摘 要：從現(xiàn)實實踐看，加強(qiáng)我國行政審批制度改革前瞻性、系統(tǒng)性、科學(xué)性研究勢在必行，目前我國行政審批制度運(yùn)行體制機(jī)制中尚存在諸多問題亟待解決。對此，應(yīng)致力于結(jié)合各地改革實踐中的主要做法和經(jīng)驗，形成科學(xué)的頂層設(shè)計和規(guī)劃管理體制;建立完整的行政審批項目準(zhǔn)入退出評價機(jī)制;不斷創(chuàng)新行政審批實施方式;下放審批改革權(quán)限并給予基層政府更多的權(quán)力;深化審批與轉(zhuǎn)變政府管理體制改革，多措“并舉”，務(wù)求實效。

　　關(guān)鍵詞：政工師論文發(fā)表,行政審批制度改革,問題和對策,前瞻性,系統(tǒng)性,科學(xué)性

　　一、加強(qiáng)對我國行政審批制度改革前瞻性、系統(tǒng)性、科學(xué)性研究勢在必行

　　1.行政審批制度面臨深化改革的艱巨任務(wù)。21世紀(jì)以來，全國范圍內(nèi)自上而下進(jìn)行了七輪行政審批制度改革。據(jù)統(tǒng)計，2001年至2011年，國務(wù)院分五批共取消和調(diào)整行政審批事項2183項，占原有總數(shù)的60.6%，各地區(qū)取消和調(diào)整的行政審批事項占原有總數(shù)的一半以上，改革取得實質(zhì)性明顯成效。 [1]2012年黨的十八大報告提出要深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)。根據(jù)這一要求，2013年新一屆中央政府提出了大幅減少和下放行政審批事項，真正向市場放權(quán)，減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活力的方針。李克強(qiáng)總理代表新一屆政府作出承諾，要把國務(wù)院各部門現(xiàn)有的1700多項行政審批事項再削減1/3以上。與之相應(yīng)，各地行政審批制度改革也必然要加大力度和深度，以適應(yīng)行政審批制度改革向深層次延伸的要求。

　　2.深化行政審批制度改革需要前瞻性、系統(tǒng)性、科學(xué)性研究成果。行政體制改革的整體性、結(jié)構(gòu)性、復(fù)雜性和配套性，決定了必須要從中國的實際情況出發(fā)，準(zhǔn)確把握我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段和任務(wù)對行政體制提出的客觀要求，深刻分析現(xiàn)行行政體制的優(yōu)勢、不足以及所面臨的各種矛盾和問題，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃。[2]作為行政體制改革核心環(huán)節(jié)和基本內(nèi)容的行政審批制度改革在整體性、機(jī)構(gòu)性、復(fù)雜性和配套性等方面尤顯突出。

　　近年來國內(nèi)理論界和實務(wù)界普遍加強(qiáng)了對行政審批制度改革中熱點(diǎn)問題的研究。主要包括：如何建立科學(xué)的行政審批項目“設(shè)”“留”“改”“廢”評價制度;如何加強(qiáng)行政審批項目實施中的動態(tài)監(jiān)管;如何定位政務(wù)中心審批職能與運(yùn)行合理模式;如何再造審批流程提高審批效能;如何穩(wěn)步推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)改革;如何利用電子政務(wù)提升審批效率;如何規(guī)范審批行為并減少審批腐敗等等。但這些研究成果普遍存在研究視角、方法單一等問題，特別是缺乏對各個問題之間的結(jié)構(gòu)性、關(guān)聯(lián)性研究。即國內(nèi)對于深化行政審批制度改革中前瞻性、系統(tǒng)性、科學(xué)性研究成果較少，研究深度和廣度不夠，現(xiàn)實指導(dǎo)意義不強(qiáng)。同時，由于發(fā)達(dá)國家在20世紀(jì)90年代前已基本完成行政規(guī)制改革，目前的一些相關(guān)改革主要涉及技術(shù)操作層面。加之我國又與發(fā)達(dá)國家在行政管理的體制和發(fā)展階段上存在明顯差異，導(dǎo)致國外成熟經(jīng)驗對我們的啟示和借鑒也比較有限。

　　因此，無論從促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)育還是從履行政府公共服務(wù)職責(zé)的客觀需求來看，進(jìn)一步簡政放權(quán)、全面深化行政審批制度改革乃大勢所趨，黨中央和國務(wù)院對此改革決心之大前所未有。為此，我們應(yīng)正視行政審批制度改革理論研究的不足，加強(qiáng)行政審批制度體制機(jī)制中改革前瞻性、系統(tǒng)性和科學(xué)性研究，全面梳理并找出體制機(jī)制主要障礙及其原因，拿出具有可行性的對策性建議。

　　二、行政審批制度改革中應(yīng)高度關(guān)注的體制、機(jī)制問題

　　通過對十余年來全國范圍內(nèi)自上而下的行政審批制度改革實踐的總結(jié)，我們不難發(fā)現(xiàn)一些帶有全局性、系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性問題。這些問題涉及現(xiàn)行審批制度運(yùn)行體制和機(jī)制等諸多方面，系統(tǒng)梳理至關(guān)重要。

　　1.改革依然缺乏頂層設(shè)計體制和相配套的組織機(jī)構(gòu)形式。經(jīng)過21世紀(jì)以來自上而下的多次改革，各級政府在精簡、下放行政審批項目和改變管理方式上做出了很大努力，但效果并未達(dá)到理想狀態(tài)。究其原因，各級政府將清理行政審批項目作為工作重點(diǎn)，改革運(yùn)動式、命令式、指標(biāo)式色彩依然明顯。實際上此類改革是一項系統(tǒng)工程，完整意義上的改革至少包括清理行政審批事項、科學(xué)配置行政審批權(quán)力、優(yōu)化行政審批流程、創(chuàng)新行政審批方式四項基本內(nèi)容。在改革過程中必須和政府職能轉(zhuǎn)變、政府法治建設(shè)、政府組織機(jī)構(gòu)優(yōu)化、政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制變革有機(jī)結(jié)合起來，這樣才能達(dá)到簡政放權(quán)、激發(fā)社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力、正確履行政府公共管理責(zé)任的實效。同時，行政審批制度改革還存在著觸動現(xiàn)行利益格局，行政審批項目類型各異、名目繁多、各地發(fā)展程度不一導(dǎo)致行政審批制度改革進(jìn)程不一等諸多問題。這一系列客觀現(xiàn)實要求改革必須有頂層設(shè)計、總體規(guī)劃，必須建立改革頂層設(shè)計體制和相配套的組織機(jī)構(gòu)形式。

　　2.制度運(yùn)行機(jī)制中存在的具體問題。行政審批制度改革所涉及問題點(diǎn)多面廣，改革過程中自然也有輕重緩急之分。本屆中央和地方政府應(yīng)根據(jù)十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的改革精神和具體任務(wù)要求，對改革中運(yùn)行機(jī)制方面亟待解決的問題進(jìn)行系統(tǒng)梳理，這樣才能有針對性地突破現(xiàn)有障礙。筆者認(rèn)為，當(dāng)前亟待解決的問題有以下幾方面：一是審批項目設(shè)立退出的科學(xué)評估機(jī)制未有效確立，導(dǎo)致審批項目“該減未減、該留未留”，而“邊減邊增、明減暗增”的負(fù)面輪回反復(fù)出現(xiàn);二是各地集中**行政審批事項的政務(wù)中心發(fā)育程度不一、職能設(shè)定和運(yùn)行機(jī)制不科學(xué)，統(tǒng)一、高效、便民的理念尚未貫徹到位;三是行政審批項目流程再造缺乏標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計，審批方式創(chuàng)新的實效與既定目標(biāo)差距較大;四是行政審批項目動態(tài)監(jiān)管不到位，放管脫節(jié)現(xiàn)象依然非常突出;五是各級政府行政審批權(quán)限配置不合理，與公共財政改革、行政編制改革不配套，與政事分開、政社分開未能同步進(jìn)行等。以上這些問題貫穿了行政審批制度運(yùn)行的全過程，相互交織、互為影響，解決這些問題既要就事論事也要系統(tǒng)解決。 　　三、深化行政審批制度體制機(jī)制改革的對策建言

　　1.形成科學(xué)的頂層設(shè)計和規(guī)劃管理體制。筆者認(rèn)為，實現(xiàn)行政審批制度改革頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，需要建立科學(xué)的頂層設(shè)計和規(guī)劃管理體制。中央要確立改革頂層設(shè)計的目標(biāo)和原則，并由國務(wù)院制定系統(tǒng)、完整的五年甚至十年行政審批制度中長期改革總體方案。以此為基礎(chǔ)，各省結(jié)合本地實際制定指導(dǎo)本省審改工作的實施辦法。而要落實設(shè)計和規(guī)劃方案，必須有專門的機(jī)構(gòu)來履行相應(yīng)職能。

　　目前，國家行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組及審改辦的職責(zé)是明確的，但應(yīng)加強(qiáng)其改革議事協(xié)調(diào)地位。在職責(zé)發(fā)揮上應(yīng)更加側(cè)重制定行政審批制度改革總體發(fā)展規(guī)劃，合理安排、牽頭協(xié)調(diào)、分類指導(dǎo)中央政府行政審批改革工作，協(xié)調(diào)中央和地方兩個層面的行政審批制度改革，消除改革中政治層面上下協(xié)調(diào)困難等障礙。此外，建議由其盡快制定有關(guān)行政審批制度改革的法律法規(guī)，突破行政審批制度改革程序上的法律障礙，為改革創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

　　針對省級政府設(shè)立的審改工作領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室普遍存在著機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)、職能不清、協(xié)調(diào)機(jī)制不暢等諸多問題，省級政府應(yīng)實現(xiàn)行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室機(jī)構(gòu)設(shè)置運(yùn)行常態(tài)化，必要時可以在省級政府辦公廳直接增設(shè)行政審批制度改革處室，作為省一級審批制度改革協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以省級組織的身份進(jìn)行總體協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌推進(jìn)本省各級政府行政審批制度改革工作。其具體職能可包括：制定本地區(qū)行政審批制度改革中長期發(fā)展目標(biāo)規(guī)劃;制定審批項目評價制度;組織協(xié)調(diào)優(yōu)化各層級政府審批權(quán)限，落實審批項目統(tǒng)一監(jiān)管，登記并公布保留的審批項目，對受理審批項目實施機(jī)關(guān)備案，從法源上對規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查;提出部門審批職能整合建議;深化探索政務(wù)中心職能定位與模式方案;協(xié)調(diào)政府部門審批改革中職能銜接配套問題;對改革實踐中機(jī)制創(chuàng)新辦法和成功經(jīng)驗及時總結(jié)推廣，研究社會各界對審批制度改革的意見等。

　　2.建立完整的行政審批項目準(zhǔn)入退出評價機(jī)制。建立完善的行政審批項目準(zhǔn)入退出評估評價機(jī)制是保障行政審批項目“設(shè)、留、改、廢”科學(xué)化的關(guān)鍵，對此，《行政許可法》已有規(guī)定。這些制度應(yīng)該包括行政審批項目設(shè)立的事前評價、合法性審查、運(yùn)行情況評價和退出評價。為此，省級政府應(yīng)制定《行政許可項目設(shè)立和退出評價辦法》《行政許可項目設(shè)立和退出評價程序規(guī)則》《行政許可項目評價聽證辦法》等，作為各級政府審查審批項目的常態(tài)化評估依據(jù)，這樣才能從根本上杜絕項目精簡玩“數(shù)字游戲”，實現(xiàn)審批項目“應(yīng)砍盡砍”目的。

　　在評價制度設(shè)計中評價周期制度非常關(guān)鍵，現(xiàn)行審批項目一個周期屆滿就應(yīng)對項目是否保留重新評價。實踐中可針對不同行政審批項目，設(shè)立不同評價周期，實施分類評價。例如可將之分為經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境保護(hù)、行政管理四類，不同類型評價周期不同。根據(jù)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求，盡量縮短經(jīng)濟(jì)類行政審批項目評價周期，實行凡市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動，一律取消審批的原則。對尚在評價周期內(nèi)實施的行政審批項目，如公民、法人和其他社會組織反映強(qiáng)烈，要設(shè)立臨時性評價啟動程序。對現(xiàn)實中一些暫時無法取消，但審批頻率很低的事項，可以“暫停審批”“項目凍結(jié)”，以此建立審批項目取消事項“備選庫”。停辦一段時間后，如評價為確實不影響社會正常秩序的，即可取消。

　　同時評價制度設(shè)計中要特別重視建立政民互動機(jī)制，要組織有關(guān)部門和專家，邀請人大、政協(xié)參與，對各地各部門現(xiàn)有的管理職能和審批事項逐一進(jìn)行審查評議。針對不同種類的實施情況，確定書面征詢、研討會、論證會、聽證會等評價方式，確立社會需求度、審批條件合理性、項目實施社會效果、審批服務(wù)質(zhì)量等評價標(biāo)準(zhǔn)。

　　3.及時總結(jié)改革經(jīng)驗，不斷創(chuàng)新行政審批實施方式。行政審批方式創(chuàng)新是貫徹《行政許可法》高效便民原則的基本途徑。近年來，全國各地政府在創(chuàng)新行政審批實施方式上的創(chuàng)新亮點(diǎn)很多并帶有典型性，從中可以總結(jié)出以下的創(chuàng)新方式：

　　一是推廣行政審批實施標(biāo)準(zhǔn)化。行政審批項目實施標(biāo)準(zhǔn)化主要目的是提高效率、方便辦事并強(qiáng)化監(jiān)察。其具體內(nèi)容包括審批事項內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化、審批文件格式標(biāo)準(zhǔn)化、審批流程標(biāo)準(zhǔn)化、辦事指南標(biāo)準(zhǔn)化、審批辦事責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)化、審批辦事機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、申請人申請表單標(biāo)準(zhǔn)化等。如審批事項內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化，主要是指按照一個審批事項對應(yīng)一個編碼原則，形成規(guī)范、清晰的審批事項詳細(xì)清單，列明審批事項設(shè)定的法律依據(jù)、實施機(jī)關(guān)的名稱、審批事項的崗位責(zé)任等。審批流程標(biāo)準(zhǔn)化，主要是明確**環(huán)節(jié)、步驟，科學(xué)設(shè)定整體**時限和各環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)**時限等。辦事指南標(biāo)準(zhǔn)化，是指將審批項目標(biāo)準(zhǔn)化事項、要件和流程等信息，以標(biāo)準(zhǔn)化辦事指南文本形式向社會公開。辦事機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，主要是指在政務(wù)中心集中**的審批事項，政務(wù)中心應(yīng)實行基本設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化，服務(wù)質(zhì)量認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)化、人員著裝標(biāo)準(zhǔn)化等。具體實踐中，可以制定出簡約、一般和復(fù)雜等不同類型審批程序，由省級審改管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一制定《省級行政審批項目進(jìn)行程序規(guī)范的意見》和《行政許可項目規(guī)范參考范例》，各級政府實施機(jī)關(guān)依此將許可項目名稱、法律依據(jù)、申請人條件、**時限、崗位標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)工作責(zé)任等要素融入申請、受理、審查、決定、辦證、送達(dá)、歸檔等**環(huán)節(jié)，編制運(yùn)行流程。

　　二是堅持推動“行政審批局”及“復(fù)合型”職能的政務(wù)中心試點(diǎn)改革，有條件的地區(qū)盡快實行政務(wù)中心審批“一站式服務(wù)”“一章對外”，使政務(wù)中心真正成為實踐相對集中行政許可權(quán)的有效平臺，減少政府工作流程、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、提高行政效能，建設(shè)服務(wù)型政府。

　　三是根據(jù)“大部門”體制改革的要求，結(jié)合“決策、審批與監(jiān)管、處罰適當(dāng)分離又相互制約”的改革原則，省級政府出臺《行政審批批后監(jiān)督檢查管理辦法》，規(guī)定相對集中日常監(jiān)管處罰權(quán)，整合機(jī)構(gòu)人員，建立專門行政機(jī)構(gòu)從事對行政許可活動和取消審批后社會事務(wù)的日常監(jiān)管。通過加強(qiáng)事中和事后監(jiān)管，解決動態(tài)監(jiān)管不到位、放管脫節(jié)的問題。

　　四是充分發(fā)展電子政務(wù)，強(qiáng)化行政審批效能。如推行行政審批項目“網(wǎng)上預(yù)審”，許可申請人可先在網(wǎng)上注冊，提前準(zhǔn)備申請許可的資料，基本就緒后才帶著所有的材料到政務(wù)中心等現(xiàn)場**。再如建立審批信息資源共享庫。實行“并聯(lián)審批”“先證后照”的部門可以利用政府辦公內(nèi)網(wǎng)將行政審批辦結(jié)后的批復(fù)文件、證照等審批決定保存到行政審批資源共享庫中。當(dāng)需要其他部門的審批決定作為本部門審批事項的申請材料時，審批人員可以查閱共享庫中的審批決定，辦事人無須重復(fù)提交相同資料，實現(xiàn)行政審批信息“集中存儲、互通共享”。 　　4.下放審批改革權(quán)限并給予基層政府更多的權(quán)力�！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項，一律下放地方和基層管理。目前，地方政府特別是基層政府事權(quán)與審批管理權(quán)限不統(tǒng)一問題突出。行政審批項目“設(shè)、留、改、廢”的根本依據(jù)是社會需求變化帶來的政府職能調(diào)整，但一些發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府受法律法規(guī)制約無權(quán)停止“合法而不合理”的審批項目實施。一些發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總量相當(dāng)于內(nèi)地一個地級市，但管理權(quán)限只是一個科級，一些經(jīng)開區(qū)無完整的政府機(jī)構(gòu)和審批權(quán)限，這些給發(fā)展帶來很大阻礙。

　　針對立法依據(jù)修改滯后于審批項目精簡速度這一現(xiàn)實，2012年12月，國務(wù)院提請全國人大常委會授權(quán)其同意地方政府暫停實施和調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批項目。筆者認(rèn)為，這一舉措是對現(xiàn)行立法制度的改革和完善，對于市場化發(fā)育程度高的地區(qū)擴(kuò)大審批制度改革權(quán)限，有利于將改革創(chuàng)新與依法治國有機(jī)統(tǒng)一，避免以往存在的“一改革就違法”的現(xiàn)象。今后在深化行政審批制度改革先行試點(diǎn)的地區(qū)(如自貿(mào)區(qū)、經(jīng)開區(qū))，這一政策還有保留和繼續(xù)完善的必要。

　　目前，按照一些發(fā)達(dá)省份的審批制度改革思路，對不同層級的政府應(yīng)進(jìn)行功能定位，基層政府的定位主要解決基本公共服務(wù)均等化問題。有了這個定位，就應(yīng)該給予基層政府相應(yīng)的事權(quán)和配套的行政審批權(quán)力。筆者建議，下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一些與基本公共服務(wù)均等化相關(guān)的行政審批、行政執(zhí)法以及其他行政管理權(quán)，擴(kuò)大鎮(zhèn)政府對行政事務(wù)的管理和處置權(quán)限。對無行政層級建制的經(jīng)開區(qū)設(shè)立本級政府審批派出機(jī)構(gòu)，保證行政審批申請不出區(qū)。

　　5.深化審批改革與轉(zhuǎn)變政府管理體制改革相結(jié)合。行政審批制度改革與政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)精簡、財政改革、政事分離、政社分離結(jié)合起來已成為共識。目前，協(xié)會組織“去行政化”和**組織“規(guī)范化”尤為重要和關(guān)鍵，唯此，行政審批事項被取消后的社會自我管理才能真正起到實效。同時，要加快推動政府和事業(yè)單位編制改革，及時解決深化審批制度改革中涉及到的政府職能部門機(jī)構(gòu)撤并、人員歸并、管理方式的變革等問題。要積極推進(jìn)公共財政體制的建立，嚴(yán)格實行收支兩條線，抑制審批設(shè)立和濫用沖動。通過以上措施系統(tǒng)解決行政審批制度改革與其他改革不配套的問題。

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