建國初的大區(qū)制雖然實(shí)行不過短短數(shù)年即以其被撤銷而告終，然而，雖然大區(qū)制有著這樣或那樣的缺陷，但是它仍蘊(yùn)含了許多對(duì)于今天重新審視中央與地方關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展有資借鑒的重要元素。

　　【摘要】我國中央與地方關(guān)系結(jié)構(gòu)改革已經(jīng)成為歷史發(fā)展的必然趨勢，其中三個(gè)維度的改革最為重要：大區(qū)管理制度的建立有利于地方權(quán)力的協(xié)調(diào)和中央對(duì)地方的有效監(jiān)管；劃小省區(qū)與之相配合，有利于將地方權(quán)力進(jìn)一步下放至基層，極大緩解以地方“松綁”的放權(quán)改革與地方過度膨脹以致威脅中央之間的矛盾；減少行政層級(jí)則有利于將地方權(quán)力進(jìn)一步集中到縣級(jí)，在極大提高基層政府公共服務(wù)能力的同時(shí)強(qiáng)化中央對(duì)全國的統(tǒng)一調(diào)控�？傊�，“強(qiáng)國——虛省——實(shí)縣市”應(yīng)成為我國中央與地方關(guān)系結(jié)構(gòu)改革的重要思路。

　　【關(guān)鍵詞】中央與地方關(guān)系改革,大區(qū)管理制度,劃小省區(qū),減少行政層級(jí)

　　一、恢復(fù)和建立大區(qū)制

　�。ㄒ唬┙▏�初大區(qū)制的啟示

　　一方面，地方需要充裕的權(quán)力空間來極大發(fā)揮積極性，因地制宜地實(shí)現(xiàn)本地方的和諧發(fā)展。在建國之初，各地的群眾基礎(chǔ)、社會(huì)局勢、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、維穩(wěn)任務(wù)的艱巨性等都存在較大的差異，因此，初掌政權(quán)的中央政府不應(yīng)該也不可能針對(duì)每個(gè)地方的事情制定特定的方針政策。于是，授予地方充分的權(quán)力資源，讓它們能夠充分結(jié)合本地實(shí)際“放開手腳”地進(jìn)行大刀闊斧的生產(chǎn)力恢復(fù)、社會(huì)穩(wěn)定以及政權(quán)建設(shè)工作，就成為當(dāng)時(shí)歷史條件下的明智之選。而在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的今天，中央政府同樣不可能依據(jù)不同地方的實(shí)情進(jìn)行有針對(duì)性的政策指導(dǎo)，因此同樣也需要給予地方一定的自主空間，調(diào)動(dòng)其積極性，因地制宜地推動(dòng)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)主義建設(shè)。

　　另一方面，對(duì)地方充分授權(quán)的前提是保證中央強(qiáng)大的全局控制力，以確保國家政治局勢的穩(wěn)定。集權(quán)與分權(quán)從來都是一對(duì)難以理清的矛盾。就像建國初的大區(qū)制雖然很好地承擔(dān)了調(diào)整過渡時(shí)期中央與地方關(guān)系的制度重任，但最終也因淪為野心家的政治工具而走向沒落。這一點(diǎn)警示在當(dāng)今依然適用。隨著我國各方面建設(shè)的迅猛發(fā)展，在充分照顧各地投入于社會(huì)主義建設(shè)的權(quán)力資源需求的同時(shí)，也不能忽略過大的權(quán)力與異常膨脹的地方主義結(jié)合后產(chǎn)生的重蹈歷史覆轍的可能性。因此，無論怎樣放權(quán)，無論怎樣調(diào)動(dòng)地方的積極性，都決不能以減損或削弱中央對(duì)于全國的強(qiáng)大控制力為代價(jià)。如何處理好集權(quán)與分權(quán)的矛盾，在大區(qū)制消亡后五十余年的今天，依然是困擾我顧中央與地方關(guān)系調(diào)整的首要問題。

　　出于上述考慮，中央對(duì)于地方的授權(quán)決不能匯聚在地方的高層政府手中，而應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步下沉，直至實(shí)現(xiàn)同社會(huì)基層的全面對(duì)接。相應(yīng)地，地方的高層政府（目前主要指省級(jí)政府）權(quán)力應(yīng)當(dāng)在一定程度上進(jìn)行虛化，并主要承擔(dān)組織、協(xié)調(diào)、溝通的事務(wù)性、輔助性職能。這種思路的好處是，既能夠使地方深切感知社會(huì)基層的迫切需求，又能夠確保足夠的權(quán)力資源予以滿足，還能夠確保地方政府作為權(quán)力體的過分龐大以至于威脅到中央對(duì)于全國的整體控制。當(dāng)然，這一思路的實(shí)現(xiàn)需要多重政治改革環(huán)環(huán)相扣，而從目前我國的情況來看，其中最為基礎(chǔ)的一環(huán)，或許就在于大區(qū)管理制度的恢復(fù)和建立。

　�。ǘ�）恢復(fù)和建立大區(qū)管理制度的必要性

　　第一，經(jīng)濟(jì)大區(qū)的初步成型呼喚行政區(qū)域的同步調(diào)整。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展至今，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化已經(jīng)成為不可逆的歷史潮流。而處于同一經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的各地方，雖然在行政區(qū)劃上彼此相對(duì)獨(dú)立，但是在統(tǒng)一市場的要求下卻體現(xiàn)出越來越強(qiáng)烈的打破行政藩籬、彼此聯(lián)合愿望。因此，如何減小行政區(qū)劃分割、最大限度地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)要素的自由流通，就成為推動(dòng)和深化社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要議題。從規(guī)模上而言，統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)區(qū)的類型有二，一是在各省、自治區(qū)之內(nèi)相應(yīng)城市之間形成的區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，如陜西的西咸一體化、內(nèi)蒙的呼包鄂一體化、湖南的長株潭一體化等；二是跨數(shù)個(gè)省、市、自治區(qū)行政界限的區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，如泛珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)等。如果說前一種小范圍的區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合的實(shí)現(xiàn)可以依靠所在地的省、自治區(qū)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)的話，那么后一種大規(guī)模的區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合在目前的體制下就只能仰仗于中央政府的積極作為了，而這在效率上無疑是極為低下的。大區(qū)管理體制的建立則很好地解決了這一問題，因?yàn)楦鶕?jù)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的研究，我國的跨省級(jí)政區(qū)的經(jīng)濟(jì)一體化基本不會(huì)超出某個(gè)的大區(qū)的范疇（如泛珠三角屬于華南大區(qū)、長三角屬于華東大區(qū)等），大區(qū)管理部門就得以代替中央政府行使相關(guān)的事務(wù)性職能，以滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的需要。

　　第二，由前一點(diǎn)的思路繼續(xù)延伸，大區(qū)管理體制建立之后，省（包括自治區(qū)、直轄市）際的一般性事務(wù)就無需再通過上報(bào)國務(wù)院解決。其一，在同一大區(qū)內(nèi)的省際一般性事務(wù)，要么溝通協(xié)商，要么實(shí)施裁決，均由中央對(duì)應(yīng)的大區(qū)事務(wù)部負(fù)責(zé)解決。雖然大區(qū)事務(wù)部不具有過多的實(shí)體性權(quán)力，但是基于其法定地位的超然以及中央直屬的屬性，使其協(xié)調(diào)職能的履行能夠建立起足夠的權(quán)威性、公定力乃至執(zhí)行力。其二，跨越不同大區(qū)的省際一般性事務(wù)，以前需要直接報(bào)由中央政府解決，現(xiàn)在只需相關(guān)大區(qū)事務(wù)部之間代表各自的當(dāng)事省、市、自治區(qū)進(jìn)行平等協(xié)商即可。這一方面極大削減了中央政府直接承擔(dān)的地方協(xié)調(diào)性事務(wù)的處理工作量，另一方面還能夠切實(shí)保證在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上提高這類省際事務(wù)的解決效率。而將地方爭議提至中央的層面進(jìn)行解決，也利于中央直接把握地方府際關(guān)系的脈動(dòng)，以便及時(shí)對(duì)中央與地方政策進(jìn)行科學(xué)調(diào)整。其三，大區(qū)事務(wù)部的出現(xiàn)并不能夠完全代行中央政府的地方性事務(wù)，而只能就一般性的省際關(guān)系問題作出及時(shí)的回應(yīng)。對(duì)于那些涉及到根本性、法定性、全局性的省際事務(wù)，則仍需由中央政府出面解決，相關(guān)大區(qū)事務(wù)部只能發(fā)揮一定程度的輔助性作用。

　　第三，建立大區(qū)管理制度能夠進(jìn)一步擴(kuò)大權(quán)力的下下放，充分調(diào)動(dòng)地方的積極性。其一，傳統(tǒng)上，困擾權(quán)力下放以及地方積極性調(diào)動(dòng)的主要顧慮在于對(duì)地方獲得了過多權(quán)力后威脅中央對(duì)于全國的控制力的忌憚。這種忌憚在建國初的大區(qū)制實(shí)施的過程中尤其是高饒事件發(fā)生后體現(xiàn)得更加淋漓盡致。因此，雖然市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求地方作為之間的市場經(jīng)濟(jì)參與體獲得更多的自主權(quán)（或曰權(quán)力活動(dòng)空間），但中央也總是處于重重顧慮而不敢完全放開。而大區(qū)管理體制的建立，則使得地方權(quán)力下放到省甚至繼續(xù)下沉至市縣一級(jí)提供了可能。每個(gè)大區(qū)事務(wù)部分轄的若干省、市、自治區(qū)，往往在經(jīng)濟(jì)上具有強(qiáng)烈的相互依存性。因此，大區(qū)事務(wù)部既可以積極發(fā)揮溝通、協(xié)調(diào)的效用使它們結(jié)成更為緊密的統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)市場，又可以通過巧妙處理相關(guān)的省級(jí)地方之間的微妙關(guān)系，使之成為彼此制約的重要砝碼。這就有效解決了權(quán)力下放之后對(duì)于特定地方的權(quán)力過度膨脹的后顧之憂。其二，在我國的中央與地方權(quán)力關(guān)系對(duì)比中，“中央”特指中央政府，而“地方”雖然包括省、地、縣、鄉(xiāng)四級(jí)，但通常是由省級(jí)政府代表廣義的“地方”扮演著同中央政府直接進(jìn)行博弈的角色。僅從這個(gè)意義上說，中央與地方關(guān)系問題就是中央與省的關(guān)系問題。而每當(dāng)中央與地方關(guān)系趨于緊張的時(shí)刻，往往也就是中央和省之間發(fā)生尖銳對(duì)立之時(shí)。由此，倘若在中央和省之間存在一級(jí)“虛實(shí)兼顧、以虛為主”的制度層級(jí)，中央與地方的緊張關(guān)系就能夠得到極大的改善。大區(qū)地方事務(wù)部的設(shè)立恰好扮演了這一中央與地方之間制度緩沖器的角色。而且，由于其本質(zhì)上隸屬中央，也就使得中央在解決其與地方矛盾的過程中能夠通過對(duì)相關(guān)大區(qū)事務(wù)部的相應(yīng)調(diào)整而牢牢地將主動(dòng)權(quán)掌握在自己的手中。

　�。ㄈ�）恢復(fù)和建立大區(qū)管理制度的可行性

　　第一，大區(qū)管理體制具有豐富的歷史傳統(tǒng)、經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)。從古代史上來說，歷朝歷代所實(shí)行的類似于大區(qū)管理體制的跨區(qū)域管理制度為當(dāng)前大區(qū)管理制度的建立提供了豐富的借鑒資源。從共和國史上而言，建國初的大區(qū)制雖然曇花一現(xiàn)，但是在社會(huì)主義制度下進(jìn)行跨區(qū)域管理的成敗得失方面則具有充分的借鑒價(jià)值。毋庸置疑，大區(qū)管理制度的建立過程中吸取了大量的早期大區(qū)制的實(shí)踐模式，從大區(qū)的劃分到統(tǒng)一管理的制度，無一不具有明顯的借鑒色彩。因此，大區(qū)管理制度的實(shí)踐將建立在豐富的歷史傳統(tǒng)、經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)之上，這無疑極大降低了制度論證、構(gòu)建和實(shí)施過程中的難度。

　　第二，大區(qū)管理制度的設(shè)計(jì)決定了它能夠很好地解決集權(quán)與分權(quán)之間的矛盾，成為我國中央與地方關(guān)系和諧發(fā)展的助推器。如前文所分析的，目前市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的迫切需求是地方政府能夠作為一類具有充分行為能力的主體、以極高的積極性投入到紛繁復(fù)雜的市場活動(dòng)之中，即對(duì)于“分權(quán)”具有迫切要求；與此同時(shí)，為了防止地方保護(hù)主義對(duì)與經(jīng)濟(jì)資源和市場要素的自由流通，又需要中央具有強(qiáng)大的宏觀調(diào)控能力，即對(duì)于“集權(quán)”也具有同樣迫切的需求。這種頗具矛盾性的要求迫使我國在面對(duì)中央與地方關(guān)系權(quán)力往復(fù)的惡性循環(huán)時(shí)必須建構(gòu)一種切實(shí)有效的制度，以便在打破權(quán)力收放惡性循環(huán)的同時(shí)，對(duì)于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾需求給予正面、積極的回應(yīng)和滿足。對(duì)于應(yīng)運(yùn)而生的大區(qū)管理制度而言，現(xiàn)實(shí)的強(qiáng)烈需要本身就是其得以建立、健全乃至迅猛發(fā)展的巨大動(dòng)力。

　　第三，建立大區(qū)管理體制不會(huì)對(duì)既有制度產(chǎn)生過大的沖擊，從而將改革成本控制在能夠接受的范圍之內(nèi)。從靜態(tài)成本和動(dòng)態(tài)成本二元?jiǎng)澐值慕嵌葋砜�，在建立大區(qū)管理制的問題上，前者主要指機(jī)構(gòu)調(diào)整、立法等導(dǎo)致的效率消解和社會(huì)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的增加；后者則主要是指大區(qū)管理制的建立對(duì)既有制度的沖擊、新舊制度的平穩(wěn)過渡、社會(huì)各方面的接受過程等。目前看來，建立大區(qū)管理里體制對(duì)既有制度的修改主要體現(xiàn)在如下方面。其一，中央機(jī)關(guān)的序列調(diào)整，增設(shè)七個(gè)大區(qū)地方事務(wù)部，統(tǒng)一由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。也可以由該七個(gè)地方事務(wù)部聯(lián)合產(chǎn)生本序列的常設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)七部門日常的溝通、協(xié)調(diào)等事務(wù)。其二，制定相關(guān)立法，明確大區(qū)地方事務(wù)部的法律地位和職責(zé)。鑒于中央與地方關(guān)系法治化的宏觀要求，可以將這部分規(guī)范融入到統(tǒng)一的《中央與地方關(guān)系法》中，既節(jié)約立法資源，又有效避免了過度分散立法帶來的法律體系的繁雜與紊亂。其三，省級(jí)地方政府的權(quán)限變動(dòng)。目前省部平級(jí)的體制難以確保大區(qū)管理制度所要求的“地方事務(wù)部具有超然于省級(jí)地方政府之上的政治和法律地位”的條件。進(jìn)路有二，一是收回省級(jí)政府的部分權(quán)力，但這顯然不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律；二是將省級(jí)政府的部分權(quán)力進(jìn)一步下放，產(chǎn)生“虛省”的效果。后一種進(jìn)路顯然更為科學(xué)。綜上，雖然會(huì)產(chǎn)生一定的改革成本，但一方面這些成本的支出具有堅(jiān)實(shí)的理由支撐；另一方面，相對(duì)于我國近年來實(shí)施的其他政治體制改革而言，建立大區(qū)管理制度的成本規(guī)模也具有比較的優(yōu)勢。因此，建立大區(qū)管理體制對(duì)既有制度產(chǎn)生的沖擊及其改革成本都是能夠接受的。

　　二、劃小省區(qū)

　　中國現(xiàn)行的省區(qū)過大已成為不爭的事實(shí)。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)中國經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展的需要，結(jié)合中國經(jīng)濟(jì)區(qū)域、地理環(huán)境等主要特點(diǎn)，縮小省級(jí)區(qū)劃，增加省級(jí)區(qū)劃單位。這是理順中央與地方關(guān)系這一系統(tǒng)工程的基礎(chǔ)性、結(jié)構(gòu)性的工程。

　�。ㄒ唬﹦澬∈�區(qū)的意義

　　第一，劃小省區(qū)是走出收放循環(huán)“怪圈”的重要途徑。毛澤東很早就意識(shí)到中央與地方關(guān)系的重要性，指出：“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，由中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好的多。”建國以來，在不斷調(diào)整中央與地方關(guān)系以調(diào)動(dòng)起兩個(gè)積極性，這種調(diào)整是劇烈的、周期性的。調(diào)整的方式主要是下放權(quán)力與上收權(quán)力，但由于基礎(chǔ)性架構(gòu)的制約，中央與地方關(guān)系（主要是中央政府與地方政府的關(guān)系）就一直在“一放就亂——一亂就收——一收又死——一死又放的集權(quán)——分權(quán)——再集權(quán)——再分權(quán)”的怪圈中循環(huán)。20世紀(jì)80年代實(shí)行改革開放以來，這一循環(huán)怪圈非但沒有中止，還在新一輪的權(quán)力下放又出現(xiàn)許多新情況、新問題。其中一個(gè)重要原因就是省區(qū)過大，在管理體制上仍然是計(jì)劃管理，放權(quán)以后又形成省區(qū)割據(jù)和地方保護(hù)主義相交織在一起的新的集權(quán)體制。[1]權(quán)力下放并未帶來活力，反而由于宏觀調(diào)控功能的削弱而出現(xiàn)“一放就亂”的局面。縮小省區(qū)，增加省級(jí)單位的數(shù)量，不僅有助于全國統(tǒng)一市場體系的形成，促使省級(jí)政府轉(zhuǎn)變職能，充分調(diào)動(dòng)地方的積極性，而且有助于增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力。從而形成一方面中央具有強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控手段，另一方面地方擁有自主自治的管理事項(xiàng)，各得其所，真正調(diào)動(dòng)起中央與地方”兩個(gè)積極性”。

　　第二，劃小省區(qū)減少管理層級(jí)的有效途徑�？s小省區(qū)，不僅能夠革除行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)性弊端，而且是減少行政管理層次的有效途徑。中國歷史上的秦、漢、隋、唐的地方行政建制都先后實(shí)行過兩級(jí)制或虛三級(jí)制，除了元、清兩代印少數(shù)民族統(tǒng)治多數(shù)民族，為了加強(qiáng)中央集權(quán)，實(shí)行多級(jí)制以外，其余歷代強(qiáng)盛時(shí)期基本上都實(shí)行二級(jí)制。如秦代根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，結(jié)合自然地形，將全國分為內(nèi)史和46郡，下設(shè)1000個(gè)縣左右，平均每郡統(tǒng)轄20多個(gè)縣，被稱之為行政區(qū)劃史上的典范之一。[1]秦代的郡縣制促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和疆域的開拓，奠定了以后歷代的行政區(qū)劃的基礎(chǔ)，對(duì)后世的行政體制具有深遠(yuǎn)的影響。西漢武帝時(shí)期，全國分為103個(gè)郡國，統(tǒng)轄1587個(gè)縣，大致千里一郡，人口百萬，平均每郡轄15個(gè)縣，“太守專郡”，是中國歷史上中央與地方關(guān)系基本上達(dá)到“內(nèi)外相制，輕重相權(quán)”的時(shí)期。這種區(qū)劃模式為以后各朝所稱道，被譽(yù)為地方行政體制的楷模。根據(jù)現(xiàn)行憲法規(guī)定，我國的地方行政區(qū)劃建制應(yīng)該是實(shí)行“省——縣——鄉(xiāng)”三級(jí)制，但是，近些年實(shí)行的“市管縣”體制，事實(shí)上突破了憲法規(guī)定的三級(jí)制，基本上實(shí)行的是“省（自治區(qū)）——市（自治州）——縣（市）——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”四級(jí)制，不僅增加了層級(jí)，增大了行政成本，而且還降低了行政效率。根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的客觀要求，按照管理層級(jí)與管理幅度相協(xié)調(diào)的原理，縮小省區(qū)，減少管理層級(jí)，切實(shí)遵循現(xiàn)行憲法，實(shí)行“�。ɑ蚍Q州）——縣——鄉(xiāng)”三級(jí)行政建制。

　　第三，縮小省區(qū)，理順中央與地方的層級(jí)關(guān)系是增強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控能力的有效機(jī)制。當(dāng)代中國是一個(gè)疆域遼闊，人口眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的多民族國家，與世界其他國家相比，中國的一個(gè)省區(qū)的面積往往超過一個(gè)中等國家，轄區(qū)內(nèi)的人口數(shù)量常常比一個(gè)中等國家的人口還多。省區(qū)面積過大，助長了自成體系的“經(jīng)濟(jì)割據(jù)”模式的發(fā)展，從而相對(duì)減弱了中央政府的調(diào)控能力。在行政等級(jí)和立法體制上，各省區(qū)均與中央政府各部委平行，甚至在實(shí)際上（如配備官員的級(jí)別上）某些省區(qū)的地位和全能還超過了中央政府的部委。這種體制結(jié)構(gòu)在單一制國家看來是難以理喻的。一方面，它有損于中央的權(quán)威，減弱了中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政控制、人事控制、行政控制的權(quán)威；另一方面，在中國現(xiàn)行的立法體制上，出現(xiàn)了省、自治區(qū)、直轄市的地方政府規(guī)章與中央政府各部門的規(guī)章規(guī)定的效力等級(jí)平行、省區(qū)一級(jí)和較大的市擁有制定地方性法規(guī)的權(quán)力，而一般的中等城市、一般的市縣等反而沒有相應(yīng)的制定適合當(dāng)?shù)氐胤揭?guī)則的自主權(quán)等尷尬局面。從其他單一制國家來看——在法國、意大利、英國、日本等國，地方通常實(shí)行地方自治，但在行政等級(jí)上，各個(gè)國家中央政府各部門的長官的行政地位是高于該國地方一級(jí)政區(qū)長官的行政地位的。這種體制結(jié)構(gòu)有利于中央對(duì)地方的控制。綜上，筆者主張縮小省區(qū)以減少行政層級(jí)，在地方實(shí)行地方自治；按大區(qū)設(shè)立若干地方事務(wù)部（與中央政府其他部委平行），管轄各一級(jí)政區(qū)單位，適當(dāng)降低地方一級(jí)政區(qū)的行政等級(jí)，理順中央與地方的層級(jí)關(guān)系，增強(qiáng)中央對(duì)地方的宏觀調(diào)控能力。

　�。ǘ�）劃小省區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)

　　從歷史和現(xiàn)實(shí)來看，省區(qū)的劃分主要有三種標(biāo)準(zhǔn)。

　　第一，自然標(biāo)準(zhǔn)。首先，從歷史上考察，我國確定各行政區(qū)域邊界的傳統(tǒng)依據(jù)是“山川形變”，即依照山脈、河流等自然地勢的走向來確定各行政區(qū)劃彼此的界限。至元代，由于統(tǒng)治版圖的空前擴(kuò)大，中央對(duì)于地方的控制力需求亦隨之增強(qiáng)。因此改“山川形變”的區(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)為“犬牙交錯(cuò)”。如，朱元璋建都金陵后,建立了包括淮北、淮南和江南三部分在內(nèi)的一級(jí)政區(qū)南京(相當(dāng)于省),把太湖流域分屬南京和浙江二省,南京到了清朝被改為江南省,后又分成江蘇和安徽兩省,時(shí)至今日,蘇皖兩省仍然很不合理地橫跨著淮北至江南地區(qū),省內(nèi)地理景觀和人文因素都有較大差異,今天江蘇和浙江仍然不能十分協(xié)調(diào)地共治太湖流域,不利于統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展也基本奠定了今天我國各省區(qū)邊界劃分極其不規(guī)則的基礎(chǔ)。但無論如何，自然地理標(biāo)準(zhǔn)仍是劃分省區(qū)的重要傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)之一。

　　第二，社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)。這主要是指基于社會(huì)發(fā)展的需要所對(duì)省區(qū)的劃分提出的要求，又可分為三類。其一，政治標(biāo)準(zhǔn)，主要指為了滿足中央對(duì)地方治理的各種需要而對(duì)省區(qū)進(jìn)行的劃分。前文中提到的“犬牙交錯(cuò)”實(shí)際上就屬于典型的政治標(biāo)準(zhǔn)。其二，經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，這是指為了順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，貫徹行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)區(qū)域相協(xié)調(diào)原則而導(dǎo)致的包括省域在內(nèi)的行政區(qū)劃的調(diào)整。如前文所述，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，以經(jīng)濟(jì)區(qū)域?yàn)榛�礎(chǔ)的規(guī)模效益的充分發(fā)揮在市場完善過程中的重要性愈發(fā)凸顯。雖然目前尚未出現(xiàn)基于經(jīng)濟(jì)區(qū)域一體化而導(dǎo)致的行政區(qū)劃的調(diào)整的實(shí)例，但是在許多地區(qū)，這一趨勢已經(jīng)十分明顯。其三，文化標(biāo)準(zhǔn)亦是決定省區(qū)劃分一個(gè)關(guān)鍵要素。如在福建省，不但形成了福州和廈門兩個(gè)子經(jīng)濟(jì)圈，亦存在不同的文化圈。以廈門為中心的閩南文化和客家文化同以福州為中心的閩北地區(qū)文化在語言、風(fēng)俗、習(xí)慣上都具有較為顯著的差異。又如，以大連為中心的遼東半島城市群有著典型的魯文化遺風(fēng)，同以沈陽為中心的遼西北城市群典型的東北文化亦不相似。于是在許多省區(qū)劃分的規(guī)劃或攝像中，福建和遼寧都被以“南北二分”處理。

　　第三，綜合標(biāo)準(zhǔn)。所謂綜合標(biāo)準(zhǔn)，就是指綜合考慮自然、社會(huì)等多方面因素，從而對(duì)省級(jí)區(qū)劃的確定作出選擇。在當(dāng)前現(xiàn)實(shí)中，單純運(yùn)用自然標(biāo)準(zhǔn)或社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)其一考慮行政區(qū)劃確定問題的可能性越來越小，更多的則是需要綜合考量各方面的利弊得失進(jìn)行可行性論證。因此，綜合標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上在現(xiàn)代行政區(qū)劃調(diào)整（尤其是省級(jí)區(qū)劃的確定）過程中成為了標(biāo)準(zhǔn)體系的核心，也應(yīng)當(dāng)成為我國劃小省區(qū)改革的核心標(biāo)準(zhǔn)。

　�。ㄈ�）劃小省區(qū)的三個(gè)重要事項(xiàng)

　　第一，劃小省區(qū)后省級(jí)區(qū)域的數(shù)量問題。確定了劃小省區(qū)的方向，隨后一個(gè)必然產(chǎn)生的疑問是，我國到底劃分為多少個(gè)省比較合適？這恐怕還要回到科學(xué)管理幅度的層面上。一般認(rèn)為，40-50個(gè)下屬單位的管理幅度是比較適宜的，當(dāng)然這在我國省級(jí)區(qū)域數(shù)量的確定的問題上又不必然如此。一方面，從必要性上來說，劃小省區(qū)改革首要應(yīng)當(dāng)考慮的并不是劃出多少個(gè)省合適，而是每個(gè)省在劃分的過程中是否充分依照前文所提出的區(qū)劃劃分標(biāo)準(zhǔn)以及結(jié)合了當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況。因此，倘若依照各地的具體情形劃分出的省域恰好符合中央科學(xué)的管理幅度要求，自然最好；倘若超出了合理的管理幅度標(biāo)準(zhǔn)，也不見得就必須犧牲省區(qū)劃分的合理性來遷就數(shù)量上的標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，從可行性上說，即使出現(xiàn)了省域數(shù)量嚴(yán)重“超標(biāo)”的問題，仍可以通過設(shè)立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的方式從技術(shù)上加以解決。就與外經(jīng)驗(yàn)而言，同為單一制的法國，其國土被劃分為100個(gè)省，分屬26個(gè)大區(qū)。雖然100個(gè)省級(jí)單位建置遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了中央政府所應(yīng)有的科學(xué)管理幅度，但是大區(qū)制的設(shè)立卻很好地解決了這一個(gè)問題。而前文所闡述的大區(qū)管理制度的恢復(fù)和建立問題，實(shí)際上已經(jīng)為這一問題的解決提供了良好的制度鋪墊。

　　第二，劃小省區(qū)不應(yīng)也不能搞成運(yùn)動(dòng)，要充分考量不同地方的具體情況區(qū)別對(duì)待，決不能一擁而上。雖然劃小省區(qū)各個(gè)具有較大的積極意義，但這并不意味著所有既存省級(jí)單位都要被劃分開來。由學(xué)者曾尖銳指出：“（我國）行政管理體制，基本上還是一個(gè)運(yùn)動(dòng)體制，動(dòng)不動(dòng)就一哄而上、又一哄而下，‘跟風(fēng)’成為這個(gè)體制的常態(tài)。”有鑒于此，我國的劃小省區(qū)改革一旦付諸實(shí)施，警惕運(yùn)動(dòng)式思維的流弊就應(yīng)當(dāng)引起改革推動(dòng)者的足夠重視。有學(xué)者曾專門撰文指出，劃小省區(qū)的改革只適宜在部分省區(qū)推行。而應(yīng)當(dāng)保留原有的行政建制的主要分為三類，即少數(shù)民族自治區(qū)，直轄市中的上海、天津、重慶，以及青海、海南、浙江、云南等結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然地理狀況分析,有必要保持原有行政區(qū)劃的的省份。而需要?jiǎng)澬〉氖�區(qū)也應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的客觀實(shí)際制定具有針對(duì)性的劃省方案。雖然具體的觀點(diǎn)尚有待商榷，但是這種意見對(duì)一哄而上的運(yùn)動(dòng)是思維的抵制無疑在劃小省區(qū)的改革過程中具有重要的意義。

　　第三，劃小省區(qū)的配套措施問題。筆者認(rèn)為，劃小省區(qū)改革是一項(xiàng)綜合性、體系性的改革，它只是諸多環(huán)節(jié)手段之一但卻不是最終目的，它的改革實(shí)現(xiàn)手段也絕不應(yīng)僅限于“劃小。”其一，省區(qū)劃小所必然面臨的問題是，中央同省域的傳統(tǒng)中央與地方關(guān)系要作何變革？劃小之后的省同其治下地、縣、鄉(xiāng)的各方面關(guān)系又如何重新定位？省區(qū)的劃小在中央與地方集權(quán)與分權(quán)的復(fù)合趨勢又扮演著怎樣的角色？等等。顯然，回到中央與地方關(guān)系系統(tǒng)性改革的語境下，劃小省區(qū)是作為其中的一個(gè)環(huán)節(jié)和手段存在的，具有相對(duì)的獨(dú)立性；但同時(shí)，它又與恢復(fù)和建立大區(qū)管理制度、減少行政層級(jí)、省直接管縣等配套性改革相互依存，從而共同實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的良性發(fā)展。其二，除了以“一分為幾”的方式劃小省區(qū)之外，另一個(gè)重要的方式就是直轄市的增設(shè)。事實(shí)表明，在適當(dāng)?shù)膮^(qū)域范圍內(nèi)選取適當(dāng)?shù)膮^(qū)域中心城市升級(jí)為直轄市能夠有效帶動(dòng)該區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化各方面的跨越式發(fā)展。因此，至少在全國數(shù)個(gè)大區(qū)，都應(yīng)當(dāng)具有自己的直轄市來成為本大區(qū)發(fā)展的引擎和龍頭。當(dāng)然，在新直轄市的選擇問題上，城市自身實(shí)力、地緣環(huán)境、政治地位等諸多復(fù)雜因素都應(yīng)在考量的范圍之內(nèi)，但毋庸置疑的是，新設(shè)直轄市實(shí)際上仍是實(shí)施劃小省區(qū)改革的重要一環(huán)。

　　三、減少行政層級(jí)

　�。ㄒ唬�減少行政層級(jí)改革的意義

　　第一，政治意義。其一，隨著改革開放的深化和市場經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，我國告別了計(jì)劃體制下依靠行政層級(jí)之間嚴(yán)格的“上令下行”來實(shí)現(xiàn)國家各種政策貫徹落實(shí)的時(shí)代。這一方面是由市場經(jīng)濟(jì)取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的必然發(fā)展規(guī)律所決定的，另一方面也是基于依靠嚴(yán)格的科層體制來執(zhí)行政策所帶來的鏡像效應(yīng)而做出的選擇。研究表明，行政層級(jí)越多，鏡像效應(yīng)也就越明顯。因此，在對(duì)行政效率提出了極高要求的今天，減少行政層級(jí)就成為克服鏡像效應(yīng)的重要途徑。其二，正是由于當(dāng)前的各方面發(fā)展對(duì)行政效率提出了極高的要求，也就使得政府能夠在極小的成本基礎(chǔ)上提供更大的公共服務(wù)供給。眾所周知，我國存在著全球最為龐大的公務(wù)員系統(tǒng)，每年因維系此系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)而支出的費(fèi)用在總行政成本（主要指靜態(tài)成本）支出中占到了極大比例。而減少行政層級(jí)，能夠?qū)�這種高額支出產(chǎn)生有效的控制作用，對(duì)于行政效率的提高具有重要意義。其三，隨著市民社會(huì)的不斷發(fā)育，對(duì)于優(yōu)良的基層治理的需求已經(jīng)成為國家權(quán)力運(yùn)行過程（尤其是中央與地方各級(jí)權(quán)力配置過程）中必須給予足夠重視的問題。而基層治理的重大制度需求之一，就是國家能夠把權(quán)力更多地貼近社會(huì)基層，以便能夠?qū)ι鐣?huì)基層的需求進(jìn)行及時(shí)、有效、充分的回應(yīng)和反饋。而過多的行政層級(jí)設(shè)置，不但大大提高了在各級(jí)政府間進(jìn)行明確、清晰地權(quán)力配置的難度，而且還容易造成在權(quán)力下放的過程中被層層截留，最終導(dǎo)致最貼近基層社會(huì)的行政層級(jí)反而在權(quán)力持有上最為貧瘠。

　　第二，經(jīng)濟(jì)意義。其一，前文已指出，隨著市場經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，對(duì)于市場要素在不同地域見的自由流動(dòng)尤其是資源的配置和統(tǒng)一大市場的形成提出了更高的要求。而過多的行政層級(jí)，導(dǎo)致我國的不同地區(qū)不但在縱向上被層層劃分，也使得它們彼此間在橫向上也處于被嚴(yán)格的行政區(qū)域分割得支離破碎的狀態(tài)，制度性藩籬在市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展的道路上的阻礙作用已經(jīng)日益凸顯。因此，通過減少行政層級(jí)，就有利于使得每一個(gè)層級(jí)都能在更大的范圍內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)配市場諸要素，促成本行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的良好結(jié)合，從而變政治體制為市場經(jīng)濟(jì)深化與完善的助推劑。此外，還能夠在更大的空間內(nèi)同其他地方展開廣泛的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合與協(xié)作，逐漸形成統(tǒng)一的國內(nèi)大市場。其二，在目前的財(cái)政體系下，廣大的縣級(jí)及以下地方普遍存在財(cái)政緊張的狀況。一方面是由于我國縣域經(jīng)濟(jì)平均發(fā)展水平仍較為落后，縣財(cái)政的自給自足基本難以實(shí)現(xiàn)；另一方面是由于上級(jí)財(cái)政的補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付在下行過程中很大程度上被層層截留，尤其是作為當(dāng)前縣級(jí)地方實(shí)際上級(jí)的地市一級(jí)，截留縣財(cái)政資源的現(xiàn)象尤為突出。而我國居民巨大多數(shù)的政府公共服務(wù)，卻是依托縣一級(jí)實(shí)現(xiàn)的。事權(quán)和財(cái)權(quán)之間的巨大矛盾，也強(qiáng)烈呼喚通過科學(xué)精簡行政層級(jí)的方式予以緩解。

　　（二）減少行政層級(jí)改革的推進(jìn)

　　為了論述的條理性和邏輯性，筆者謹(jǐn)從省、市、縣、鄉(xiāng)三個(gè)方面予以展開。

　　第一，省級(jí)改革。作為我國傳統(tǒng)的地方層面最高一級(jí)政府，省一級(jí)無論在歷史上、經(jīng)驗(yàn)上還是理論上、制度上，都有理由予以繼續(xù)保留。當(dāng)然，這并不是意味著對(duì)于目前的省一級(jí)區(qū)劃原封不動(dòng)。從配套性制度建設(shè)的角度看來，省一級(jí)的改革至少應(yīng)當(dāng)包括如下兩個(gè)方面。其一，將省的事權(quán)進(jìn)一步下放，使得地方層級(jí)的權(quán)力中心逐步向市縣一級(jí)轉(zhuǎn)移，令省在一定程度上虛化，僅保留溝通、協(xié)調(diào)等事務(wù)性權(quán)力。這既照顧了中央對(duì)于集權(quán)的要求，又考慮了基層地方對(duì)于更大權(quán)力空間的需求。其二，根據(jù)具體情況將現(xiàn)有的省域進(jìn)一步劃分，縮小省域幅度，增加省級(jí)單位數(shù)量，這一點(diǎn)在前文中已有所論述。

　　第二，地市級(jí)改革。地級(jí)市改革是減少行政層級(jí)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)所在。其一，市縣分開，將市管縣體制逐步改革為省直管縣，以消除地市領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于縣域發(fā)展的束縛作用。其二，在市縣分開的基礎(chǔ)上，在大多數(shù)地方撤銷“地級(jí)”的行政層級(jí)，以完成對(duì)憲法及相關(guān)法律規(guī)定的實(shí)然回歸。在《立法法》明確規(guī)定的“較大的市”，保留地級(jí)建置，但僅作為省一級(jí)的派出機(jī)關(guān)而存在，在加以虛化的同時(shí)，確保其能夠繼續(xù)發(fā)揮區(qū)域輻射和先導(dǎo)作用。在此改革之后，市的地位與縣平級(jí)，其權(quán)限僅限于對(duì)市轄區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)。需要注意的是，在地市級(jí)改革的過程中，除了廣泛牽涉到機(jī)關(guān)權(quán)力的再分配，還關(guān)系到既有機(jī)構(gòu)和人事的深刻變動(dòng)，因此極易遭到既有利益集團(tuán)的抵制。有觀點(diǎn)認(rèn)為可以令市將周邊的縣變市轄區(qū)甚至?xí)簳r(shí)保留市、縣的各自級(jí)別，以緩解體制改革帶來的波動(dòng)。筆者認(rèn)為，循序推進(jìn)的初衷是好的，但也要嚴(yán)防“縣改區(qū)”淪為地市變相保留既有權(quán)力地位的手段。

　　第三，縣級(jí)改革。目前對(duì)于縣一級(jí)所進(jìn)行的改革模式有二，即財(cái)政省管縣模式和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣模式。財(cái)政省管縣，是在維持現(xiàn)行行政隸屬關(guān)系的基礎(chǔ)上，改變原先財(cái)政上“市管縣”的模式，將縣財(cái)政劃歸省財(cái)政直接管理，各類財(cái)政預(yù)算、補(bǔ)助、資金調(diào)撥等不再經(jīng)過地市一級(jí)，由省財(cái)政直接和縣財(cái)政結(jié)算。這是目前推行省份較多的一種做法。近年來，全國有24個(gè)省對(duì)818個(gè)縣進(jìn)行了省直接管理縣財(cái)政體制的試點(diǎn)。而強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革，則是指經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的重新分配，主要表現(xiàn)為各地區(qū)的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革，把各種經(jīng)濟(jì)管理和部分社會(huì)管理權(quán)從省、市下放到縣，以增強(qiáng)縣級(jí)政府的自主權(quán)和積極性，更好地發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。目前，全國有8個(gè)省共選擇了219個(gè)縣進(jìn)行了強(qiáng)縣擴(kuò)大等省直接管理縣的試點(diǎn)。事實(shí)上，所謂的財(cái)政省管縣模式只是以財(cái)政為突破口逐步瓦解目前市管縣體制的一種過渡性措施，在地市一級(jí)的改革實(shí)現(xiàn)后，不再具有獨(dú)立的價(jià)值。因此，縣級(jí)改革的重點(diǎn)主要放在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣之上。同省級(jí)改革中“省權(quán)到縣”相同步，“擴(kuò)權(quán)”的方式一方面主要來源于省級(jí)權(quán)力的下沉，另一方面也來自于市管縣體制終結(jié)后對(duì)于縣級(jí)固有權(quán)力的還原和釋放。當(dāng)然，在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的具體進(jìn)程中，必須牢牢把握正確的方向，并在既有的法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行。

　　第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)改革�？偟膩碚f，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的改革，總體上也以虛化為主，將其變成縣級(jí)的派出機(jī)構(gòu)。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)由于級(jí)別、管轄范圍和資源掌握程度使然，很難作為一級(jí)“政府”提供基本的公共服務(wù)，以至于大多淪為僅能抓計(jì)劃生育等“小頭”事務(wù)的行政層級(jí)，但如此效率低下的基層政府卻維系著較大的機(jī)構(gòu)體系，運(yùn)營成本較高。另一方面，隨著市民社會(huì)的覺醒和社會(huì)自治的興起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的公共管理職能越來越多地由居民自治、村民自治所替代，其存在的價(jià)值亦隨著愈發(fā)窒息。目前在全國許多地區(qū)進(jìn)行的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的改革，正是基于這一點(diǎn)所進(jìn)行的嘗試。但是，從管理學(xué)和財(cái)政學(xué)理論來看，一級(jí)政府總要有一級(jí)財(cái)政加以配合，保留行政層級(jí)卻掏空其財(cái)政權(quán)，會(huì)誘發(fā)一系列新的困境。正如有學(xué)者指出的，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”最大的局限性是沒有觸動(dòng)機(jī)構(gòu)和人員改革,對(duì)占鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出大頭的工資費(fèi)用支出沒有進(jìn)行壓縮,它只能節(jié)約公務(wù)、社會(huì)事業(yè)、項(xiàng)目配套等一些支出,而這些支出占的比重不大,所以這項(xiàng)改革導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出減少幅度也就不是太大。因此，最為根本的方法就是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)完全虛化，作為縣級(jí)的派出機(jī)構(gòu)或者干脆取消。當(dāng)然，這種改革對(duì)既有體制的沖擊較大，依然要遵循循序漸進(jìn)的原則，先在條件較好的地方進(jìn)行試點(diǎn)，而后再大范圍推廣。

　　【注釋】

　　[1]筆者曾將這一現(xiàn)象總結(jié)為中央與地方關(guān)系的“后家長時(shí)代”。參見鄭毅：《法制背景下的對(duì)口援疆——以府際關(guān)系為視角》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第5期，第140頁。

　　有學(xué)者曾撰文專門針對(duì)該問題進(jìn)行了論述。參見鐘新：《學(xué)者建議：中國劃小省區(qū)應(yīng)慎重不宜搞成運(yùn)動(dòng)》，《城市規(guī)劃通訊》2005年第4期，第11頁。

　　所謂鏡像效應(yīng)，就是指中央作出的政策或決定在逐級(jí)下達(dá)的過程中逐漸走形，甚至在基層執(zhí)行時(shí)完全偏離了既定的主旨，也包括地方在逐級(jí)向中央上傳反映本地客觀情況的過程中所出現(xiàn)的信息走形。

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