當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)低迷，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)總體增長(zhǎng)方式由高速度增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為高質(zhì)量發(fā)展，各項(xiàng)改革也進(jìn)入破冰期，在這個(gè)時(shí)期離開(kāi)家鄉(xiāng)尋找發(fā)展機(jī)會(huì)的新生代農(nóng)民工數(shù)量只增不減，但是從整體而言，就業(yè)難與用工荒這樣的現(xiàn)象不得不引起人們的反思，其中，社會(huì)保障問(wèn)題已然成為人們關(guān)心的話題。那么導(dǎo)致這個(gè)問(wèn)題產(chǎn)生的根源是什么，將作如下分析。

　　1 社會(huì)保障問(wèn)題產(chǎn)生的雙因素

　　對(duì)于新生代農(nóng)民工社會(huì)保障遇到的各種具體問(wèn)題，以及這種現(xiàn)象帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，其 產(chǎn) 生 的 具 體 原因多樣而復(fù)雜，可以從不同角度進(jìn)行分析。在眾多具體原因中，通過(guò)查看以 往 的 研 究，贊同度最高的是中國(guó)城鄉(xiāng)二元的戶籍管理制度。在這種戶籍制度管理下，新生代農(nóng)民工在城鎮(zhèn)受到種種歧視的現(xiàn)象偶有發(fā)生，部分農(nóng)民工難以平等享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)和其他市民權(quán)益，形成權(quán)益被 侵 害 的 局 面。為 此，如 果 想 徹 底根除這個(gè)社保難題，可以采用廢止這種戶籍管理制度的觀點(diǎn)，這可以概括 為 單 因 素 論。然 而，研 究 社 保 問(wèn)題產(chǎn)生的原因，不僅要研究這種現(xiàn)象本 身，還要研究古今中外的發(fā)展史，從 宏 觀 角 度、國(guó) 際 比 較 的 視 野 來(lái)分析。以上問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因其實(shí)有兩個(gè)，一是社會(huì) 發(fā) 展 特 定 階 段 的 客 觀 限 制 條 件，二 是 中 國(guó) 獨(dú) 特 的戶籍管理制度。

　　1.1 社會(huì)發(fā)展特定階段的客觀限制條件

　　首先先來(lái)對(duì)比一下，各國(guó)在工業(yè)化、城市化加速推進(jìn)這個(gè)階段的共同特征。英國(guó)從18世紀(jì)60年代工業(yè)革命伊始，用了將近90年的時(shí)間，成為首個(gè)城市人口達(dá)到50%的國(guó)家，而后經(jīng)歷了70年，英國(guó)的城市化程度達(dá)到成熟階段，到1921年，城市化率達(dá)到77.2%[1];德國(guó)的工業(yè)化、城市化起步較遲，但是其城市化效率較快。從19世紀(jì)40年代伊始，工業(yè)化、城市化快速發(fā)展，到20世紀(jì)頭10年就已初步實(shí)現(xiàn)城市化，比法國(guó)和美國(guó)更早[2];美國(guó)的工業(yè)化開(kāi)始時(shí)間大概在1830年左右，在1920年前后上升到51.2%，到了20世紀(jì)60年代，達(dá)到64.7%[3];日本從1868年開(kāi)始發(fā)展工業(yè)化、城市化，在1956～1973年這18年間，其工業(yè)生產(chǎn)年均增長(zhǎng)13.6%[4]。通過(guò)對(duì)比各國(guó)的發(fā)展歷史，在由前工業(yè)化時(shí)期發(fā)展到工業(yè)化時(shí)期、城鎮(zhèn)化初始到加速時(shí)期這一特定發(fā)展階段，各國(guó)都有一些共同的特征。

　　一是農(nóng)業(yè)人口流動(dòng)規(guī)模大。在這一階段，工業(yè)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，對(duì)二、三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力的需求呈現(xiàn)大幅度提高，工業(yè)相對(duì)于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)具有更高的工資吸引力，吸引大量農(nóng)民跨區(qū)域流動(dòng)，吸引農(nóng)民從鄉(xiāng)進(jìn)城在二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)。盡管他們?cè)诔擎?zhèn)會(huì)遇到諸多困難和問(wèn)題，但在城鎮(zhèn)中，其工資待遇高、發(fā)展機(jī)會(huì)多等特點(diǎn)，使得他們更愿意進(jìn)城從事二、三產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)。二是勞資矛盾激烈。在這個(gè)階段，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限，占國(guó)家人口大多數(shù)的農(nóng)村勞動(dòng)力平均教育年限較短、職業(yè)技能水平較低，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位處于底層;即使物質(zhì)財(cái)富因?yàn)樯鐣?huì)化大生產(chǎn)的原因，被極大地創(chuàng)造出來(lái)，但從人均這個(gè)角度而言，還是處在一個(gè)較低的水平;人對(duì)物質(zhì)追求欲望強(qiáng)烈，企業(yè)主為追逐利潤(rùn)而不擇手段，資本的原始積累隨處可見(jiàn);農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力處于劉易斯理論拐點(diǎn)前的無(wú)限供給階段，與用人單位相比，勞動(dòng)者處于弱勢(shì)一方;經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、人口的大流動(dòng)、社會(huì)生活方式的大變革，超過(guò)社會(huì)上多數(shù)人的認(rèn)知和適應(yīng)，法制建設(shè)和政府監(jiān)督也滯后于實(shí)踐。種種因素的結(jié)合，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力權(quán)益被侵害的局面發(fā)生，勞資矛盾激烈。正因?yàn)橹袊?guó)處于工業(yè)化、城市化建設(shè)加速的這個(gè)階段，因此有可能會(huì)出現(xiàn)其他國(guó)家在相同發(fā)展階段出現(xiàn)的類似問(wèn)題，包括農(nóng)業(yè)人口流動(dòng)規(guī)模大、勞資矛盾激烈等，從而影響農(nóng)民工權(quán)益保障等一系列問(wèn)題。

　　1.2 中國(guó)獨(dú)特的戶籍管理制度

　　與發(fā)達(dá)國(guó)家和其他發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行比較，中國(guó)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口模式除了可能具有以上所分析的共性之外，也具有一些“個(gè)性”在里面，那就是從1958年開(kāi)始實(shí)行的城鄉(xiāng)分割管理制度。這種獨(dú)特的管理體制，其性質(zhì)是社會(huì)人口的組織方式。這樣一種固定的社會(huì)人口組織方式，在特定情況下有其有利影響，但是從現(xiàn)階段發(fā)展來(lái)看，與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)人口大轉(zhuǎn)移、大流動(dòng)難以適應(yīng)。從目前的情況看，具體有以下的影響。一是導(dǎo)致進(jìn)城務(wù)工的常住農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在法律上不能與城鎮(zhèn)戶籍人口平等地享受各項(xiàng)服務(wù)。在戶籍制度管理下，人口與戶口遷移的決定權(quán)不屬于公民而屬于遷入地政府，農(nóng)村人口即使已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)長(zhǎng)期就業(yè)，但就業(yè)地政府和城鎮(zhèn)戶籍居民并不接納農(nóng)村勞動(dòng)力為本地居民，僅僅把他們看作是流動(dòng)勞動(dòng)力，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以享受與該城市非農(nóng)戶口掛鉤的權(quán)利、待遇。二是戶籍制度實(shí)行以后，新增加的涉及公民各方面的權(quán)利和待遇與戶籍掛鉤，致使戶籍的重要性不斷自我強(qiáng)化。要想改變這種制度安排，賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等權(quán)利和待遇，無(wú)論從客觀的城鎮(zhèn)綜合承載能力還是主觀的突破既得利益約束，都相對(duì)困難，難以在短時(shí)期內(nèi)根本改變。

　　2 地方政府自利傾向

　　從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，一個(gè)地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多方面的建設(shè)都與地方政府存在密不可分的聯(lián)系，但是個(gè)別地方政府會(huì)對(duì)其所承擔(dān)的各項(xiàng)職責(zé)表現(xiàn)出不同的取舍。對(duì)于實(shí)行任期制的地方官員，效果顯著的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能是其追求的重要目的，社會(huì)保障只能讓位或者服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)，導(dǎo)致社保政策本身的自主性不斷喪失。在缺乏統(tǒng)一、全國(guó)層面的管理規(guī)范的情況下，無(wú)論是社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)、還是其運(yùn)行監(jiān)管亦或是保值增值，在其自主的空間內(nèi)實(shí)際上都必須服從于地方政府的需要，或是應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題的應(yīng)急。因此，近年來(lái)我國(guó)個(gè)別地區(qū)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中存在有待解決的國(guó)富與民生之間“增長(zhǎng)失衡”的問(wèn)題。

　　3 制度設(shè)計(jì)存在阻礙

　　3.1 制度理念缺乏前瞻性之所以說(shuō)新生代農(nóng)民工社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)的整體思路在前瞻性方面尚有待完善之處，主要是因?yàn)殡S著改革的進(jìn)程，政府會(huì)出臺(tái)一些調(diào)整性的政策措施，改革的進(jìn)程和特點(diǎn)是漸進(jìn)式，制度更改具有修補(bǔ)性的特征。一方面，現(xiàn)有社會(huì)保障制度供給遵循的路徑是中央出臺(tái)的指導(dǎo)性文件，地方政府去解讀并出臺(tái)政策;另外一方面，體現(xiàn)出分權(quán)式改革的博弈過(guò)程。社保制度的改革從以往只對(duì)在單位工作的人才能購(gòu)買，到如今只要到社會(huì)參加工作就能購(gòu)買，無(wú)論在觀念還是思想上都有一個(gè)很大的進(jìn)步，大力地推動(dòng)了勞動(dòng)力由鄉(xiāng)至城。但是鑒于各項(xiàng)社會(huì)保障項(xiàng)目的改革是根據(jù)緊迫性先后開(kāi)啟，在全盤考慮和未來(lái)規(guī)劃方面存在尚需完善之處，導(dǎo)致各個(gè)項(xiàng)目獨(dú)立發(fā)展。而獨(dú)立發(fā)展的結(jié)果則是各項(xiàng)政策相互之間發(fā)展平衡欠缺，有的差距大，有的差距小，當(dāng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題嚴(yán)重性時(shí)，希望通過(guò)改革來(lái)緩解這種情況的時(shí)候，已經(jīng)變得相對(duì)艱難。比較可靠的做法就是項(xiàng)目相互之間進(jìn)行部分銜接融合，而這種做法的結(jié)果則導(dǎo)致了當(dāng)前社保制度表現(xiàn)出模塊化。

　　3.2 制度供給不充分首先，國(guó)家法律制度對(duì)于勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)尚有可完善之處，使勞方與資方對(duì)比處在相對(duì)弱勢(shì)地位，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)勞方利益表達(dá)的話語(yǔ)權(quán)缺失等情況。其次，關(guān)于社會(huì)保障問(wèn)題一般都是規(guī)定、意見(jiàn)、政策，不僅在權(quán)威性和約束力上遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于法律，而且這些規(guī)定、意見(jiàn)、政策又常常因?yàn)槌鲇诙鄠�(gè)不同地區(qū)或部門而造成了難以對(duì)接。再者，雖然我國(guó)在21世紀(jì)初就開(kāi)始注意農(nóng)民工社會(huì)保障的建設(shè)，并出臺(tái)了一些相關(guān)法規(guī)、條例，然而從實(shí)施情況來(lái)看，收效不夠明顯，這其中一個(gè)原因在于個(gè)別地區(qū)執(zhí)法力度有待提高，使得法律、法規(guī)在貫徹執(zhí)行方面有所欠缺。最后，法律缺少細(xì)則導(dǎo)致新生代農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益難以完全真正受到保護(hù)。例如，對(duì)于一些侵害權(quán)益的行為，法律規(guī)定中只作出“應(yīng)當(dāng)予以制止”的規(guī)定，這在約束力、強(qiáng)制力和具體的懲戒措施方面力度欠缺。

　　4 企業(yè)因素的阻礙

　　從目前企業(yè)負(fù)責(zé)繳納保費(fèi)的狀況來(lái)看，它所需繳納的金額仍然不低。如果以城鎮(zhèn)勞動(dòng)者繳費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)為新生代農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，其成本就要增加30%～40%，因此，作為企業(yè)負(fù)責(zé)人，肯定優(yōu)先考慮企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致繳納社保的積極度會(huì)有所下降。同時(shí)，新生代農(nóng)民工就業(yè)主要集中在中小企業(yè)，這些企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)就是廉價(jià)的勞動(dòng)力，為他們繳納社會(huì)保險(xiǎn)無(wú)疑會(huì)大大的增加用工成本，進(jìn)而降低企業(yè)效益，甚至給一些利潤(rùn)綿薄的企業(yè)帶來(lái)經(jīng)營(yíng)壓力。因此，個(gè)別企業(yè)存在想方設(shè)法逃避繳費(fèi)責(zé)任的情況，如瞞報(bào)職工數(shù)量來(lái)減少其需繳納的社會(huì)保險(xiǎn)金額。此外，農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益的享有要以勞動(dòng)合同為基礎(chǔ)，同時(shí)，與企業(yè)簽訂勞動(dòng)合同也是農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的基本條 件。然 而，個(gè)別工作單位利用其在勞動(dòng)力市場(chǎng)上的強(qiáng)勢(shì) 地 位，不 與 農(nóng) 民 工 簽 訂 勞 務(wù) 合 同。2016年，有64.9%的農(nóng)民工沒(méi)有勞動(dòng)合同，無(wú)固定期限勞動(dòng)合同占12%[5]，即便與其達(dá)成了勞動(dòng)關(guān)系，仍然會(huì)存在不規(guī)范的操作，導(dǎo)致農(nóng)民工在勞動(dòng)福利的享有上受到限制�，F(xiàn)階段社會(huì)保險(xiǎn)參保率與農(nóng)民工合同簽訂率是直接聯(lián)系的。

　　5 新生代農(nóng)民工自身因素的影響

　　現(xiàn)階段部分新生代農(nóng)民工對(duì)其工作地方忠誠(chéng)度不高，并且自身的專業(yè)技能不強(qiáng)，其他的人可以輕易取代，這就導(dǎo)致他們工作地點(diǎn)不穩(wěn)定，流動(dòng)較頻繁的局面，“跳槽”對(duì)于他們來(lái)說(shuō)是平常的。強(qiáng)流動(dòng)性就業(yè)給職能部門對(duì)于參保信息的登記、對(duì)他們報(bào)銷金額的支付帶來(lái)很大的挑戰(zhàn)，退保則導(dǎo)致社會(huì)保障資源不平衡。由于我國(guó)社會(huì)保障制度在銜接方面，每個(gè)地方的社保規(guī)定不盡相同，例如，在參保方式，惠及人群等制度規(guī)定上都大相徑庭，不僅使得他們?cè)诤罄m(xù)需要變更投保項(xiàng)目時(shí)，出現(xiàn)利益損失而造成心理不平衡的情況，而且其工作不穩(wěn)定會(huì)導(dǎo)致社保關(guān)系很難在地區(qū)間接續(xù)，因此，很多新生代農(nóng)民工在變換工作時(shí)不得不退保。當(dāng)他們退保后，只能拿到個(gè)人賬戶的部分資金，社會(huì)統(tǒng)籌的部分會(huì)繼續(xù)留在就業(yè)地，這將擴(kuò)大流入地與流出地在社會(huì)保障積累的差距。

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　　《淺析新生代農(nóng)民工面臨社會(huì)保障問(wèn)題的原因》來(lái)源：《現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)》，作者：鄧 煒

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