行政法期刊論文發(fā)表推薦：《學(xué)習(xí)月刊》。是由中共湖北省委講師團(tuán)主管的綜合性政治理論期刊，1986年創(chuàng)刊�！秾W(xué)習(xí)月刊》最鮮明的特色是為各級(jí)黨政干部、企事業(yè)單位的經(jīng)營決策者和社 科理論工作者學(xué)習(xí)黨的基本理論，特別是學(xué)習(xí)馬克思主義中國化的最新理論成果提供理論聯(lián)系實(shí)際的高質(zhì)量的輔導(dǎo)服務(wù)。她關(guān)注國際國內(nèi)兩個(gè)大局，用科學(xué)的方法觀 察國內(nèi)外發(fā)生的重大事件，進(jìn)行有深度和前瞻性的評(píng)說；以敏銳的眼光捕捉改革實(shí)踐中影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的熱點(diǎn)問題，從嶄新的角度求根溯源，探索破解之策；注重 中華文化與人文知識(shí)的傳播，給讀者以智慧的啟迪和知識(shí)的熏陶。她融思想性與知識(shí)性為一體，寓指導(dǎo)性于可讀性之中；寫法多樣，不拘一格；語言精煉樸素，于方 寸之間見博大，于平實(shí)之中見奇巧，力求大眾愛讀，精英必藏。
　　摘要：人民法院審理行政案件不適用調(diào)解的法律規(guī)定，與行政訴訟的發(fā)展顯得不相適應(yīng)。本文在論述在行政訴訟中引入調(diào)解制度的必要性與可行性的基礎(chǔ)上，探討了將行政訴訟引入調(diào)解制度的法律依據(jù)和基本設(shè)想。

　　關(guān)鍵詞：行政訴訟,制度,必要性,可行性

　　我國現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定，人民法院審理行政案件，除賠償訴訟外，不適用調(diào)解。這種法律的硬性規(guī)定，越來越與行政訴訟的發(fā)展不相適應(yīng)，也有悖于建立社會(huì)主義和諧社會(huì)的法治理念，急需在司法審判中用協(xié)調(diào)、調(diào)解、和解方式盡力解決各種糾紛，做到和諧司法。審判實(shí)踐中各級(jí)法院也逐漸嘗試用“協(xié)調(diào)”的方式來處理各類行政案件，而且收到了較好的效果。2006年最高法院院長肖揚(yáng)在全國高級(jí)法院院長座談會(huì)上明確指出“要積極探索和完善行政訴訟和解制度，在不違反法律，不損害國家利益、公共利益、他人合法權(quán)益和堅(jiān)持自愿原則的前提下，盡可能采取協(xié)調(diào)的方式，促使當(dāng)事人和好”，由此說明最高法院對用協(xié)調(diào)的方式處理行政訴訟案件的做法給予了充分肯定。我市兩級(jí)法院2008—2010年的統(tǒng)計(jì)報(bào)表顯示，三年累計(jì)審結(jié)一審行政案件651件，其中裁定準(zhǔn)予原告撤訴的案件464件，占結(jié)案總數(shù)的44%，這些原告撤訴的案件中有80%是經(jīng)法院協(xié)調(diào)后，被告改變了原具體行政行為或原、被告達(dá)成一致意見后由原告申請撤訴的。可見在審判實(shí)踐中通過法院協(xié)調(diào)解決行政糾紛具有很大的空間，且通過協(xié)調(diào)解決能徹底平息糾紛，真正做到案結(jié)事了。我們希望將行政訴訟協(xié)調(diào)這種已被各級(jí)法院普遍采用的辦案方法作為一種制度確定下來，而這種制度就是行政訴訟調(diào)解制度。行政訴訟應(yīng)當(dāng)引入調(diào)解制度，對此我想從以下三個(gè)方面來闡述：

　　一、對行政案件進(jìn)行調(diào)解具有可行性和必要性

　　首先，在理論上行政訴訟調(diào)解制度有其依據(jù)。①行政訴訟也是一種社會(huì)糾紛的解決機(jī)制，其直接目的仍是要解決糾紛，達(dá)到訴訟的定紛止?fàn)幠康模�而調(diào)解無疑是一種解決糾紛的有效手段。而且在有些情形下，調(diào)解所發(fā)揮的平息糾紛，保護(hù)相對方合法權(quán)益的功效是單純的裁判無法達(dá)到的。②行政合同訴訟和行政賠償訴訟中，本有民事訴訟規(guī)定的適用，允許對當(dāng)事人的糾紛進(jìn)行調(diào)解是法律的規(guī)定。而在行政裁量權(quán)限范圍內(nèi)，行政主體的適當(dāng)讓步也并不一定侵害國家利益或者違背法律。③行政訴訟調(diào)解制度的成立以法院依法核準(zhǔn)為前提，可確保國家利益、公共利益及他人利益切實(shí)得到維護(hù)。

　　其次，引入調(diào)解制度是建立社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要，黨中央提出要建立社會(huì)主義和諧社會(huì)，必然要求在司法審判中，盡力用協(xié)調(diào)的方式來解決當(dāng)事人的爭議，切實(shí)達(dá)到訴訟的定紛止?fàn)幠康�，使全社�?huì)和諧。在行政訴訟中則要協(xié)調(diào)好“官民”糾紛，使各種“官民”糾紛通過協(xié)調(diào)解的方式解決，使“官民”握手言和，將糾紛徹底平息，做到官了民亦了。肖揚(yáng)院長在2007年全國高級(jí)法院院會(huì)議上“強(qiáng)調(diào)要樹立正確的糾紛解決觀，把要化解矛盾作為社會(huì)主義和諧社會(huì)提供有力司法保障的切入點(diǎn)，”進(jìn)一步說明了利用協(xié)調(diào)方式處理行政爭議是人民法院建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)中應(yīng)盡的司法職責(zé)。

　　第三，單純的裁判難以做到徹底平息當(dāng)事人的糾紛。目前行政訴訟中存在上訴率高，再審率高，上訪率高，無不與行政訴訟案件沒有適用協(xié)調(diào)調(diào)解的規(guī)定有關(guān)。無論是撤銷判決還是維持判決，或是變更判決、確認(rèn)判決，均可能導(dǎo)致不利的后果。一是敗訴方上訴，甚至無休止的申訴，增加訴訟成本，浪費(fèi)司法資源。在維持判決中，即使敗訴方不上訴或上訴后仍維持，行政機(jī)關(guān)出于行政管理的需要，仍然可以重新作出行政行為，對重作的行政行為，相對人還可以再次提起行政訴訟，甚至反復(fù)多次，由此導(dǎo)致的間接后果是不能及時(shí)解決糾紛，不僅造成人力物大的極大浪費(fèi)，而且導(dǎo)致社會(huì)矛盾的激發(fā)，政府的威信和形象受到損害，法院判決的權(quán)威受到挑戰(zhàn)。最終達(dá)不到徹底平息糾紛的目的。

　　誠然，以非對抗方式解決糾紛，維護(hù)當(dāng)事人之間的和諧關(guān)系，乃至維護(hù)共同體的凝聚力和社會(huì)穩(wěn)定，有著重大的社會(huì)意義。但是應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，人民法院審理“民告官”案件不同于解決原、被告之間的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系問題，而是要以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，如果不管三七二十一，只要“民告官”有和解意向，行政機(jī)關(guān)的對錯(cuò)就不用裁判了，那么，這樣的行政訴訟結(jié)案方式就不利于推動(dòng)依法行政。

　　行政訴訟畢竟不同于民事訴訟和刑事附帶民事訴訟，有其特殊性。在行政訴訟中，可以協(xié)調(diào)方式調(diào)解行政案件，但并不是所有的行政案件都能適用調(diào)解，也不是所有的問題都能協(xié)調(diào)。我們認(rèn)為行政訴訟案件適用調(diào)解的范圍是有限定的。

　　二、行政訴訟案件適用調(diào)解的范圍

　　從案件類型來分，有以下幾種：

　　1、行政裁決案件。行政裁決是行政機(jī)關(guān)依照法律授權(quán)，對平等主體之間發(fā)生的與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查并作裁決的行政行為。因行政裁決而提起行政訴訟有兩個(gè)法律關(guān)系。一是民事雙方當(dāng)事人與作為裁決者的行政機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生的行政法律關(guān)系；二是民事糾紛雙方當(dāng)事人之間產(chǎn)生的民事法律關(guān)系，這類案件的當(dāng)事人要求糾正行政機(jī)關(guān)的行政裁決，其實(shí)質(zhì)也在于滿足其民事主張。法院在審理這類案件時(shí)，簡單地運(yùn)用裁和判的方式均很難達(dá)到行政訴訟預(yù)定的效果，判決維持對于顯示公平的行政裁決顯然不合適，判決撤銷不能及時(shí)解決雙方當(dāng)事人民事糾紛，反而可能引起循環(huán)訴訟，判決變更法院對這類案件又沒有直接的變更權(quán)，而通過協(xié)調(diào)的方式，使雙方當(dāng)事人的民事糾紛調(diào)解好，其行政裁決的根本任務(wù)即告完成，當(dāng)事人的行政訴訟目的也就達(dá)到。

　　2、行政自由裁量案件。因行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)發(fā)生的行政案件，進(jìn)入行政訴訟程序后，行政主體在裁量權(quán)范圍內(nèi)放棄一定的“公權(quán)力”與行政相對人達(dá)成和解，通過人民法院主持調(diào)解，可以使行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)改變其不合理的行政行為，使行政行為更加趨于或者完全符合法定職權(quán)的客觀要求，不僅沒有放棄法定職權(quán)之嫌，相反會(huì)使行政行為更加符合立法精神。同時(shí)可以促使行政相對人盡快地履行具體行政行為，化解爭議，既提高了行政效率，也減輕相對人訴累，節(jié)約了司法成本。

　　3、不履行法定職責(zé)的案件。根據(jù)行政法律、法規(guī)的規(guī)定，每個(gè)行政機(jī)關(guān)都有其法定職責(zé)。作為法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)不能放棄也不能違反，這是行政法的基本原則之一。因行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)而引發(fā)的案件，行政相對人必然要請求法院判令被告履行其法定職責(zé)或確認(rèn)其不履行法定職責(zé)的行為違法。人民法院通過審查認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé)而沒有履行的或者拒絕履行，拖延履行的，不予答復(fù)的，只能判決其在一定期限履行，對于履行已經(jīng)沒有實(shí)在意義的，判決確認(rèn)其不履行法定職責(zé)違法。顯然這種訴訟程序?qū)τ谄惹行枰獜男姓�機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)獲益，獲得救濟(jì)的行政相對人來說效率太低，而行政機(jī)關(guān)又不愿意接受敗訴的后果。而通過人民法院的調(diào)解，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)在訴訟中履行其法定職責(zé)或給予賠償，如此，會(huì)獲得社會(huì)、當(dāng)事人各方的滿意。

　　4、行政合同案件。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》中，已將行政行為的內(nèi)涵作了擴(kuò)大化的解釋，“行政行為不僅包括單方行為，也包括雙方行為”。這一重大修改，明確將行政合同納入行政訴訟范圍。盡管目前通過行政訴訟途徑解決行政爭議的行政案件較少，但是隨著大量行政合同的出現(xiàn)，行政合同爭議提起的行政訴訟必將大幅度增加，而通過調(diào)解來解決雙方的爭議，更是一種趨勢。

　　5、行政賠償案件。行政賠償案件能適用協(xié)調(diào)、調(diào)解的方式，這在行政訴訟法和有關(guān)司法解釋已有明確規(guī)定，在此不再贅述。

　　從政治和社會(huì)穩(wěn)定的角度分析，下列案件必須進(jìn)行調(diào)解：

　　1、黨委、政府交辦的案件。當(dāng)?shù)攸h委、政府始終將社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在第一位，對于一些影響當(dāng)?shù)胤�(wěn)定的行政案件，黨委、政府一直是非常重視的。如處理不慎，必會(huì)引起連瑣反映，有的別有用心的人還會(huì)等到法院的裁判文書，做些不明智之事，對政府的威望和聲譽(yù)造成不好的影響。對這類案件必須要進(jìn)行調(diào)解，要多向黨委、政府匯報(bào)，制定出優(yōu)質(zhì)的調(diào)解方案，盡力將案件調(diào)解好。

　　2、涉及“三農(nóng)”的行政案件。涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的三農(nóng)案件，直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，百分之九十是農(nóng)民，在建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)中，農(nóng)村這一塊陣地和諧，可以說達(dá)到全社會(huì)和諧，因此，在建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)中出現(xiàn)的涉及到“三農(nóng)”的行政案件，應(yīng)盡量適用調(diào)解的方式，調(diào)解好關(guān)系，處理好案件。

　　3、群體性案件。群體性案件一般涉及的人數(shù)眾多，主體成份復(fù)雜，社會(huì)影響大，社會(huì)不穩(wěn)定因素基數(shù)大，就現(xiàn)階段而言，宗族、派別團(tuán)體等封建因素尚在起著不良的作用。一個(gè)案件稍微處理不慎具有廣泛的社會(huì)影響。對行政相對人的訴請盲目地支持，會(huì)損害政府的形象，甚至使政府的方針政策很難落實(shí)，導(dǎo)致不穩(wěn)定因素增加，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。盲目的不予支持，又會(huì)使人民群眾的利益受到損害，公民、法人或其他組織的合法權(quán)益得不到保護(hù)，還會(huì)引起群體性上訪。而采用調(diào)解方式妥善處理好它們的爭議，無論對政府還是行政相對人都皆大歡喜，其社會(huì)效果比單純的裁判好多了。

　　4、涉法上訪的案件。上訴、申訴、上訪多是近幾年來行政案件的一個(gè)新的特點(diǎn)，一些當(dāng)事人只要有一點(diǎn)不滿意法院的裁判就上訴、申訴，即使申訴、上訴裁判了還要進(jìn)京、上省上訪，還有的先不到法院起訴，而是以上訪的形式以引起黨委、政府、人大等部門的重視，使而再法院起訴，這類案件是法院投資的司法資源最多，也是司法資源浪費(fèi)最多的案件，是當(dāng)?shù)攸h的方式進(jìn)行調(diào)解處理，調(diào)解好關(guān)系，妥善處理好糾紛。

　　三、行政訴訟引入調(diào)解制度的法律依據(jù)

　　主要有以下一些：

　　1、《行政訴訟法》第7條明確規(guī)定：“當(dāng)事人行政訴訟中的法律地位平等”，這為當(dāng)事人自愿協(xié)商提供了法律基礎(chǔ)。

　　2、《行政訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院對行政案件宣告判決或裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作出的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定。”該規(guī)定明確了在行政訴訟中，雙方當(dāng)事人享有處分權(quán)。這是行政訴訟適用調(diào)解的前提。

　　3、除個(gè)別法律、法規(guī)的規(guī)定以外，我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)規(guī)定行政主體在作出具體行政行為時(shí)有行政自由裁量權(quán)。包括法定種類和法定幅度內(nèi)選擇的自由裁量權(quán)；法律適用條件確認(rèn)上的自由裁量權(quán)；行政程序上的自由裁量權(quán)；法律原則下的自由裁量權(quán)。所有這些些均為行政主體在合理的范圍內(nèi)考慮合適的社會(huì)成本、考慮行政相對管理人的具體情況等條件下作出讓步和妥協(xié)留有了空間和余地。

　　4、《行政訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”。而根據(jù)最高人民法院關(guān)于審理行政案件可以參照民事訴訟規(guī)范的有關(guān)規(guī)定的精神，行政訴訟案件雙方當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，人民法院應(yīng)予以審查，只有調(diào)解協(xié)議屬雙方自愿且未侵犯國家利益、社會(huì)公共利益和他人的合法權(quán)益，人民法院才依法予以確認(rèn)，其實(shí)質(zhì)就是對被訴的具體行政行為合法性的審查。

　　5、行政案件引入調(diào)解機(jī)制符合人民法院的時(shí)代主題，有利于提高法院的辦案效率，緩解政群關(guān)系，有利于推進(jìn)行政審判方式的改革。

　　最后，對行政訴訟是否適用調(diào)解機(jī)制關(guān)鍵在于對行政訴訟功能的定位，以及對行政管理權(quán)的認(rèn)識(shí)。不主張調(diào)解是對行政訴訟的一種理想主義看法，而主張調(diào)解則是行政審判實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)選擇。

　　綜上所述，建議在行政訴訟中引入調(diào)解制度。

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