高級職稱論文發(fā)表中心推薦期刊《犯罪研究》雜志是由上海市社會科學界聯(lián)合會主管、上海市犯罪學學會主辦，經國家新聞出版署批準出版的專業(yè)性理論刊物，刊號為CN31-1809/D。本刊創(chuàng)刊于1981年，原名《刑偵研究》，于1983年成為上海市犯罪學學會會刊。本刊密切關注犯罪研究動態(tài)的前沿熱點問題，跟蹤及時的立法動態(tài)，強調理論與實踐的對接性，綜合犯罪學、心理學、社會學、偵查學等學科理論，多方位、多視 角、多層次地研究犯罪問題，并結合當前社會現(xiàn)狀，綜合目前研究成果，為打擊和預防犯罪，打造和諧社會、平安社區(qū)提供實踐指導和理論依據(jù)。

　　摘 要：在依法治國背景下，推進國家治理現(xiàn)代化要求新型城鎮(zhèn)化轉變治理模式：治理主體由政府完全主導的單一中心向以政府有限主導的多中心轉變;治理方式由“政策全能主義”下的運動式向“法治中心主義”下的法治化轉變;治理目標由“以物為本”的工具化向“以人為本”的價值化轉變。實現(xiàn)這一治理模式，需要加快政府職能轉變，構建多元參與動力機制;以法治方式推進新型城鎮(zhèn)化相關領域改革，構建制度保障機制;堅持統(tǒng)籌兼顧，化解沖突，構建利益協(xié)調和監(jiān)督機制。

　　關鍵詞：法治,新型城鎮(zhèn)化,治理模式,實現(xiàn)機制

　　法治是一個國家走向文明的標志，也是改革成功與否的關鍵。只有在法治的軌道上推進改革，以法治的思維和方式治理國家，改革的各項目標和現(xiàn)代化國家治理模式才能實現(xiàn)。習近平提出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領和推動作用，加強對立法工作的協(xié)調，確保在法治軌道上推進改革。”[1]十八屆四中全會首次專題討論依法治國問題，對全面推進依法治國、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化進行了全面的部署，強調把法治作為治國理政的基本方式，這在全面深化改革階段為我國經濟社會發(fā)展各項工作提供了方向指引和法治保障。

　　今后一段時間，我國將進入以農村縣域為依托，推進廣大農村地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵時期，許多與法治有關的問題開始凸顯出來。如何解決和糾正傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中存在的各種問題和錯誤做法，如何在城鎮(zhèn)化與法治的時代邂逅中實現(xiàn)其健康發(fā)展成為一個不得不深入思考的重大現(xiàn)實課題。自十八大以來，關于新型城鎮(zhèn)化的討論很多，但涉及深層次的治理問題較少。中國經濟時報理論版在2014年6、7月份發(fā)表了一些關于法治城鎮(zhèn)化的討論，引起相關研究者的關注和響應。其實，“中國城鎮(zhèn)化進程中的風險是病態(tài)的公共治理邏輯使然，新型城鎮(zhèn)化需要新的治理模式[2]。”因此，將新型城鎮(zhèn)化置于依法治國、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化這一時代背景中，探討新型城鎮(zhèn)化治理模式的轉變及實現(xiàn)機制，對于推動法治城鎮(zhèn)化健康發(fā)展具有重要意義。

　　一、依法治國、推進國家治理現(xiàn)代化：時代變遷背景下的國家治理目標

　　十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”[3](p.3)十八屆四中全會對推進依法治國，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化這一目標進行了具體的部署。這是黨合理地吸收國際學術界治理理論的思想精華，并把它與現(xiàn)實國情和發(fā)展階段相結合的一個理論飛躍和創(chuàng)新，是黨對政治生態(tài)變遷和現(xiàn)代治理發(fā)展的一種高度自覺和主動回應。

　　(一)依法治國，推進國家治理現(xiàn)代化是黨對政治生態(tài)變遷的高度自覺

　　自改革開放以來，由于市場經濟體制改革的逐步推進，我國的社會、經濟環(huán)境發(fā)生了重大變化。這一變化可以看作是政治生態(tài)從權威政治邁向日常政治的過程。相比權威政治的神秘傾向和克里斯瑪色彩，日常政治不再是高高在上的，而是已降格為和經濟、社會一樣的平等品格，或者說，民眾對治者的服從主要是基于法理化、制度化的政治權力，在民眾和治者之間，他們基本上達到了一種身份和地位的平等化，治者已無什么神秘可言，即使治者有追求神秘化的欲望，也基本上沒有了實現(xiàn)的可能性[4]。權威政治向日常政治的邁進將黨和政府置于這樣一種困境：一方面，由于我國是發(fā)展中國家，為避免社會轉型進程中的震蕩與沖突，保持穩(wěn)定的現(xiàn)代社會政治秩序需要黨和政府的權威，需要建立強有力的政治中心和政治權威;另一方面，日常政治的興起又具有去權威化的發(fā)展趨向。要走出這一困境，就必須根據(jù)現(xiàn)代民主政治的發(fā)展規(guī)律和要求，確立法理化的政黨和政府權威。在傳統(tǒng)權威政治之下，國家或者執(zhí)政黨和政府，能夠依靠大規(guī)模的政治動員，能夠憑借對政治、經濟、文化等資源的壟斷實現(xiàn)對國家和社會事務的管理;然而在日常政治之下，再照搬這一模式就難以獲得認同，可行的道路只能是通過法治的力量，確立法制的權威。換句話說，必須以政治社會領域內各種體制機制和法律、法規(guī)的制度化、科學化、規(guī)范化、程序化，以法治的思維和方式來治理國家，來增進民眾的認同。

　　(二)依法治國，推進國家治理現(xiàn)代化是黨對現(xiàn)代治理發(fā)展的主動回應

　　自20世紀后期以來，隨著世界多元化、多極化的不斷發(fā)展以及民主化進程的不斷推進，社會各方力量競相表達自己的權利與利益，公共管理從傳統(tǒng)的統(tǒng)治向現(xiàn)代治理邁進。治理理論的研究隨之成為西方社會科學研究領域的熱點并很快引起了國內學術界的廣泛關注。治理理論的研究者認為，現(xiàn)代治理與統(tǒng)治和管理存在著本質的區(qū)別。首先，治理是多中心的，統(tǒng)治是單中心的。統(tǒng)治一般是以國家和政府為中心，在我國就是黨和政府、黨和國家。治理的中心是多元的：國家或者政府、市場經濟體系所構成的主體、社會組織、公民自身，多個主體形成多元共治的局面，或者多中心治理，它們之間形成合作關系。其次，統(tǒng)治和治理的區(qū)別表現(xiàn)在權力的屬性上。統(tǒng)治帶有單方面的強制性，主要通過命令的方式，而治理主要通過談判協(xié)商、對話合作、溝通交流，注重相互認同、契約和共識的達成。再次，權力的關系也不一樣。統(tǒng)治是自上而下的，體現(xiàn)的是命令和服從，治理是雙向互動、網(wǎng)絡狀的。公共治理從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的邁進要求我國的社會治理模式向更加開放多元的方向發(fā)展：從單一的國家治理到國家、社會、個人的良性互動，從社會發(fā)展的單一經濟維度的考量到關注民生和國民的幸福指數(shù)，從傳統(tǒng)管理型國家向現(xiàn)代治理型國家轉變。因此，依法治國，推進國家治理現(xiàn)代化這一重大戰(zhàn)略部署可以看作是黨對現(xiàn)代治理這一時展趨勢的一種主動回應。需要注意的是，在現(xiàn)實中國的話語背景下，治理的現(xiàn)代化雖然具有現(xiàn)代治理主體多元化的含義，但黨和政府依然會在這個多中心治理結構中起著核心和主導的作用。只是這個作用更多應該體現(xiàn)為承擔指導責任和確立行為準則的責任。例如，承擔設計機構制度，提出遠景設想;在法律制度上提供各種機制，促使有關組織領域之間在功能上相互協(xié)調。 　　二、依法治國、推進國家治理現(xiàn)代化背景下新型城鎮(zhèn)化治理模式的轉變

　　轉變城鎮(zhèn)化治理模式，即解決城鎮(zhèn)化運作機制、運作過程、運作方式等問題。改革開放30多年來，我國演繹了波瀾壯闊的城鎮(zhèn)化史詩。盡管城鎮(zhèn)化建設成就巨大，但不可否認的是，在城鎮(zhèn)化治理中，政府習慣依賴政治和行政的力量，通過頒布一系列政策文件，采用一哄而上，忽冷忽熱的運動方式，推進城鎮(zhèn)化進程。雖然這短時間內有助于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，但也造成了片面追求土地的城市化、人的片面發(fā)展、社會不協(xié)調、交通擁堵等城市病和環(huán)境污染嚴重、規(guī)劃建設缺乏特色、千城一面等問題。由于城鎮(zhèn)化缺乏產業(yè)支撐(出現(xiàn)空殼城鎮(zhèn))，公共服務和社會保障體系不健全，公權力未能依法行使，一些地方政府缺乏法治思維和法治觀念，習慣于大拆大建、強征強拆，導致基層政府與民眾沖突不斷，嚴重影響社會穩(wěn)定。事實證明，這種傳統(tǒng)治理模式已經無法有效適應市場經濟深入發(fā)展和多樣化的社會現(xiàn)實，在法治的話語背景下，探索適合我國國情的政府有限主導的，政府、市場、社會多維框架下的多中心治理模式，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化治理方式從運動之治向法治化治理的轉變成為必然的選擇。

　　(一)治理主體由政府完全主導的單一中心向政府有限主導的多中心轉變

　　我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化主要采取自上而下的運行模式，政府的角色和功能可用強制性的完全政府替代來概括，即城鎮(zhèn)化基本上由政府主導。政府的行政權力遍及城鎮(zhèn)化所有領域，通過強行扭曲市場價格信號和信息渠道等措施，并以指令性計劃、政策、法規(guī)等行政手段取代市場、企業(yè)等民間力量來安排與控制城市發(fā)展。從城鎮(zhèn)的設置、規(guī)劃、建設選址，到土地使用的審批、土地功能的改變、改造拆遷等，都離不開政府嚴格的審批，也正是因為這些嚴格的審批權使得政府完全主導了城鎮(zhèn)化的進程。

　　城鎮(zhèn)化需要政府進行合理的組織、規(guī)劃與引導。然而，強調城鎮(zhèn)化過程中的政府作用絕不意味著政府主導城鎮(zhèn)化過程中的一切，目前，政府完全主導城鎮(zhèn)化發(fā)展的弊端已經越來越多地暴露出來。城鎮(zhèn)化的主體是人，人在城鎮(zhèn)中存在著眾多的利益要求，這些個人的利益要求同公共利益之間也難免會有沖突。完全依靠政府自身的力量，或者完全依靠市場本身的力量，都難以真正滿足和解決這些利益要求和沖突。因此，建立一種政府規(guī)劃、市場引導和民眾自由選擇相結合的治理機制成為必要。政府在新型城鎮(zhèn)化中的作用應該體現(xiàn)在：一是集合信息，借鑒先行者的經驗;二是做好戰(zhàn)略規(guī)劃，從宏觀上進行調控;三是在市場和社會不能做好的時候，政府要及時出手，在市場和社會具備足夠的條件時，政府要主動撤回。要構建城鎮(zhèn)化過程中基礎設施、轉移農民市民化所需資金的多元投入機制，增加城鎮(zhèn)化治理中的民辦和市場元素，對于很多社會性的、經濟性的公共事務，可以嘗試由市場或民間力量來承擔，鼓勵企業(yè)和民間資本進行投資。

　　(二)治理方式由“政策全能主義”下的運動式向“法治中心”主義下的法治化轉變

　　政策和法律是兩種截然不同的社會治理手段，各有利弊。前者時效性、針對性較強而穩(wěn)定性較弱，后者權威性、穩(wěn)定性較強而時效性較弱。受社會資源總量限制、法律制度化不足以及常規(guī)治理能力不足等影響，我國改革的方法和途徑一直習慣于“政策之治”，改革主要依靠短期化、靈活性、就事論事、應對式等特征的政策進行，已經形成了治理公共問題的路徑依賴。這種基于政策全能主義的運動式治理在城鎮(zhèn)化進程中得到了淋漓盡致的體現(xiàn)。地方政府往往在城鎮(zhèn)化尚缺乏頂層設計和總體規(guī)劃的情況下就一哄而上，依靠政治和行政主體的自覺動員，開展城鎮(zhèn)化競賽，導致城鎮(zhèn)化缺乏戰(zhàn)略性、整體性和長期性。為追求城鎮(zhèn)化的短期成效，許多地方政府對城鎮(zhèn)化的治理基本上是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的應對式調整，哪里出現(xiàn)問題就匆忙出臺單方面的政策措施，制度協(xié)同和配套缺乏，導致一些推動城鎮(zhèn)化的公共政策往往自相矛盾，治理措施也流于形式，表面上轟轟烈烈，但短期效果伴隨著運動終結而消失。這種運動式治理由于有違于法治精神，缺乏制度理性，因此帶有極強的不穩(wěn)定性和不確定性。

　　與傳統(tǒng)運動式治理不同，現(xiàn)代治理更傾向采取法治化的治理方式。法治化治理是指治理主體運用法律所賦予的權力，嚴格按照法律制度的原則、要求與方式治理公共問題。綜觀世界城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律，一個國家的城鎮(zhèn)化進程，根本上受制于工業(yè)化和制度這兩個因素。制度是指以憲法、法律、法規(guī)為基本內容的正式規(guī)則和以習俗、傳統(tǒng)、習慣等形式存在的非正式規(guī)則交錯構成的一整套的規(guī)則體系。就其功能而言，制度是全社會的“游戲規(guī)則”，是為了確定人們的相互關系而為人設定的一些社會性制約。

　　亨廷頓指出：“制度化是組織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進程”[5](p.12)。一般來說，工業(yè)化是通過非農產業(yè)人口的就業(yè)、聚集帶動城鎮(zhèn)化，制度是通過制定和執(zhí)行各種經濟社會運行規(guī)則來影響城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化作為一種致力于提升內涵和質量的更高級形態(tài)的城鎮(zhèn)化，必須轉變治理方式，實行法治化治理。也就是說，無論是對城鎮(zhèn)化進程中所涉及的各行為主體行為的規(guī)范、約束，還是對城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的各種矛盾和困境的化解，都要始終貫徹法治的思維和法治的方式，以此維護社會的公正，保障城鎮(zhèn)化各項改革的順利進行�？梢赃@樣說，沒有有效的法制供給作為保障，新型城鎮(zhèn)化在實踐中難免會重走老路。因此，要很好地處理政策與法律的關系，既要發(fā)揮政策手段的積極作用，又要在“政策鐵板”中為法律植入開辟足夠的制度空間，促進政策全能主義向法治中心主義轉變。在注重中央政府政策頂層設計的同時，更要重視法治在合適的時機跟進與確認(原則、規(guī)則、實體、程序與責任的法治化)，以此來實現(xiàn)城鎮(zhèn)化長遠、健康、穩(wěn)定發(fā)展。

　　(三)治理目標由“以物為本”的工具化向“以人為本”的價值化轉變

　　長期以來，在政府部門政績考核的導向上，一直存在著唯GDP的傾向，也正因為如此，我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化被蒙上了厚重的“功利化”和“工具化”色彩，在價值取向上“以物為本”。這種取向將城鎮(zhèn)化發(fā)展片面地理解為城鎮(zhèn)化率的提高，即城鎮(zhèn)人口的持續(xù)增加和城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴張，對城鎮(zhèn)人口如何能夠安居樂業(yè)、如何完善城鎮(zhèn)基礎設施和基本公共服務等問題，則缺乏同等程度的重視和關注。許多地方政府一味追求城鎮(zhèn)化速度而忽視質量，單純追求城鎮(zhèn)化率指標;不顧地方實際和特色，盲目制定城鎮(zhèn)化發(fā)展目標，照搬國外或其他地方模式，擴大城鎮(zhèn)規(guī)模，進行大躍進式的“造城運動”;甚至以城鎮(zhèn)化之名大規(guī)模圈地，上大項目，搞土地財政，農民“被城鎮(zhèn)化”，最終把城鎮(zhèn)化變成了民怨沸騰的“形象工程”。 不僅城鎮(zhèn)化的主體“人”被遺忘和遮蔽，還造成了資源大量消耗、經濟結構失衡、環(huán)境污染嚴重、社會矛盾激化等系統(tǒng)性社會風險。 　　 城市是人類文明進步的載體，承載著人們對美好幸福生活的追求和夢想。城市的主體是人，沒有人的城市化、現(xiàn)代化就不是真正意義上的城市化。新型城鎮(zhèn)化區(qū)別于以往城鎮(zhèn)化的關鍵是以人文本，注重內涵和質量，力求突破過去那種以人口比例增加和規(guī)模擴張為主的城鎮(zhèn)化。因此，提高城鎮(zhèn)化的效率不應該成為城鎮(zhèn)化治理的最終目的，在效率實現(xiàn)的基礎上體現(xiàn)社會公正，追求人的全面發(fā)展應該成為新型城鎮(zhèn)化的最終價值旨趣。換言之，新型城鎮(zhèn)化治理的根本目的是滿足人在城鎮(zhèn)空間里生存、居住和發(fā)展的需求，實現(xiàn)城鎮(zhèn)居住生態(tài)公平、和諧的良性發(fā)展。這里面有三層內容：一是新型城鎮(zhèn)化治理的的價值層面要實現(xiàn)由物本向人本轉變，不能為了城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化;二是城鎮(zhèn)化治理要強調城鎮(zhèn)不同主體發(fā)展權利的同質均等性;三是城鎮(zhèn)化治理的核心是農業(yè)轉移人口有序市民化和公共服務協(xié)調發(fā)展�？傊�，新型城鎮(zhèn)化治理的目標要始終以民眾的幸福感為視角，致力于和諧社會和實現(xiàn)中國夢的奮斗愿景。

　　三、新型城鎮(zhèn)化多中心、法治化治理模式的實現(xiàn)機制

　　國家治理現(xiàn)代化，離不開政府的創(chuàng)新和變革，也必須有完備的法治機制保障。因此，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化多中心、法治化治理模式，必須從以下三個方面努力。

　　(一)加快政府職能轉變，構建新型城鎮(zhèn)化多元參與的動力機制

　　在市場經濟和現(xiàn)代法治視野下，迫切需要實現(xiàn)政府職能的兩大根本性轉變，即從與民爭利的發(fā)展型政府向公共利益服務型政府轉變，從行政干預過多的全能政府向讓市場充分發(fā)揮作用的有限政府轉變。2006年我國把建設服務型政府作為當代中國政府變革追求的新目標。服務型政府強調國家權力向社會的回歸、還政于民，強調多元社會治理主體對社會公共生活進行共同管理，進而使公共利益最大化[6]。從管理型政府向服務型政府的轉變表明政府在執(zhí)政理念、職能范圍、運作方式、績效觀、透明度等諸多方面正在發(fā)生變革。當前，應加快服務型政府的建設，構建新型城鎮(zhèn)化多元參與動力機制。

　　1.處理好政府和市場的關系。只要是法律沒有授權的，政府就不可以妄為;只要是法律沒有明確禁止的，市場都可以有所作為。在城鎮(zhèn)化推進過程中，要真正讓市場成為一個重要的主體或者一個中心，自主發(fā)揮在資源配置中的決定性作用。政府的作用主要體現(xiàn)在宏觀調控和市場失靈的領域。政府既要解決市場產生的外部性問題，如環(huán)境污染;又要解決公平和公共物品的提供，如義務教育、公共服務;還要遏制行業(yè)壟斷等問題�？傊�政府要在市場失靈的地方起作用。現(xiàn)在最大的問題，恰恰在于政府在市場能發(fā)揮作用的地方起作用，而市場失靈的時候政府也失靈了。

　　2.處理好政府和社會的關系。要鼓勵和支持非營利組織、志愿性組織的發(fā)展，讓這些組織在政府和市場同時失靈的地方充分發(fā)揮作用。一方面強化政務信息公開的制度約束;另一方面推動形成政府主導、公眾參與、社會監(jiān)督的格局，涉及城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設、發(fā)展、治理的問題，應讓民眾有充分參與表達的機會，真正體現(xiàn)民眾的主體地位。此外，從制度上構建公民參與的具體形式，為公民參與提供程序保障�？傊�，多中心治理，就是要構建一個多元治理體系，在這個治理體系中，借助法律體系和制度設計，把每個中心的權利、責任與義務邊界都劃分清楚，各自遵守自己的治理邊界，發(fā)揮各自應有的作用。

　　(二)以法治的方式推進相關領域改革，構建新型城鎮(zhèn)化法律制度保障機制

　　目前，既有制度的不公正不合理以及新制度建設和制度供給的嚴重滯后，成為阻礙新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要障礙。與此同時，新型城鎮(zhèn)化是一項涉及土地、人口就業(yè)與保障、產業(yè)發(fā)展等多方面的系統(tǒng)性工程[7]，因此，以法治方式推進新型城鎮(zhèn)化，除了要完善與城鎮(zhèn)化規(guī)劃相關的法律法規(guī)、盡快出臺《城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃法》、明確規(guī)劃的法律地位、為城鎮(zhèn)化規(guī)劃的編制和實施提供法律依據(jù)外，還要圍繞一些重要領域，加快改革進程，增加有效法律制度供給，為新型城鎮(zhèn)化法治化治理提供切實的法制保障。

　　1.推進戶籍制度改革。2014年7月30日，國務院頒布了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，很多省份落實中央的政策，取消了農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口的劃分，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，但有關養(yǎng)老、醫(yī)療、低保等配套政策明顯滯后。一些地方雖然放寬了落戶條件，但落戶“門檻” 依然過高，使得進城農民工市民化受到極大限制。另外，農民工落戶成本負擔機制尚未明確，這些實際問題都亟待通過具體的制度創(chuàng)新去解決。

　　2.推進土地制度改革。在城鎮(zhèn)化過程中人的自由流動與土地要素的不可自由流動(流轉)二者之間產生了嚴重的沖突，農村集體土地與城市建設用地的關系混亂，各種法律制度中有關土地管理的制度規(guī)定存在著一定的矛盾，各方的利益訴求未能充分表達，這些成為制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心問題。因此，在即將拉開的新一輪土地制度改革中，要從提高建設用地的集約化程度、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場、推進農民宅基地制度改革等方面入手。在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度的前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，引導和規(guī)范農村集體經營性建設用地入市，推進征地制度改革，完善城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機制。要賦予農民更多財產權利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，讓農民平等參與城鎮(zhèn)化進程、共同分享城鎮(zhèn)化成果。

　　3.完善農民工的基本公共服務。目前，在進城農民工子女教育、公共衛(wèi)生服務、社會保險等方面依然存在很多障礙和盲區(qū)，這降低了農民工市民化的意愿。武漢大學“農民工問題研究” 課題組關于農民工問題的調查顯示：66.5%的農民工表示愿意參加社會保險，實際參加工傷保險、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險的農民工分別占總人數(shù)的26.2%、8.0%、13.0%、4.8%[8](p.49)，甚至一些地方的農民工出現(xiàn)退保的現(xiàn)象。這說明社會保險設計和服務上還存在著問題和不足。因此要著重圍繞農民工市民化中迫切需要解決的問題，出臺相關制度，真正解決好農民工城市融入問題。 　　 4.在財稅金融制度領域，建立有利于城鎮(zhèn)化科學發(fā)展的激勵機制。這是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的物質保證。通過加大中央財政轉移支付力度，提升政府提供基本公共物品和服務的能力。深化城鎮(zhèn)建設投融資體制，拓寬融資渠道。放寬市場準入，鼓勵民間資金進入經營性基礎設施領域。加大公益性基礎設施的投入，對介于公益性和經營性之間的城鎮(zhèn)基礎設施項目，要拓寬融資渠道。

　　5.深化城鎮(zhèn)行政管理體制改革。我國縣級單元聚集了新增城鎮(zhèn)人口的54.3%，是城鎮(zhèn)化的重要層級，因此，強化縣村鎮(zhèn)建設，發(fā)揮縣城中心區(qū)的集聚和輻射功效，以重點鎮(zhèn)和中心“村”為結點，推進農村人口就地城鎮(zhèn)化，必將有效提高新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展質量。目前我國的行政管理體制，不利于層級較低的城鎮(zhèn)的發(fā)展。在市管縣的行政體制下，縣域的發(fā)展空間受到極大的限制。因此，要深化行政體制改革為城鎮(zhèn)化建設保駕護航;要適應新型城鎮(zhèn)化的趨勢，兼顧中小城市，重視縣域的發(fā)展，創(chuàng)新市制制度，推行省直管縣改革;在制度設計上去“城市偏好”，以行政體制創(chuàng)新沖擊城鄉(xiāng)二元體制;增加低等級尤其是小城鎮(zhèn)的活力，促進農村城鎮(zhèn)化。

　　(三)統(tǒng)籌兼顧，化解沖突，構建新型城鎮(zhèn)化利益協(xié)調和監(jiān)管機制

　　法律制度的完善只解決了有法可依的問題，而法律制度能否被有效實施是另一回事。在新型城鎮(zhèn)化治理的多元參與和制度變革中，不可避免地存在著不同參與主體之間的利益博弈和沖突，這種利益博弈不僅會影響制度變革的效率，甚至可能造成制度創(chuàng)新――效果悖論。世界城鎮(zhèn)化歷史表明，城鎮(zhèn)化的法律制度和政策能否得到有效地貫徹和執(zhí)行，是關系城鎮(zhèn)化發(fā)展能否順利進行的關鍵因素。因此，需要建立并完善城鎮(zhèn)化治理中的利益協(xié)調和監(jiān)管機制。

　　1.建立完善的利益沖突協(xié)調機制，使新型城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新中不同利益主體的利益得以表達和協(xié)調，沖突得以消解。利益協(xié)調要注重事前控制，即在制度革新階段加強調研，全面、科學、客觀地認識制度改革創(chuàng)新中的關聯(lián)和相互依賴關系，充分預見各種可能的利益沖突，統(tǒng)籌兼顧，整體設計，最大限度地實現(xiàn)利益之間的協(xié)調，從源頭上切斷利益沖突的可能性。同時，在新制度實施試點中，加強追蹤和調研，如果發(fā)現(xiàn)實踐中存在利益沖突，及時采取事后補救，最終實現(xiàn)利益協(xié)調。強化中央政府對新型城鎮(zhèn)化制度的頂層設計和規(guī)劃，既要從國家和民族的根本利益出發(fā)，超越狹隘的部門和地區(qū)利益，注重統(tǒng)籌協(xié)調，擺脫既得利益的干擾，又要避免“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的短期草率行為。為防止各種主體過度追求區(qū)域利益可能造成的宏觀調控政策的減效或失效，可以通過完善的法律體系和道德習俗的雙重約束，以規(guī)范各種主體獲取其制度規(guī)定內的合法凈收益的行為[9]。加大對制度創(chuàng)新中利益可能受損主體的補償，如對企業(yè)免稅、金融支持，對市民化壓力較大的地區(qū)和城鎮(zhèn)給予財政支持等。建立政府主導、多方參與、成本共擔的公共成本分攤機制，協(xié)同有序推進城鎮(zhèn)化。如在推進農民工市民化的制度創(chuàng)新中，根據(jù)我國特殊國情與現(xiàn)實狀況，實行以政府負擔為主、農民工所在企業(yè)與農民工共同參與適當負擔的公共成本分擔機制;在農村土地征用中，建立規(guī)范和協(xié)調國家、地方政府、集體、個人之間行為和利益分配的制度機制，以此來化解它們之間的沖突，推進制度創(chuàng)新進程和效果。

　　2.完善城鎮(zhèn)化政績考核體系和問責監(jiān)督機制。我國在城鎮(zhèn)化過程中之所以會出現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化等弊端，原因之一在于政府官員政績考核方面存在問題。土地城鎮(zhèn)化能夠在短時間內為地方政府帶來巨大利益和明顯政績，人口城鎮(zhèn)化難度則大得多，也復雜得多，它需要政府在大量具體的公共服務上增加投入，且結果往往在短期內難以反映。因此，如果不從改變政績考核的主要指標上著手，那么就很難激勵政府去積極地推動有利于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方面的規(guī)則改變和制度變革，城鎮(zhèn)化依然會被工具化，其價值目標難以實現(xiàn)。因此要建立科學的政績考核制度，改變以經濟指標為主要內容的政績考核導向，將能夠反映新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求的內容納入政績考核指標體系，并將考核結果與各級政府主要負責人職務變動掛鉤。司法機關和行政機關在行使公權力的時候，要切實樹立法治意識，堅守法律底線，將自身行為嚴格限制在法律的軌道內，確保法律的權威性和司法、執(zhí)法的公信力。政府部門在規(guī)劃設計、土地征收、戶籍管理、公共服務、社會治理等方面，都要將法律作為行為標尺，以贏得公眾對城鎮(zhèn)化的認同感。要建立嚴格的城鎮(zhèn)化問責和監(jiān)督機制，加大對那些不按照城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行、違背法治要求、把城鎮(zhèn)化作為追求部門和個人利益的領導和責任人的問責和監(jiān)督力度，保證城鎮(zhèn)化法治化治理能夠真正落到實處。

　　每個人都有理由期待和分享法治城鎮(zhèn)化的幸福感受，每個人也都應承擔起托舉法治中國的責任。盡管新型城鎮(zhèn)化治理的法治化需要一系列的實踐機制，這會是一個復雜而艱難的構建過程，但只要我們始終秉承以人為本的法治理念，以民眾的幸福感為視角，汲取其他國家和我們自己曾經的經驗教訓，就一定能讓一個政府公權力受到約束、社會公眾廣泛參與、公民基本權利得到保障、體現(xiàn)社會公平正義的新型城鎮(zhèn)化引領和助力我們每個人的幸福中國夢的實現(xiàn)。

　　參考文獻：

　　[1]習近平.在中央全面深化改革領導小組第二次會議上的講話[N].人民日報，2014-03-01.

　　[2]汪玉凱.新型城鎮(zhèn)化需要新的治理模式――關于中國城鎮(zhèn)化的教訓與風險[DB/OL].http：//people.Chinareform.org.cn/W/wyk/Article/201209/t20120914_150556.htm，2012-09-14.

　　[3]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013.

　　[4]郝宇青，佟亞洲.服務型政黨建設：時代變遷背景下的政黨功能轉換[J].中共四川省委省級機關黨校學報，2013，(6).

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