我國建設(shè)管理體制對(duì)推行項(xiàng)目管理、工程總承包的影響研究
摘要：本文從推行項(xiàng)目管理和工程總承包模式的需要出發(fā)，介紹了當(dāng)前我國建設(shè)管理體制的組成和特點(diǎn)，對(duì)建設(shè)管理體制中存在的不利于項(xiàng)目管理和工程總承包模式發(fā)展的因素進(jìn)行了分析，并提出了改進(jìn)的建議。
關(guān)鍵詞：建設(shè)管理體制、項(xiàng)目管理、工程總承包
2003年2月13日，建設(shè)部發(fā)出《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》(建市[2003]30號(hào))，指出“積極推行工程總承包和工程項(xiàng)目管理，是深化我國工程建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施方式改革，提高工程建設(shè)管理水平，保證工程質(zhì)量和投資效益，規(guī)范建筑市場(chǎng)秩序的重要措施;是勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理企業(yè)調(diào)整經(jīng)營結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)綜合實(shí)力，加快與國際工程承包和管理方式接軌，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加入世界貿(mào)易組織后新形勢(shì)的必然要求�！�
在此背景下，我國工程承包、勘查設(shè)計(jì)、監(jiān)理等企業(yè)紛紛展開項(xiàng)目管理和工程總承包的試點(diǎn)。但在實(shí)踐中遇到許多障礙和具體問題，例如工程墊資、總承包資質(zhì)、項(xiàng)目管理與監(jiān)理的關(guān)系、行業(yè)壟斷、區(qū)域保護(hù)、監(jiān)理取費(fèi)、自主招標(biāo)資格、合同文本的適用等諸多問題。解決上述問題，必須從體制、環(huán)境等深層次中尋找癥結(jié)。
建設(shè)管理體制是我國建筑行業(yè)宏觀管理和建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施微觀管理的基本制度，對(duì)我國推行項(xiàng)目管理、工程總承包模式具有直接影響。解決項(xiàng)目管理和總承包模式發(fā)展遇到的問題，必須從分析我國現(xiàn)行建設(shè)管理體制入手。
一、我國建設(shè)管理體制的內(nèi)容
改革開放以來，我國逐步改革建設(shè)管理體制，通過發(fā)布有關(guān)法律、法規(guī)等手段，先后建立了項(xiàng)目法人制、招標(biāo)投標(biāo)制、合同制、建設(shè)監(jiān)理制等基本管理制度，這些制度構(gòu)成了我國當(dāng)前建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施方式與宏觀管理的基本依據(jù)。
1、項(xiàng)目法人制
為了建立投資責(zé)任制約機(jī)制，規(guī)范項(xiàng)目法人的行為，明確其責(zé)、權(quán)、利，提高投資效益，依據(jù)《公司法》，國家紀(jì)委指定并頒布了《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》。《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人制的暫行規(guī)定》第一章總則第二條明確指出：國有經(jīng)營性基本建設(shè)大中型項(xiàng)目在建設(shè)階段必須組建項(xiàng)目法人。
2、招標(biāo)投標(biāo)制
我國從上世紀(jì)80年代開始在工程承發(fā)包領(lǐng)域試行招標(biāo)投標(biāo)辦法。1999年8月30日九屆人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過了我國第一部《招標(biāo)投標(biāo)法》，并于2000年1月1日起正式實(shí)施，標(biāo)志著招標(biāo)投標(biāo)進(jìn)入了法制化軌道。
3、合同管理制
我國的合同管理制度，通過《合同法》、《建筑法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》及配套的諸多法律法規(guī)，對(duì)建設(shè)工程合同的種類、訂立形式、分包、轉(zhuǎn)包、合同各方基本權(quán)利義務(wù)等方面提出了要求。
4、建設(shè)監(jiān)理制
我國于1988年開始引進(jìn)和推行建設(shè)監(jiān)理制度。在1997年11月1日通過的《建筑法》中，第一次把建設(shè)工程監(jiān)理制度納入了法律范疇，并規(guī)定了強(qiáng)制實(shí)行監(jiān)理的建筑工程范圍。對(duì)監(jiān)理制度進(jìn)行規(guī)定和規(guī)范的文件還有《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)定》、《建設(shè)工程監(jiān)理范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》、《工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》、《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》等。
二、我國建設(shè)管理體制對(duì)推行項(xiàng)目管理、總承包管理模式的影響
1、項(xiàng)目法人制的影響
設(shè)立項(xiàng)目法人制的根本目的是落實(shí)投資主體對(duì)投資行為的責(zé)任，即負(fù)責(zé)投資能夠保值增值，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。但遺憾的是，采用項(xiàng)目法人制的那些項(xiàng)目，其法人機(jī)構(gòu)的組成人員往往還是從政府機(jī)關(guān)等部門臨時(shí)抽調(diào)的過來的非專業(yè)人士。這些人一方面不具備籌劃、實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目的專門知識(shí)，另一方面又不能真正承擔(dān)項(xiàng)目投資、運(yùn)營的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。甚至一些政府官員在擔(dān)任行政職務(wù)的同時(shí)，又作為某些建設(shè)項(xiàng)目的法人代表，在項(xiàng)目籌劃和實(shí)施過程中，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，缺少制約和監(jiān)督的機(jī)制，為搞腐敗創(chuàng)造了條件。因此項(xiàng)目法人制并沒有完全達(dá)到設(shè)立之初的目的。
只有切實(shí)落實(shí)項(xiàng)目法人制，完善相關(guān)監(jiān)督制度，使政府投資工程和國有單位經(jīng)營性大中型項(xiàng)目真正按照市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行，使項(xiàng)目法人成為名副其實(shí)的市場(chǎng)主體，承擔(dān)建筑市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，從而使其產(chǎn)生對(duì)項(xiàng)目管理、工程總承包模式自發(fā)的、主動(dòng)的需求。只有這種真正的需求建立起來，才會(huì)使項(xiàng)目管理、工程總承包的發(fā)展具備市場(chǎng)的基礎(chǔ)，擺脫只有依賴政府強(qiáng)制推行才能發(fā)展的尷尬境地。
2、招標(biāo)投標(biāo)制的影響
國外業(yè)主如何選擇采購方式，如何委托項(xiàng)目管理或總承包商，完全是根據(jù)市場(chǎng)情況進(jìn)行決策。中國目前的招投標(biāo)制度未能完全遵從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律和要求，對(duì)項(xiàng)目管理、工程總承包市場(chǎng)的形成和發(fā)展造成了一定阻礙。
3、合同管理制度的影響
目前我國合同管理制度還存在許多問題，合同管理水平較低，合同意識(shí)比較薄弱，具體表現(xiàn)如下：
(1)我國法律尚不很健全，有法不依現(xiàn)象十分嚴(yán)重，合同的法律環(huán)境不太好，人們也不習(xí)慣用法律手段和合同措施解決問題。合同簽訂和實(shí)施問題很多，合同管理的成效不顯著，水平也很難提高。
(2)我國目前建筑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，過于向買方傾斜，業(yè)主在合同中經(jīng)常提出苛刻的合同條件，而承包商迫于生計(jì)，只能接受這樣的合同條件。承包商面臨十分不利的合同簽訂和實(shí)施環(huán)境。在合同的簽訂和執(zhí)行過程中，雙方的非理性行為惡化著工程承包市場(chǎng)環(huán)境。
(3)建筑市場(chǎng)運(yùn)行尚不規(guī)范，合同約束力不強(qiáng)，合同管理效果不顯著，不如通過其它途徑，如搞好關(guān)系、請(qǐng)客送禮、回扣等，更多更快地取得經(jīng)濟(jì)利益。
(4)我國目前工程管理整體水平低，無論業(yè)主、承包商，甚至監(jiān)理工程師合同管理水平都很低，合同意識(shí)都很薄弱，缺乏合同管理人才，都很難嚴(yán)格履行合同，常常合同雙方都有違約行為。
項(xiàng)目管理、工程總承包是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下產(chǎn)生和發(fā)展起來的工程管理模式，它的實(shí)施更離不開規(guī)范的合同管理制度的支撐。在當(dāng)前我國合同管理制度和環(huán)境仍不完善的條件下，更應(yīng)該展開合同方面的研究，推進(jìn)合同管理制度的完善：
(1)國外工程項(xiàng)目管理已經(jīng)有上百年的歷史，建設(shè)工程合同的發(fā)展也已經(jīng)過了幾十年的歷程。在加入WTO的情況下，我國應(yīng)當(dāng)抓緊學(xué)習(xí)國際先進(jìn)的合同管理體系，如FIDIC、NEC、JCT、AIA等。
(2)完善我國合同管理制度。
(3)補(bǔ)充和完善我國的建設(shè)工程合同示范文本體系。
4、建設(shè)監(jiān)理制的影響
根據(jù)我國建設(shè)監(jiān)理制度的內(nèi)容和其發(fā)展歷程，它與目前推行的項(xiàng)目管理模式具有以下關(guān)系：
(1)一致性
從建設(shè)部引進(jìn)建設(shè)監(jiān)理制度的初衷來看，是要在中國建筑領(lǐng)域引入項(xiàng)目管理的角色，接受業(yè)主的委托對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的計(jì)劃、實(shí)施進(jìn)行管理。從這個(gè)角度，我國所謂的建設(shè)監(jiān)理就是國外通常所稱項(xiàng)目管理，它們是一致的。從業(yè)務(wù)的性質(zhì)來看，監(jiān)理和項(xiàng)目管理都是高智能的有償?shù)姆⻊?wù)工作，屬于工程咨詢業(yè)的范疇，這也具有一致性。
(2)矛盾性
從建設(shè)監(jiān)理制度的實(shí)際情況看，我國現(xiàn)行的建設(shè)監(jiān)理其實(shí)是工程施工階段的工程師角色，一方面代表業(yè)主對(duì)施工單位進(jìn)行管理，另一方面作為獨(dú)立的“第三方”調(diào)節(jié)和協(xié)調(diào)業(yè)主與承包商之間的關(guān)系�！抖趯�(shí)際當(dāng)中，有很多項(xiàng)目的監(jiān)理角色也只僅局限于質(zhì)量控制。從這個(gè)角度說，建設(shè)監(jiān)理只是項(xiàng)目管理服務(wù)范圍的一個(gè)子集。
在項(xiàng)目管理的試點(diǎn)工作中，就遇到這樣的矛盾：某監(jiān)理企業(yè)受業(yè)主委托，承擔(dān)項(xiàng)目管理工作，代表業(yè)主對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行全面管理。項(xiàng)目管理的服務(wù)范圍已涵蓋了監(jiān)理的工作，按理可以不用再聘請(qǐng)監(jiān)理單位，而且建設(shè)部2004年30號(hào)文也說明“對(duì)于依法必須實(shí)行監(jiān)理的工程項(xiàng)目，具有相應(yīng)監(jiān)理資質(zhì)的工程項(xiàng)目管理企業(yè)受業(yè)主委托進(jìn)行項(xiàng)目管理，業(yè)主可不再另行委托工程監(jiān)理”。但是在項(xiàng)目實(shí)施過程中，有關(guān)建設(shè)主管部門認(rèn)為，《建筑法》的效力高于建設(shè)部的推薦性文件，因此必須按照法律要求在此項(xiàng)目中聘請(qǐng)監(jiān)理單位。因而實(shí)際情況是按照招標(biāo)方式又委托了一家監(jiān)理公司，(還有一種可能就是招標(biāo)結(jié)果仍是承擔(dān)項(xiàng)目管理的那家公司)。結(jié)果是不僅浪費(fèi)時(shí)間、財(cái)力、人力、物力多進(jìn)行了一次招標(biāo)，又在管理體系中增加了一個(gè)界面，降低了管理效率。
目前的建設(shè)監(jiān)理制對(duì)推行項(xiàng)目管理、工程總承包的影響具有兩面性：
(1)積極影響
推行項(xiàng)目管理、工程總承包的過程中，可以借鑒推行建設(shè)監(jiān)理制的一些成功做法，例如：在當(dāng)前建筑市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制尚不完善成熟的條件下，可以適當(dāng)?shù)牟捎眯姓侄�，引�?dǎo)和督促有關(guān)市場(chǎng)主體重視、發(fā)展和采用項(xiàng)目管理、工程總承包模式，并制定一定的保障措施來推動(dòng)項(xiàng)目管理和工程總承包模式的普及。但一定要注意行政干預(yù)的深度不能過度。
(2)消極影響
由于建設(shè)監(jiān)理制具有法律上的強(qiáng)制性，其管理模式與項(xiàng)目管理、工程總承包模式又不完全一致，因此在實(shí)施項(xiàng)目管理、工程總承包過程中可能產(chǎn)生法律上的某些問題。為了滿足法律的強(qiáng)制性要求，不得不在實(shí)施項(xiàng)目管理和工程總承包過程中采取一定的折中辦法，規(guī)避違法的可能。但這樣產(chǎn)生的后果就是使項(xiàng)目管理和工程總承包背離其原來的面目，使管理的效果打了折扣。
在99版的FIDIC合同系列中，EPC(總承包)合同就采用了兩方制的管理模式，即業(yè)主——承包商模式，而沒有紅皮書中的“工程師”角色。這反映了工程總承包模式的一種特點(diǎn)。但兩方制的管理方式目前在國內(nèi)的大中型工程難以實(shí)施，應(yīng)為《建筑法》要求必須采用監(jiān)理制。因而監(jiān)理制對(duì)工程總承包的應(yīng)用產(chǎn)生了障礙。
三、結(jié)論
根據(jù)以上分析，我國應(yīng)該在以下方面采取措施，為項(xiàng)目管理、工程總承包模式的發(fā)展創(chuàng)造條件：(1)修改有關(guān)法律法規(guī)，例如《建筑法》，明確項(xiàng)目管理、工程總承包的法律地位;(2)完善招標(biāo)投標(biāo)管理辦法，針對(duì)項(xiàng)目管理、工程總承包制定適用的可操作的規(guī)定，積極培育項(xiàng)目管理、工程總承包市場(chǎng);(3)組織編制配套的《建設(shè)工程項(xiàng)目管理規(guī)范》，指導(dǎo)項(xiàng)目管理、工程總承包業(yè)務(wù)的開展;(4)學(xué)習(xí)國際上成熟的合同示范文本體系，制定適合我國國情的項(xiàng)目管理、工程總承包合同文本。
綜上，推行項(xiàng)目管理和工程總承包模式，離不開建設(shè)管理體制的配套改革。
轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明來自：http://www.jinnzone.com/shehuixuelw/3335.html
