難在社會(huì)得到實(shí)現(xiàn)，如果法官為了維持裁判的品質(zhì)而不增加辦案量，則案件審理必然拖延，當(dāng)事人只能得到“遲到的正義”；如果法官加快辦案速度，辦案質(zhì)量必然有所下降，當(dāng)事人只能得到“粗糙的正義”。事實(shí)上，法院受理的各類民事訴訟案件呈大幅上升的趨勢(shì)將在我國(guó)今后較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)普遍存在。根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2011）的統(tǒng)計(jì)，2011年，全國(guó)各級(jí)法院審結(jié)一審民事案件488.7萬(wàn)件，同比上升10%，；2010年全國(guó)各級(jí)法院審理民事一審案件6090622件，與2001年的4615017件（包含經(jīng)濟(jì)糾紛）相比，10年之間增長(zhǎng)了32%。2009年浙江省杭州市西湖區(qū)的民商事法官人均辦案355件，是全國(guó)平均數(shù)的7倍。由此可見(jiàn)，面對(duì)案件數(shù)量的激增，司法資源更顯不足，兩者的張力十分尖銳。而處理食品安全糾紛，又需要法官要在查明事實(shí)、法律適用問(wèn)題和社會(huì)穩(wěn)定效果兩方面尋求解決方案，其工作難度更高，這無(wú)疑使法院本已捉襟見(jiàn)肘的司法資源雪上加霜。

　　2.司法程序的局限難以及時(shí)維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。目前食品安全糾紛在法院訴訟中仍然作為一般的民事糾紛處理。法院在審理案件時(shí)適用“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的原則，迫使消費(fèi)者就食品不符合安全標(biāo)準(zhǔn)、食品對(duì)其身體健康造成了損害因果關(guān)系等提供證明。而食品安全糾紛所涉及的各種復(fù)雜的專業(yè)檢測(cè)和認(rèn)證決定了勢(shì)單力薄的消費(fèi)者舉證的難度。比如，當(dāng)消費(fèi)者提出食品不符合基本安全標(biāo)準(zhǔn)的主張時(shí)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者可以輕易地以其他同類消費(fèi)者沒(méi)有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題而予以否認(rèn)，因此，消費(fèi)者個(gè)人很難提出有力的證據(jù)來(lái)證明其主張，這使這對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一種過(guò)重的負(fù)擔(dān)。另外，食品安全糾紛表現(xiàn)最突出的訴求就是消費(fèi)者的身體健康利益，而漫長(zhǎng)的訴訟時(shí)間對(duì)消費(fèi)者而言不僅是醫(yī)藥費(fèi)難以獲得及時(shí)賠償，也是一種精神上的痛苦。

　　3.我國(guó)現(xiàn)有的民事訴訟制度中的缺陷。我國(guó)民事訴訟制度中所存在的制度性缺失也使得消費(fèi)者維權(quán)之路存在諸多困難。食品安全糾紛多數(shù)是規(guī)模性的群體糾紛。雖然在我國(guó)現(xiàn)有的立法框架下可以采取的訴訟形式有一對(duì)一的訴訟、共同訴訟、第三人參加的訴訟和代表人訴訟等，但是對(duì)于消費(fèi)者而言，這些訴訟形式都有一些現(xiàn)實(shí)障礙。首先，大規(guī)模單個(gè)訴訟，影響經(jīng)濟(jì)效益的最大化，對(duì)于影響較大的食品安全事件的解決并非最合適的法律模式。其次，我國(guó)修改后的新《民事訴訟法》規(guī)定，在發(fā)生污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等社會(huì)公共利益受到損害時(shí)，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以提起訴訟。將“公益訴訟”寫進(jìn)法律，無(wú)疑具有重要意義。但具體的實(shí)施意見(jiàn)以及程序還沒(méi)有細(xì)化，還不具有實(shí)際上的操作性，這有待于進(jìn)一步的規(guī)定，至少對(duì)消費(fèi)者在消費(fèi)維權(quán)方式的選擇上的困難還不能立即解決。

　　4.司法有限的能動(dòng)性難以滿足群體訴求目的擴(kuò)張。由于司法的能動(dòng)性總是有限的，尤其在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)正在發(fā)展、體制正在不斷改革和完善的情況下，“司法最終解決原則”還難以實(shí)施到位。我國(guó)司法機(jī)關(guān)的權(quán)力、功能和作用都是有限的。因?yàn)樗痉ㄒ獓?yán)守法律規(guī)范的界限，不能隨意造法，更不能侵奪立法機(jī)關(guān)的權(quán)力；同時(shí)司法的中立性、被動(dòng)性必然要求人民法院的功能是事后調(diào)整社會(huì)關(guān)系；此外，司法的特質(zhì)也決定了法院很難創(chuàng)造和調(diào)動(dòng)新的利益資源來(lái)解決雙方的糾紛。因此，無(wú)論是從司法權(quán)的地位、司法的被動(dòng)性，還是從目前人民法院所能調(diào)動(dòng)、整合資源的能力來(lái)看，其處理糾紛的權(quán)力和能力是有一定限度的。而在食品安全糾紛案件中，受侵害的消費(fèi)者一方的訴請(qǐng)甚至?xí)�超出法院的司法職能，如果法院不能滿足消費(fèi)者訴請(qǐng)之時(shí)或者超越權(quán)限之時(shí)，都有可能會(huì)引發(fā)新的矛盾。

　　三、ADR在食品安全糾紛領(lǐng)域中的建立和完善

　　前文已述，在解決食品安全糾紛的領(lǐng)域中引用ADR十分必要，但針對(duì)我國(guó)目前解決糾紛機(jī)制的現(xiàn)狀，尤其是立法和司法實(shí)踐層面上，還需要構(gòu)建和完善一個(gè)有效的非訴訟糾紛解決機(jī)制。筆者認(rèn)為，可從以下幾方面著力完善：

　　（一）完善民間調(diào)解的主體制度

　　根據(jù)2002年9月26日司法部發(fā)布的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，民間調(diào)解主要是以人民調(diào)解委員為主體。但在食品安全領(lǐng)域中，食品安全的界定往往涉及到一些食品的專業(yè)性問(wèn)題，而如何對(duì)專業(yè)性問(wèn)題作出科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)或者判斷，正是做好調(diào)解工作的基礎(chǔ)，顯然，現(xiàn)行一般的人民調(diào)解委員會(huì)有專業(yè)性的缺陷。因此，需要將現(xiàn)有的人民調(diào)解委員會(huì)的成員格局，擴(kuò)大到在行業(yè)性機(jī)構(gòu)中設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，從而使人民調(diào)解委員會(huì)的組成成員更具有靈活性。事實(shí)上，在調(diào)解組織的建構(gòu)上，隨著我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷變遷，以利益、價(jià)值和觀念共同為特征的新型共同體也在逐步形成。近年來(lái)，我國(guó)新型的民間組織發(fā)展迅速，社會(huì)組織化程度正在增強(qiáng)。如果根據(jù)食品安全領(lǐng)域的特點(diǎn)，在一些有熟悉食品安全行業(yè)情況、與成員聯(lián)系緊密的民間組織中培育調(diào)解機(jī)構(gòu)，以擴(kuò)大人民調(diào)解的主體，來(lái)調(diào)解食品安全領(lǐng)域的相關(guān)糾紛，會(huì)發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢(shì)，提高調(diào)解的效果。

　�。ǘ�）確認(rèn)行政調(diào)解的法律效力

　　我國(guó)的行政機(jī)關(guān)歷來(lái)?yè)?dān)負(fù)著處理公民糾紛和各種申訴的職能，各類行政主管機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，一般都有通過(guò)行政調(diào)解或行政裁決的方式處理該領(lǐng)域公民的申訴和其他糾紛的職責(zé)。因此我們認(rèn)為，既然行政機(jī)關(guān)如食品安全領(lǐng)域的政府主管機(jī)關(guān)或部門具有一定的監(jiān)管職責(zé)，在當(dāng)事人申請(qǐng)進(jìn)行調(diào)解或或依據(jù)其職能附帶進(jìn)行調(diào)解的情況下，只要尊重自愿原則，遵守法定程序，所達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，就應(yīng)該具有法律效力。因?yàn)樽罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》已經(jīng)將人民調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)確定為民事合同，在法理上承認(rèn)了其合同法上的效力。而行政機(jī)關(guān)調(diào)解下的調(diào)解協(xié)議，在法理上同樣是糾紛當(dāng)事人之間所達(dá)成的契約，應(yīng)具有合同法上的效力，從而按照合同法的原則、方法及程序處理。”

　�。ㄈ�）建立食品行業(yè)的仲裁機(jī)構(gòu)

　　我國(guó)仲裁機(jī)構(gòu)大多設(shè)在地市以上的大中城市，造成實(shí)踐層面上仲裁的案件數(shù)量極少。反觀英國(guó)，設(shè)置有40多個(gè)專業(yè)機(jī)構(gòu)、商會(huì)和貿(mào)易組織內(nèi)設(shè)有行業(yè)性的仲裁機(jī)構(gòu)。因?yàn)橹俨玫臋?quán)威性來(lái)自于民間性、自治性、專業(yè)性。因此，就食品安全領(lǐng)域而言，培育和扶植食品安全專業(yè)的行業(yè)性糾紛解決機(jī)構(gòu)顯得十分必要。因?yàn)橄袷称钒踩�領(lǐng)域的糾紛涉及的大多是新類型問(wèn)題，而糾紛的當(dāng)事人之間的力量對(duì)比往往不平衡，同時(shí)這些糾紛由于專業(yè)性強(qiáng)，其處理結(jié)果往往取決于技術(shù)鑒定和業(yè)內(nèi)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在此角度上更適合建立行業(yè)性的糾紛解決機(jī)構(gòu)，才可以合理處理相應(yīng)的糾紛。因此我們可借鑒英、美等國(guó)ADR的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)食品監(jiān)管的引導(dǎo)，完全可以讓一些食品領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會(huì)及其相關(guān)組織根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)組建多元化的仲裁機(jī)構(gòu)。例如可以在各地的消費(fèi)者協(xié)會(huì)中增設(shè)食品仲裁機(jī)構(gòu)，也可以在食品行業(yè)協(xié)會(huì)中設(shè)立仲裁機(jī)構(gòu)，利用行業(yè)的優(yōu)勢(shì)，合理、妥善的解決食品安全糾紛。

　　（四）健全訴訟和ADR的對(duì)接制度

　　首先是要明確人民調(diào)解和行政調(diào)解的效力，2013年修訂的《民事訴訟法》在特別程序中增加了調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的內(nèi)容，對(duì)于推進(jìn)多元糾紛解決機(jī)制發(fā)展具有重要意義。其次，構(gòu)建合理的訴訟和ADR的對(duì)接點(diǎn)。因此，在具體制度的設(shè)置上，做好兩個(gè)層面的工作。第一層面：法院將受理的食品安全糾紛案件通過(guò)人民調(diào)解得到有效解決，同時(shí)法院也對(duì)人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法效力的確認(rèn)（現(xiàn)行《調(diào)解法》已經(jīng)明確規(guī)定了人民調(diào)解協(xié)議效力的司法確認(rèn)制度）。第二層面，可以借鑒行政訴訟的做法建立對(duì)相關(guān)調(diào)解協(xié)議的司法審查制度。該制度主要適用于當(dāng)事人對(duì)調(diào)解協(xié)議不服的情況，在審查中重點(diǎn)審查調(diào)解是否違反了合法性原則、自愿性原則以及公正性。如調(diào)解協(xié)議確實(shí)存在法律適用或程序錯(cuò)誤，應(yīng)裁定撤銷原協(xié)議或裁決，當(dāng)事人可以選擇是否轉(zhuǎn)入民事訴訟解決原糾紛；如無(wú)上述錯(cuò)誤則法院徑直裁定履行協(xié)議或裁決。這樣既發(fā)揮了利用了司法途徑的優(yōu)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了訴訟和ADR的合理對(duì)接，又避開了完整的法院審理程序所產(chǎn)生的大量時(shí)間及司法資源的耗用。

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