環(huán)境公益訴訟是實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益不可或缺的途徑，關(guān)乎環(huán)境保護(hù)的優(yōu)化。然而，環(huán)境公益訴訟猶如霧中的風(fēng)景，一眼望去，美不勝收，走近細(xì)看，一片混亂。①混亂源自立法缺失和理論界的各執(zhí)一詞。以2007年貴陽市清鎮(zhèn)環(huán)保法庭成立為標(biāo)志，環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐“無法可依，沉默前行”的局面持續(xù)了5年多。

　　摘要：環(huán)境公益訴訟因缺乏有力立法支撐，處于一種司法實(shí)踐先于立法的混亂局面。從對(duì)2007年―2012年國內(nèi)公開報(bào)道的30起環(huán)境公益訴訟案件的司法裁判文書進(jìn)行實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)：環(huán)境公益訴訟無論訴訟目的還是救濟(jì)方式均不同于傳統(tǒng)訴訟，它是在原有訴訟體系上“重生”的一種新型訴訟；為實(shí)現(xiàn)維護(hù)環(huán)境公益的目的，這樣一種新型訴訟的原告資格應(yīng)賦予公民個(gè)人、環(huán)保團(tuán)體、環(huán)境行政機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)，并且應(yīng)由專門審判機(jī)關(guān)進(jìn)行審理。

　　關(guān)鍵詞：核心期刊論文發(fā)表中心,環(huán)境公益,訴訟,原告資格,環(huán)保法庭

　　立法的薄弱必然導(dǎo)致司法的步履維艱。對(duì)于環(huán)境公益訴訟，環(huán)境法領(lǐng)域的學(xué)者均撰文詳述，其他法律部門的學(xué)者及法官亦來助陣，可基本上是從學(xué)理上探討或者只是抽取個(gè)案展開研究，缺乏對(duì)環(huán)境公益訴訟在司法實(shí)踐中5年“試水”的整體情形的把握。本文以2007年―2012年國內(nèi)公開報(bào)道的30起環(huán)境公益訴訟案件中的司法裁判文書作為研究樣本，②分析環(huán)境公益訴訟司法現(xiàn)狀，并結(jié)合數(shù)據(jù)對(duì)環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)、適格原告、環(huán)境審判專門化展開探討，以期能為環(huán)境公益訴訟制度的完善盡綿薄之力。

　　一、傳統(tǒng)訴訟還是新型訴訟：環(huán)境公益訴訟性質(zhì)之識(shí)別

　　公益訴訟的出現(xiàn)是人們對(duì)訴訟形態(tài)重新分類的結(jié)果，是現(xiàn)實(shí)社會(huì)矛盾的訴訟的客觀要求，它既為人們參加國家事務(wù)的管理提供了新的途徑，也為人們這一權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了司法保障，是社會(huì)主義民主在訴訟中的表現(xiàn)。③學(xué)界一般認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟是指特定的國家機(jī)關(guān)、相關(guān)團(tuán)體和個(gè)人，對(duì)有關(guān)民事主體或行政機(jī)關(guān)侵犯環(huán)境公共利益的行為向法院提起訴訟，由法院依法追究行為人法律責(zé)任的制度。④環(huán)境公益訴訟，不僅具有救濟(jì)功能，而且具有威懾和預(yù)防功能，可將一些巨大的潛在損害消滅在萌芽狀態(tài)，實(shí)際上用了較小的司法投入保護(hù)了較大的國家利益和社會(huì)公共利益。⑤

　�。ㄒ唬�學(xué)界對(duì)環(huán)境公益訴訟性質(zhì)的爭論

　　環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)何在？是仍依附于原有訴訟體系的“創(chuàng)新”，還是在原有訴訟體系上“重生”的一種單獨(dú)的訴訟形式？學(xué)界幾乎不約而同地偏向選擇前一個(gè)答案，認(rèn)為環(huán)境公益訴訟依附于傳統(tǒng)訴訟形式，并將環(huán)境公益訴訟分為環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟。⑥區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)訴訟主體是否地位平等，被告是否是國家行政機(jī)關(guān)，認(rèn)為環(huán)境民事公益訴訟是指公民或組織針對(duì)侵害環(huán)境公益的其他公民或組織的行為而請(qǐng)求法院給予民事性質(zhì)的救濟(jì)的訴訟，而環(huán)境行政公益訴訟則是指公民或法人組織對(duì)損害環(huán)境公共利益的行政機(jī)關(guān)的具體環(huán)境行政行為，向法院提起的司法審查之訴。⑦

　　然而亦有學(xué)者對(duì)此分類提出了質(zhì)疑。呂忠梅教授認(rèn)為，將環(huán)境公益訴訟分為環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟僅具表面合理性，深入分析存有諸多問題：⑧其一，公益訴訟、私益訴訟之分起源于羅馬法，公益訴訟的目的在于主持社會(huì)正義、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、維護(hù)國家和社會(huì)公共利益，而私益訴訟是為了保護(hù)個(gè)人權(quán)益的訴訟，僅特定人才可以提起。依此標(biāo)準(zhǔn)，我國目前所進(jìn)行的民事訴訟、行政訴訟及刑事自訴均屬于私益訴訟的范圍，僅檢察機(jī)關(guān)代表國家提起的刑事公訴屬于公益訴訟的范疇。其二，行政訴訟是一種私權(quán)保障措施，其理念是權(quán)力制衡，以私權(quán)對(duì)抗公權(quán)。而在環(huán)境公益訴訟中，原告所代表的也是公共利益，成為兩個(gè)公權(quán)之間的博弈或?qū)�抗，而非普通意義上的行政訴訟以私權(quán)限制公權(quán)。環(huán)境公益訴訟已經(jīng)喪失了行政訴訟的本質(zhì)特性，如果僅僅因?yàn)楸桓媸菄�家行政機(jī)關(guān)就認(rèn)為其是行政訴訟顯然不妥。其三，所謂環(huán)境民事公益訴訟，是基于原、被告是平等的主體這一認(rèn)識(shí)而得出的結(jié)論，可理論界無不提到美國公民訴訟“私人檢察長”理論，依據(jù)該理論無論是公民個(gè)人還是法人團(tuán)體此時(shí)因獲得了國家或法律的特別授權(quán)已成為公共權(quán)力的代表，不再是私主體，其與被告不可能處在平等的地位上。因此，呂忠梅教授得出：“依據(jù)羅馬法上的公益訴訟理論來觀察所謂的環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟，會(huì)出現(xiàn)一種完全違背訴訟法學(xué)原理的現(xiàn)象――環(huán)境民事公益訴訟因私主體獲得了國家特別授權(quán)具有公權(quán)性質(zhì)而成為‘不平等’的訴訟；而環(huán)境行政公益訴訟也因私主體獲得了國家特別授權(quán)而與國家行政機(jī)關(guān)具有相同性質(zhì)而成為‘平等’的訴訟。因此，環(huán)境公益訴訟是一種特別訴訟，是現(xiàn)代社會(huì)中公民共同行為的有機(jī)組成部分。”⑨

　�。ǘ�）30起環(huán)境公益訴訟案件的啟示

　　環(huán)境公益訴訟是否為了環(huán)境公益？能否按照大多數(shù)學(xué)者所主張的將環(huán)境公益訴訟區(qū)分為環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)30起環(huán)境公益訴訟案件進(jìn)行完全分類？對(duì)這兩個(gè)問題的解答有助于識(shí)別環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)。

　　1.30起環(huán)境公益訴訟是否為了環(huán)境公益

　　⑤參見劉冬京、易娟：《我國環(huán)境公益訴訟的價(jià)值分析》，載《江西社會(huì)科學(xué)》2012年第8期，第161頁。

　　⑥參見秦天寶：《淺論環(huán)境公益訴訟構(gòu)建中的五大關(guān)系》，載《中國環(huán)境報(bào)》2008年11月4日第3版；何國萍：《環(huán)境公益訴訟的理論解讀與制度創(chuàng)新》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第5期；張明華：《環(huán)境公益訴訟制度芻議》，載《法學(xué)論壇》2002年第6期；蔡守秋：《論環(huán)境公益訴訟的幾個(gè)問題》，載《昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009年第9期。

　�、邊⒁妱e濤：《環(huán)境公益訴訟的立法構(gòu)想》，載《環(huán)境保護(hù)》2005年第12期，第23頁。

　�、嗲耙�④。

　�、崆耙�④。30起環(huán)境公益訴訟是否為了環(huán)境公益，可以從原告的訴訟請(qǐng)求和法院最后的判決結(jié)果得知。30起環(huán)境公益訴訟原告的訴訟請(qǐng)求包括“停止侵害”、“排除妨礙”、“消除危險(xiǎn)”、“由被告承擔(dān)全部訴訟費(fèi)用”、“要求賠償環(huán)境損失和費(fèi)用”、“要求恢復(fù)原狀、修復(fù)環(huán)境或賠付污染治理成本”、“要求被告履行行政職責(zé)”等七項(xiàng)。其中，以2011年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴貴州好一多乳業(yè)有限公司一案原告所提的訴訟請(qǐng)求最多，涵括了七項(xiàng)中的五項(xiàng)：“原告請(qǐng)求法院判令被告立即停止排放超標(biāo)廢水的違法行為，停止對(duì)排污渠沿岸及下游桃源河、清水河及烏江的污染；判令被告消除對(duì)排污渠沿岸及下游河流所造成的危險(xiǎn)，采取修復(fù)措施減輕對(duì)排污渠沿岸及下游河流所造成的污染；支付環(huán)境污染賠償款，賠償款額度以被告所應(yīng)繳納排污費(fèi)的5倍標(biāo)準(zhǔn)確定，用于支付有關(guān)的環(huán)境修復(fù)費(fèi)用；判令本案訴訟費(fèi)、原告工作人員的交通住宿費(fèi)用24725元、律師費(fèi)5萬元及檢測鑒定費(fèi)用1040元由被告承擔(dān)”。30起案件中要求“停止侵害”的有16起，⑩具體表述有別，比如“要求停止排污”、“拆除違法建筑”、“停止破壞植被”、“搬遷污染源”。明確提出“由被告承擔(dān)全部訴訟費(fèi)用”的有12起。原告要求“排除妨礙”的案件共3起，要求“消除危險(xiǎn)”的案件共5起，例如，2009年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴江蘇江陰港集裝箱有限公司案中，原告要求被告立即停止對(duì)公共環(huán)境利益的侵害，消除對(duì)無錫市、江陰市飲用水水源地和取水口的威脅。原告“要求賠償環(huán)境污染損失和費(fèi)用”的案件共16起，此處的環(huán)境污染損失是對(duì)環(huán)境的損害，而非對(duì)人的損害。要求恢復(fù)原狀、修復(fù)環(huán)境或賠付污染治理成本的案件共8起，比如無錫市錫山檢察院訴李某、劉某案，針對(duì)被告盜伐滬寧高速公路錫山段景觀林帶的楊樹19棵的行為要求兩被告承擔(dān)“恢復(fù)原狀”的民事責(zé)任；昆明市環(huán)保局（昆明市檢察院支持起訴）訴三農(nóng)農(nóng)牧有限公司、昆明羊甫聯(lián)合牧業(yè)有限公司案要求二被告賠償為處理水污染事故所產(chǎn)生的專項(xiàng)應(yīng)急環(huán)境監(jiān)測費(fèi)和污染治理成本評(píng)估費(fèi)用計(jì)人民幣155293元。⑩16起案件分別是：2007年貴陽市“兩湖一庫”管理局訴貴州天峰化工公司案；2008年湖南省長沙市望城縣檢察院訴湖南長沙坪塘水泥有限公司案；2008年貴陽市檢察院訴熊金志、雷章、陳廷雨案；2008年新余市渝水區(qū)檢察院訴李某、曾某夫婦案；2009年廣州市番禺區(qū)檢察院訴東涌東泰皮革廠案；2009年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴江蘇江陰港集裝箱有限公司案；2009年貴陽市檢察院訴熊金志、雷章、陳廷雨案；2009年星子縣人民檢察院訴星子縣成惠石材廠案；2010年廣州市番禺區(qū)人民檢察院訴廣州市番禺博朗五金廠案；2010年廣州市白云區(qū)人民檢察院訴杜加華、梁中強(qiáng)案；2010年昆明市環(huán)保局（昆明市檢察院支持起訴）訴三農(nóng)農(nóng)牧有限公司、昆明羊甫聯(lián)合牧業(yè)有限公司案；2010年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴貴陽市烏當(dāng)區(qū)定扒造紙廠案；2011年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴貴州好一多乳業(yè)有限公司案；2011年北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、曲靖市環(huán)保局重慶市綠色志愿者聯(lián)合會(huì)訴云南省陸良化工實(shí)業(yè)有限公司、云南省陸良和平科技有限公司案；2012年常州市環(huán)境公益協(xié)會(huì)訴高某案；2012年海南東寨港國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局（�？谑忻捞m區(qū)檢察院支持起訴）訴李某案。

　　12起案件分別是：2008年湖南省長沙市望城縣檢察院訴湖南長沙坪塘水泥有限公司案；2009年佛山市丹灶鎮(zhèn)政府（佛山市南海區(qū)檢察院支持起訴）訴廣東天乙集團(tuán)有限公司、蘇國華、郭永由案；2009年富寧縣人民政府訴湖南省邵陽汽車運(yùn)輸總公司、江西萍鄉(xiāng)里馬化工廠、云南解化清潔能源開發(fā)有限公司案；2010年廣州市番禺區(qū)人民檢察院訴廣州市番禺博朗五金廠案；2010年昆明市環(huán)保局（昆明市檢察院支持起訴）訴三農(nóng)農(nóng)牧有限公司、昆明羊甫聯(lián)合牧業(yè)有限公司案；2010年信宜市人民政府訴信宜市寶源礦業(yè)有限公司、信宜紫金礦業(yè)有限公司案；2010年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴貴陽市烏當(dāng)區(qū)定扒造紙廠案；2010年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴無錫寶露印染有限公司、無錫市北塘區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理處和無錫惠山環(huán)保水務(wù)有限公司案；2011年安寧市國土資源局訴浙江人戴望相等6人案；2011年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴貴州好一多乳業(yè)有限公司案；2011年北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、曲靖市環(huán)保局重慶市綠色志愿者聯(lián)合會(huì)訴云南省陸良化工實(shí)業(yè)有限公司、云南省陸良和平科技有限公司案；2011年平湖市人民檢察院訴嘉興市綠誼環(huán)保服務(wù)有限公司等案。

　　3起案件為：2008年湖南省長沙市望城縣檢察院訴湖南長沙坪塘水泥有限公司案；2008年貴陽市檢察院訴熊金志、雷章、陳廷雨案；2012年海南東寨港國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局（�？谑忻捞m區(qū)檢察院支持起訴）訴李某案。

　　5起案件包括：2008年新余市渝水區(qū)檢察院訴李某、曾某夫婦案；2009年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴江蘇江陰港集裝箱有限公司案；2011年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴貴州好一多乳業(yè)有限公司案；2011年北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、曲靖市環(huán)保局重慶市綠色志愿者聯(lián)合會(huì)訴云南省陸良化工實(shí)業(yè)有限公司、云南省陸良和平科技有限公司案；2012年常州市環(huán)境公益協(xié)會(huì)訴高某案。

　　16起案件分別是：2008年廣州市海珠區(qū)檢察院訴新中興洗水廠廠主陳忠明案；2008年貴陽市檢察院訴熊金志、雷章、陳廷雨案；2009年廣州市番禺區(qū)檢察院訴東涌東泰皮革廠案；2009年佛山市丹灶鎮(zhèn)政府（佛山市南海區(qū)檢察院支持起訴）訴廣東天乙集團(tuán)有限公司、蘇國華、郭永由案；2009年富寧縣人民政府訴湖南省邵陽汽車運(yùn)輸總公司、江西萍鄉(xiāng)里馬化工廠、云南解化清潔能源開發(fā)有限公司案；2010年廣州市番禺區(qū)人民檢察院訴廣州市番禺博朗五金廠案；2010年廣州市白云區(qū)人民檢察院訴杜加華、梁中強(qiáng)案；2010年信宜市人民政府訴信宜市寶源礦業(yè)有限公司、信宜紫金礦業(yè)有限公司案；2011年安寧市國土資源局訴浙江人戴望相等6人案；2010年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴無錫寶露印染有限公司、無錫市北塘區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理處和無錫惠山環(huán)保水務(wù)有限公司案；2011年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴貴州好一多乳業(yè)有限公司案；2011年北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、曲靖市環(huán)保局重慶市綠色志愿者聯(lián)合會(huì)訴云南省陸良化工實(shí)業(yè)有限公司、云南省陸良和平科技有限公司案；2011年平湖市人民檢察院訴嘉興市綠誼環(huán)保服務(wù)有限公司等案；2012年陜西省韓城市環(huán)保局訴韓城白礬礦業(yè)有限責(zé)任公司案；2012年蔡長海訴清鎮(zhèn)市屋面防水膠廠負(fù)責(zé)人龍興光；2012年常州市環(huán)境公益協(xié)會(huì)訴高某案。

　　8起案件分別是：2008年新余市渝水區(qū)檢察院訴李某、曾某夫婦案；2009年無錫市錫山檢察院訴李某、劉某案；2009年星子縣人民檢察院訴星子縣成惠石材廠案；2010年昆明市環(huán)保局（昆明市檢察院支持起訴）訴三農(nóng)農(nóng)牧有限公司、昆明羊甫聯(lián)合牧業(yè)有限公司案；2011年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴貴州好一多乳業(yè)有限公司案；2012年常州市環(huán)境公益協(xié)會(huì)訴高某案；2012年海南東寨港國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局（�？谑忻捞m區(qū)檢察院支持起訴）訴李某案；2012年東營市環(huán)境保護(hù)局訴吳某、東營某運(yùn)輸有限公司、淄博市周村某溶劑化工廠案。僅2011年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴貴州省修文縣環(huán)保局案與2009年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴清鎮(zhèn)市國土資源管理局案要求被告履行行政職責(zé)，前者要求被告履行職責(zé)收回延期竣工的在百花湖內(nèi)一處宗地，后者要求被告公開環(huán)境信息。

　　法院判決結(jié)果如表1，這30起環(huán)境公益訴訟案件的責(zé)任形式，停止侵害達(dá)5833%，賠償損失達(dá)625%。這些數(shù)據(jù)表明環(huán)境公益訴訟案件最終都實(shí)現(xiàn)了環(huán)境公益的救濟(jì)目的（停止侵害則要求停止對(duì)公共環(huán)境的侵害行為，賠償損失則要求被告賠償因環(huán)境損害而應(yīng)支付的相應(yīng)環(huán)境治理費(fèi)用，二者無疑都實(shí)現(xiàn)了保護(hù)環(huán)境公益的目的），而不是實(shí)現(xiàn)私主體的利益救濟(jì)。例如：2009年廣州市番禹區(qū)檢察院訴東涌東泰皮革染整廠案的判決結(jié)果為：“一、被告立即停止排放污染水等一切破壞水域環(huán)境的行為；二、被告賠償環(huán)境污染損失和費(fèi)用62500元，由原告受償后上繳國庫，案件受理費(fèi)用1363元由被告負(fù)擔(dān)。”事后，環(huán)境污染損失費(fèi)用已上繳國庫。所以，無論該案是否為所謂的環(huán)境民事類訴訟還是環(huán)境行政類訴訟，此判決最終實(shí)現(xiàn)的是環(huán)境保護(hù)、環(huán)境公益救濟(jì)的公益性目的而絕非是實(shí)現(xiàn)任何私益性目的，原告幾乎不能從判決中直接獲益。因此，不能將環(huán)境公益訴訟劃分為環(huán)境民事性質(zhì)的公益訴訟與環(huán)境行政性質(zhì)的公益訴訟，環(huán)境公益訴訟應(yīng)該是公益性的訴訟并以公益的實(shí)現(xiàn)為目的，而與傳統(tǒng)民事訴訟、行政訴訟僅為實(shí)現(xiàn)私益不同。表1比率2.30起環(huán)境公益訴訟能否歸類為環(huán)境行政公益訴訟或環(huán)境民事公益訴訟

　　30起環(huán)境公益訴訟的原被告地位分為三種類型：一是公民、環(huán)保團(tuán)體起訴其他公民或組織；二是環(huán)保團(tuán)體起訴行政機(jī)關(guān)；三是公權(quán)力機(jī)關(guān)起訴公民或組織。據(jù)統(tǒng)計(jì)，公民、環(huán)保團(tuán)體起訴其他公民或組織的案例8起，環(huán)保團(tuán)體主要是中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、自然之友及常州市環(huán)境公益協(xié)會(huì)。環(huán)保團(tuán)體起訴行政機(jī)關(guān)的僅2起，即2011年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴貴州省修文縣環(huán)保局案與2009年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴清鎮(zhèn)市國土資源管理局案。而公權(quán)力機(jī)關(guān)起訴公民或組織的案件共20起，占案件總數(shù)的66.67%，其中公權(quán)力機(jī)關(guān)具體例舉為：“兩湖一庫”管理局、市縣（區(qū)）檢察院、縣（鎮(zhèn)）政府、市環(huán)保局、市國土資源局、國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局。按照贊成環(huán)境公益訴訟可分成環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟學(xué)者的觀點(diǎn)，第一種類型的環(huán)境公益訴訟因發(fā)生在公民、組織之間則是環(huán)境民事公益訴訟，第二種類型的環(huán)境公益訴訟是環(huán)保團(tuán)體起訴行政機(jī)關(guān)應(yīng)歸類為環(huán)境行政公益訴訟。占案件66.67%的第三種類型即公權(quán)力機(jī)關(guān)起訴公民或組織的環(huán)境公益訴訟既不屬于環(huán)境行政公益訴訟，也不是環(huán)境民事公益訴訟。所以，這種分類標(biāo)準(zhǔn)是有問題的，并不能涵括司法實(shí)踐中所有的環(huán)境公益訴訟類型。

　　顧培東：《社會(huì)沖突與訴訟機(jī)制》，四川人民出版社1991年版，第54頁。30起環(huán)境公益訴訟案件的救濟(jì)方式和傳統(tǒng)訴訟的救濟(jì)方式有顯著不同：后者強(qiáng)調(diào)個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益的賠償，前者側(cè)重行為的阻止，即使原告提出的損害賠償請(qǐng)求得到法院支持，但賠償不能由原告享有而是歸于社會(huì)。30起環(huán)境公益訴訟案件原告訴訟請(qǐng)求及法院判決結(jié)果都指向環(huán)境公益的維護(hù)，不是為了原告的私益。所以不能將環(huán)境公益訴訟簡單地在以私益保護(hù)為終極目標(biāo)的民事訴訟和行政訴訟的框架下進(jìn)行歸類，即使勉強(qiáng)歸類也會(huì)發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)的環(huán)境公益訴訟會(huì)成為沒有歸屬的“流浪兒”。所以，環(huán)境公益訴訟不管原告是公民個(gè)人、環(huán)保團(tuán)體、行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，它都是法律授權(quán)維護(hù)環(huán)境公共利益的“公權(quán)力代表”，而不能按照傳統(tǒng)的三大訴訟類型進(jìn)行劃分，此類訴訟是應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)而出現(xiàn)的一種新型訴訟。正如顧培東先生所言：“訴訟在本質(zhì)上是對(duì)社會(huì)沖突進(jìn)行司法控制的基本手段。在任何社會(huì)中，訴訟都以解決某種社會(huì)沖突為自身使命。換言之，當(dāng)某類社會(huì)沖突大量出現(xiàn)，需要相關(guān)解決手段時(shí)，一定的訴訟形式便獲得了產(chǎn)生的根據(jù)。”這一新型訴訟的產(chǎn)生部分地承認(rèn)這樣一個(gè)事實(shí)：政府永遠(yuǎn)不可能擁有足夠的動(dòng)力和執(zhí)法資源在全國范圍內(nèi)監(jiān)測每一個(gè)污染源，而居住在污染源附近的公民或?yàn)榄h(huán)保而生的環(huán)保團(tuán)體常常是違法排污行為最經(jīng)濟(jì)和最有效的監(jiān)控者�；�于此，環(huán)境公益訴訟通過擴(kuò)大公眾參與法院活動(dòng)的途徑，補(bǔ)充政府執(zhí)法的不足，有效保證環(huán)境法律得以貫徹執(zhí)行。

　　二、檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境行政機(jī)關(guān)、環(huán)保團(tuán)體抑或個(gè)人：環(huán)境公益訴訟適格原告之尋找

　　古羅馬法諺“沒有原告就沒有法官”道出了原告在環(huán)境公益訴訟中的重要地位，原告是啟動(dòng)訴訟的“敲門磚”。傳統(tǒng)私益訴訟強(qiáng)調(diào)原告與案件的實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)，即原告因被告行為遭受法律上可識(shí)別的損害。正如丹寧勛爵所說，“除非每個(gè)人有著自己的個(gè)人冤情，否則，法院是不愿意讓任何人跨進(jìn)自己大門的”。但公益訴訟側(cè)重公益的維護(hù)，并不要求原告與案件有直接利益關(guān)聯(lián)。確立適格原告的目的在于避免審判機(jī)關(guān)為訴訟泛濫所累，同時(shí)確保站在法庭上的是適格的當(dāng)事人。設(shè)計(jì)環(huán)境公益訴訟原告資格既應(yīng)確保訴訟大門向所有有利于環(huán)境公益實(shí)現(xiàn)的原告敞開，同時(shí)又不至于使法院不堪重負(fù)。關(guān)于建立公益訴訟制度，事實(shí)上存在“一個(gè)共識(shí)、一個(gè)焦點(diǎn)”。一個(gè)共識(shí)，就是社會(huì)各方認(rèn)為有必要規(guī)定公益訴訟制度；一個(gè)焦點(diǎn)，就是誰可作為起訴主體。

　　（一）環(huán)境公益訴訟適格原告的學(xué)理爭論

　　構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度的關(guān)鍵就是對(duì)適格原告的選取這一觀點(diǎn)已成共識(shí)�？申P(guān)于誰是環(huán)境公益訴訟的適格原告則百家爭鳴、眾說紛紜。理論界有關(guān)適格原告的種類及支撐理由概括如下：

　　1.檢察機(jī)關(guān)

　　檢察機(jī)關(guān)一直都是理論界熱議的環(huán)境公益訴訟原告之一。大多數(shù)學(xué)者支持檢察機(jī)關(guān)是適格原告，并認(rèn)為：（1）檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員和公民、組織是否遵守憲法和法律進(jìn)行監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)與生俱來的公共性特征決定了它在履行職責(zé)時(shí)代表國家利益，而且還是公共利益的代表。當(dāng)環(huán)境公共利益受到損害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)負(fù)有維護(hù)和恢復(fù)公共秩序的職責(zé)。（2）檢察機(jī)關(guān)具備擔(dān)負(fù)環(huán)境公益訴訟成本的基本能力并且其作為環(huán)境公益訴訟的原告已經(jīng)成為國外立法和我國地方司法的趨勢。也有學(xué)者對(duì)檢察機(jī)關(guān)作為最佳原告持反對(duì)觀點(diǎn)，并認(rèn)為：（1）環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)和內(nèi)容與檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)不相符合。檢察機(jī)關(guān)只是法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)，基于其尷尬的身份注定了它不便于直接介入訴訟，檢察機(jī)關(guān)若作為當(dāng)事人進(jìn)行公益訴訟，如何再行使司法監(jiān)督職能？如果敗訴，是上訴還是抗訴？（2）檢察機(jī)關(guān)的財(cái)政依賴于政府，而政府的財(cái)政來源往往來自地方企業(yè)，因此，注定了它不能公正地代表社會(huì)公共利益，特別是弱勢群體的利益。（3）檢察機(jī)關(guān)直接提起訴訟，是對(duì)特定群體權(quán)益處分權(quán)的干涉，不符合民事訴訟的自身特點(diǎn)。

　　2.環(huán)境行政機(jī)關(guān)

　　[英]丹寧：《法律的訓(xùn)誡》，劉庸安等譯，法律出版社1999年版，第43頁。

　　別濤：《環(huán)境公益訴訟立法的新起點(diǎn)――〈民訴法〉修改之評(píng)析與〈環(huán)保法〉修改之建議》，載《法學(xué)評(píng)論》2013年第1期，第104頁。

　　參見段秀燕：《環(huán)境侵權(quán)公訴制度構(gòu)建的若干思考》，載《中國人口・資源與環(huán)境》2003年第5期；別濤：《環(huán)境民事公訴及其進(jìn)展》，載《環(huán)境保護(hù)》2004年第4期；郭英華、李慶華：《論環(huán)境公益訴訟適格原告》，載《河北法學(xué)》2005年第4期；梅宏：《人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的法理依據(jù)》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2009年9月29日第3期。

　　參見王燦發(fā)：《中國環(huán)境公益訴訟的主體及其爭議》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第6期；前引④呂忠梅文；孫謙：《檢察理論研究綜述》，中國檢察出版社1990年版，第353―356頁；章禮明：《檢察機(jī)關(guān)不宜作為環(huán)境公益訴訟的原告》，載《法學(xué)》2011年第6期。參見楚道文：《我國環(huán)境公益訴訟原告的設(shè)定》，載《人民法院報(bào)》2011年7月13日第7版；前引④呂忠梅文。

　　王小鋼：《為什么環(huán)保局不宜做環(huán)境公益訴訟原告？》，載《環(huán)境保護(hù)》2010年第1期，第55頁。贊成理由有：（1）環(huán)境行政機(jī)關(guān)具有保護(hù)國家和社會(huì)環(huán)境的公共職能，負(fù)有代表公眾對(duì)損害環(huán)境公共利益的行為采取相應(yīng)司法行動(dòng)的義務(wù)。（2）環(huán)境行政機(jī)關(guān)擁有較其他主體更為專業(yè)的各項(xiàng)資源、技術(shù)性支持及能力。反對(duì)理由有：（1）環(huán)境行政機(jī)關(guān)擁有行政權(quán)力來預(yù)防和控制“對(duì)環(huán)境本身的損害”，完全可以通過行政處罰、行政強(qiáng)制等手段實(shí)現(xiàn)其職能而無需采用訴訟的方式解決問題，因而沒有必要賦予其提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)力，以節(jié)約公共資源和司法資源。（2）環(huán)境行政機(jī)關(guān)與其他政府部門及企業(yè)容易形成利益共同體，從而不能很好地站在公眾的一邊，尤其是支持弱勢群體。（3）環(huán)境行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告，侵害了公民和環(huán)保團(tuán)體作為原告的選擇權(quán)。

　　3.環(huán)保團(tuán)體

　　絕大部分學(xué)者認(rèn)為，環(huán)保團(tuán)體應(yīng)當(dāng)是環(huán)境公益訴訟的原告或認(rèn)為環(huán)保團(tuán)體是環(huán)境公益訴訟的主力軍，支持理由有：（1）環(huán)保團(tuán)體大都是出于維護(hù)一定團(tuán)體或人類環(huán)境利益而建立的，具有社會(huì)公益性，有代表環(huán)境公益的根源性基礎(chǔ)。（2）環(huán)保團(tuán)體具有專業(yè)人士，有獨(dú)立的財(cái)源，獨(dú)立于政府，因此其能夠支撐整個(gè)訴訟活動(dòng)。否定性理由主要有：（1）環(huán)保團(tuán)體的能力和素質(zhì)不均衡，若賦予它們代表公共利益的權(quán)力可能會(huì)對(duì)公共利益造成威脅。（2）環(huán)保團(tuán)體同樣可能會(huì)受到其出資人意志的左右而使其不能維護(hù)公眾利益。

　　4.公民個(gè)人

　　西方許多國家大都賦予公民個(gè)人享有提起公益訴訟的主體資格，我國學(xué)者對(duì)此問題則各執(zhí)一詞，難達(dá)共識(shí)。支持理由有：（1）公民個(gè)人身處社會(huì)各個(gè)角落，對(duì)違法行為有較強(qiáng)的監(jiān)督力。（2）環(huán)境公共利益最終使公民受益，因此，他們能從自身根本利益出發(fā)保護(hù)環(huán)境公益。（3）賦予公民個(gè)人享有環(huán)境公益訴訟的原告資格是人民當(dāng)家作主、管理國家和社會(huì)事務(wù)的體現(xiàn)，是踐行依法治國、還政于民的內(nèi)在要求。否定性意見為：（1）公民個(gè)人易出于急切追求個(gè)人利益而忽視、弱化公共利益，因此其公益的代表性不強(qiáng)。（2）公民個(gè)人的知識(shí)、能力范圍有限，故不能支撐整場訴訟活動(dòng)。

　�。ǘ�）環(huán)境公益訴訟原告資格的立法解讀

　　2012年8月31日，十一屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過了全國人大常委會(huì)關(guān)于修改民事訴訟法的決定，修改后的《中華人民共和國民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”增加的公益訴訟條款使得公益訴訟制度有了突破性進(jìn)步。該條經(jīng)歷了一審稿、二審稿及三審稿修改階段，變化的核心措詞是起訴主體。一審稿規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，可以向法院提起訴訟。二審稿將“有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體”修改為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體”。三審稿則改為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，通過稿則采用了三審稿的規(guī)定。如此修改的理由，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任王勝明表示，因?yàn)閷?duì)社會(huì)團(tuán)體定義尚不清晰，法律委員會(huì)經(jīng)過慎重研究后采用有關(guān)組織。一些環(huán)保團(tuán)體如“自然之友”及“綠色志愿者聯(lián)合會(huì)”等積極參與新民事訴訟法修訂，強(qiáng)烈要求明確其公益訴訟主體資格。但新民事訴訟法并沒有采納，立法者的考慮更多的是擔(dān)心過度放開訴訟主體，會(huì)導(dǎo)致“濫訴”、公益訴訟“井噴”等失控現(xiàn)象，因?yàn)?011年在民政部門登記的社會(huì)組織有462000多個(gè)。基于種種擔(dān)心和利益博弈中面臨選擇難題太多，新民事訴訟法通過富有彈性的立法語言規(guī)定了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”是環(huán)境公益訴訟的適格原告。到底哪些機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以提起公益訴訟，則留待制定相關(guān)法律或司法解釋時(shí)進(jìn)一步明確。

　�。ㄈ�）30起環(huán)境公益訴訟案件中的適格原告分析

　　參見別濤：《環(huán)保組織：環(huán)境公益訴訟的主力軍――〈民訴法〉修正案評(píng)析與〈環(huán)保法〉修改意見》，載《中國環(huán)境報(bào)》2012年10月12日第3版；前引郭英華、李慶華文；曹明德、王鳳遠(yuǎn)：《美國和印度ENGO環(huán)境公益訴訟制度及其借鑒意義》，載《河北法學(xué)》2007年第9期。

　　李摯萍：《中國環(huán)境公益訴訟原告主體的優(yōu)劣分析和順序選擇》，載《河北法學(xué)》2010年第1期，第22頁。

　　參見戴德軍：《環(huán)境公益訴訟主體類型化研究》，載《社會(huì)科學(xué)研究》2009年第6期；前引李摯萍文。

　　呂忠梅：《環(huán)境公益訴訟：想說愛你不容易》，載《中國審判新聞月刊》2012年第10期，第21―22頁。

　　前引。各地出臺(tái)的規(guī)定涉及環(huán)境公益訴訟的原告類型頗多。貴州省規(guī)定有湖泊管理局、環(huán)保局、林業(yè)局、檢察院。江蘇省規(guī)定有檢察院、環(huán)保局、環(huán)保社團(tuán)、居民社區(qū)物業(yè)管理部門。海南省規(guī)定有檢察院、相關(guān)行政主管部門、依法成立的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)、從事環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公益事業(yè)和社會(huì)公共服務(wù)的法人組織、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)等基層群眾性自治組織以及公民個(gè)人。筆者對(duì)搜集整理的2007年―2012年公開報(bào)道的環(huán)境公益訴訟案件司法裁判文書中的原告進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)（見表2）：環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐中涉及到的原告包括公民個(gè)人、環(huán)保局及資源管理部門、檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保團(tuán)體及政府。其中以檢察機(jī)關(guān)作為原告的案件共12起，占案件總數(shù)的40%，法院普遍認(rèn)可檢察機(jī)關(guān)具備環(huán)境公益訴訟起訴權(quán)，即為適格的原告并且法院受理各案的理由基本能達(dá)成一致，即認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)自然具有代表公眾為環(huán)境公共利益提起公訴的資格；環(huán)保團(tuán)體作為原告的案件共8起，所占比重達(dá)2667%，法院似乎也默認(rèn)了環(huán)保團(tuán)體具備環(huán)境公益訴訟起訴資格，肯定了其公益性組織特征并出于其保護(hù)社會(huì)環(huán)境公共利益的目的；公民個(gè)人作為原告的僅1起，即2012年蔡長海訴清鎮(zhèn)市屋面防水膠廠負(fù)責(zé)人一案。受理法院認(rèn)可了該原告是環(huán)保志愿者并對(duì)相關(guān)河流水域負(fù)有環(huán)境保護(hù)責(zé)任，認(rèn)為該原告獲得了國家法律授權(quán)、成為了代表公共利益的訴訟主體，其目的是出于保護(hù)環(huán)境公共利益；環(huán)保局作為原告的共3起；資源管理部門（貴陽市“兩湖一庫”管理局、安寧市國土資源局、海南東寨港國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局）作為原告的共3起，（市、縣、區(qū)、鎮(zhèn)）政府作為原告的有3起；在環(huán)保局或資源管理部門、政府自身作為原告提起的環(huán)境公益訴訟案件，法院受理案件的理由為法院認(rèn)可政府及其職能部門是國家利益和社會(huì)環(huán)境公共利益的代表且具有保護(hù)社會(huì)公共環(huán)境利益的職責(zé)。因此，法院認(rèn)為它們是適格的環(huán)境公益訴訟原告。表230起環(huán)境公益訴訟案件原告類型、數(shù)量及比例統(tǒng)計(jì)原告類型1數(shù)量1比例公民個(gè)人1113.3%環(huán)保局13110%資源管理部門13110%政府13110%環(huán)保團(tuán)體18126.7%檢察機(jī)關(guān)112140%

　　近些年，由公民提起的環(huán)境訴訟案件數(shù)量保持在一個(gè)相對(duì)較低的水平，而某些領(lǐng)域的訴訟甚至隨著守法狀況的改善而有所下降。就《國家環(huán)境政策法》（NEPA）來說，從1974年到1983年美國平均每年提起124起關(guān)于該法的訴訟，而從1984年到1992年，同類訴訟的數(shù)量降到了79起。參見呂忠梅、[美]王立德：《環(huán)境公益訴訟――中美之比較》，法律出版社2009年版，第2頁。

　　張寶：《環(huán)保局的原告資格之辨――云南首例環(huán)境公益訴訟案件評(píng)析》，載《環(huán)境》2011年第5期，第34頁。綜上，學(xué)界所探討的所有環(huán)境公益訴訟適格原告類型在30起環(huán)境公益訴訟中均有體現(xiàn)。但新《民事訴訟法》第55條明顯將公民個(gè)人排除在適格原告之外。立法者依然擔(dān)憂由個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟將導(dǎo)致此類訴訟的數(shù)量會(huì)非常龐大，法院將不堪濫訴行為的滋擾�？纱藫�(dān)憂不僅未在以“好訴”著稱的美國發(fā)生，在有“厭訴”傳統(tǒng)的中國司法實(shí)踐亦未出現(xiàn)。而學(xué)界并未探討的原告類型――政府提起環(huán)境公益訴訟是缺乏法理基礎(chǔ)的，這更多是傳達(dá)政府在立法缺乏時(shí)提起環(huán)境公益訴訟保護(hù)環(huán)境公共利益的決心。筆者以為，公民個(gè)人、環(huán)境行政機(jī)關(guān)、檢察院、環(huán)保團(tuán)體均應(yīng)是適格原告，但應(yīng)注意各原告起訴的限制條件。我國環(huán)境公益訴訟應(yīng)建立三元制訴訟主體模式：一是公民和環(huán)保團(tuán)體。當(dāng)發(fā)生污染和破壞公共環(huán)境的作為或不作為時(shí)，不管被告是公民個(gè)人、企業(yè)還是政府機(jī)關(guān)，公民或環(huán)保團(tuán)體均可提起環(huán)境公益訴訟。但為避免濫訴，應(yīng)效仿德國的方法，只有被官方認(rèn)可的環(huán)保團(tuán)體才具有環(huán)境公益訴訟原告資格，在我國，只要按照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》進(jìn)行登記的環(huán)保團(tuán)體均具有起訴資格。同時(shí)，為避免司法權(quán)過渡干預(yù)行政權(quán)力，違背司法是最后一道防線的功能，對(duì)于行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)備處理或正在處理的環(huán)境違法行為，公民或環(huán)保團(tuán)體不能提起公益訴訟。二是環(huán)境行政機(jī)關(guān)。環(huán)境行政機(jī)關(guān)包括環(huán)保局和資源管理部門。環(huán)境行政機(jī)關(guān)負(fù)有保護(hù)國家利益與社會(huì)公共利益的職責(zé)與義務(wù)，無疑應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境公益訴訟的原告。根據(jù)權(quán)力配置原則，司法救濟(jì)是糾紛解決的最后一道防線，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)應(yīng)保持應(yīng)有的“克制”。在此意義上，就要求環(huán)境行政機(jī)關(guān)提起訴訟應(yīng)限于窮盡行政權(quán)的場合。因此，環(huán)境行政機(jī)關(guān)只能在滿足下列條件時(shí)才能提起環(huán)境公益訴訟：一是有環(huán)境損害結(jié)果存在，包括人身、財(cái)產(chǎn)及環(huán)境利益受到侵害；二是窮盡行政救濟(jì)仍無法使環(huán)境損害得以彌補(bǔ)；三是在存在特定受害人時(shí)，受害人的私益訴訟未能在客觀上達(dá)到公益維護(hù)的目的；四是沒有其他主體先行提起公益訴訟。只有滿足上述四個(gè)條件，環(huán)境行政機(jī)關(guān)才應(yīng)提起公益訴訟。如果環(huán)境行政機(jī)關(guān)連最基本的“份內(nèi)工作”都無法完成，我們就更無法期待其圓滿完成環(huán)境公益訴訟的“兼職工作”。試圖借助訴訟機(jī)制補(bǔ)充環(huán)境行政監(jiān)管的“無能”，只會(huì)進(jìn)一步弱化環(huán)境行政機(jī)關(guān)本應(yīng)獨(dú)立承擔(dān)的監(jiān)管職責(zé)。這一限制條件在2012年陜西省韓城市環(huán)保局訴韓城白礬礦業(yè)有限責(zé)任公司案得到體現(xiàn)，法院之所以賦予環(huán)保局原告資格是因?yàn)椋?ldquo;韓城市環(huán)保局過去已采取了限期治理、停產(chǎn)整頓、行政處罰等多種行政手段，但依然無法阻止企業(yè)破壞生態(tài)環(huán)境，且雖然對(duì)企業(yè)進(jìn)行了行政處罰，但處罰與企業(yè)造成的生態(tài)環(huán)境損害不對(duì)等。只能提起訴訟，由違法者來彌補(bǔ)公共環(huán)境的損害。”三是檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公共利益的維護(hù)和司法救濟(jì)中，主要起監(jiān)督和“保底”作用，不應(yīng)是積極的行動(dòng)者，只有在適當(dāng)主體缺位或其他主體無法代表環(huán)境公共利益行使訴權(quán)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才有必要提起環(huán)境公益訴訟。這一機(jī)制的設(shè)置不僅能夠減輕檢察機(jī)關(guān)的訴訟負(fù)擔(dān)，更有利于促進(jìn)民主，充分發(fā)揮其他主體參與環(huán)保的積極性，否則，會(huì)有越俎代庖之嫌，也會(huì)抑制行政機(jī)關(guān)履行自身職責(zé)的積極性。目前，我國司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)頻頻作為原告提起環(huán)境公益訴訟正是因?yàn)榄h(huán)境公益訴訟的適當(dāng)主體――公民個(gè)人和環(huán)保團(tuán)體遭遇法律障礙無法行使訴權(quán)所致，隨著環(huán)境公益訴訟制度立法的完善，公民個(gè)人及環(huán)保團(tuán)體被賦予適格原告資格，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公共利益司法救濟(jì)中的監(jiān)督和“保底”作用會(huì)日益顯現(xiàn)，不再在環(huán)境公益訴訟中屢屢“沖鋒陷陣”。

　　三、普通法庭還是專門法庭：環(huán)境公益訴訟審判機(jī)關(guān)專門化之探尋

　　環(huán)境公益訴訟審判專門化能否實(shí)現(xiàn)依賴于環(huán)境審判能否專門化。在全球范圍內(nèi)，環(huán)境審判專門化有兩種模式：在普通法院中設(shè)置環(huán)保法庭與設(shè)立專門環(huán)保法院。我國已在中級(jí)和基層法院設(shè)置環(huán)保法庭進(jìn)行試點(diǎn)（如無錫市中級(jí)人民法院環(huán)境保護(hù)審判庭，貴陽市清鎮(zhèn)環(huán)保法庭），到2012年底為止，我國已成立環(huán)保法庭95家。這一新生的審判機(jī)制正面臨眾多質(zhì)疑。

　�。ㄒ唬┉h(huán)境審判專門化是否必要

　　沈壽文：《環(huán)境公益訴訟行政機(jī)關(guān)原告資格之反思――基于憲法原理的分析》，載《當(dāng)代法學(xué)》2013年第1期，第66頁。

　　參見前引李摯萍文；前引楚道文文。

　　如菲律賓在全國法院系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立的117個(gè)綠色法庭以及泰國在最高法院設(shè)立的環(huán)境法庭等，再如澳大利亞新南威爾士州的土地與環(huán)境法院及美國佛蒙特環(huán)境法院。

　　郄建榮：《全國已建立環(huán)保法庭95個(gè)：環(huán)境損害賠償立法缺乏導(dǎo)致環(huán)境司法落后》，載《法制日?qǐng)?bào)》2012年11月20日第6版。

　　張晏：《中國環(huán)境司法的現(xiàn)狀與未來》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009年第9期，第33頁。

　　呂忠梅：《建議成立環(huán)境審判廳強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)》，載中華人民共和國中央人民政府門戶網(wǎng)站：http：//www.gov.cn/2008lh/content_914001.htm，最后訪問時(shí)間：2013年5月19日。

　　高潔：《環(huán)境公益訴訟與環(huán)保法庭的生命力――中國環(huán)保法庭的現(xiàn)狀與未來》，載《人民法院報(bào)》2010年1月29日第5版。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，法院每年審結(jié)的環(huán)境案件的數(shù)量不多，真正告到法院的環(huán)境糾紛不足1%；且環(huán)境案件數(shù)并未隨著環(huán)境糾紛數(shù)量的增長而增長。司法在環(huán)境治理中的缺位是因環(huán)境司法本身的不足所致：環(huán)境訴訟案件往往由于涉及的受害人比較多、牽涉到地方利稅大戶、法官環(huán)境知識(shí)欠缺、受害人缺乏相關(guān)知識(shí)無法舉證等原因，審理困難。因此，要求環(huán)境審判專門化的呼聲較高，由特定審判機(jī)構(gòu)中有相關(guān)知識(shí)背景的法官按照專門的程序?qū)Νh(huán)境案件集中審理，以應(yīng)對(duì)環(huán)境案件法律和技術(shù)上的特殊性，保護(hù)公民權(quán)益和環(huán)境公益，發(fā)揮司法在環(huán)境治理中應(yīng)有的作用。各地如雨后春筍般涌現(xiàn)的環(huán)保法庭便是環(huán)境審判專門化的一種嘗試。然而，環(huán)保法庭的運(yùn)行不暢也引起了一些學(xué)者對(duì)其存在的質(zhì)疑，如有學(xué)者認(rèn)為環(huán)保法庭不能“穿新鞋走老路”：如果環(huán)保法庭受理案件不能突破現(xiàn)有的民事、行政、刑事案件的分類，并在環(huán)境案件審理的程序和實(shí)體規(guī)定上還是沿用原有的審判方式，那么專門設(shè)立環(huán)保法庭的意義則恐遭懷疑。當(dāng)前法院普遍存在威懾力低、執(zhí)行難和地方保護(hù)主義等問題，如果不能解決這些問題，那么很難指望通過其內(nèi)部設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)就能解決環(huán)境案件審理難等問題。也有人表示環(huán)境案件受理量小，環(huán)保法庭發(fā)展的前景堪憂。當(dāng)然，更多的學(xué)者還是肯定環(huán)保法庭設(shè)立的價(jià)值，認(rèn)為環(huán)保法庭在試點(diǎn)運(yùn)行過程中體現(xiàn)了其顯著的優(yōu)越性：第一，有利于統(tǒng)一司法尺度。由于環(huán)境案件的專業(yè)性強(qiáng)，但數(shù)量有限，若各法院分散審理，則難以整體把握案件，有損法律的統(tǒng)一性和權(quán)威性。因此設(shè)立環(huán)保法庭，集中審理環(huán)境案件能夠促使司法統(tǒng)一。第二，有利于提升法官的專業(yè)素質(zhì)。法官長期專門集中審理環(huán)境案件，不僅能夠較好地理解環(huán)境法律問題，也會(huì)精確地把握環(huán)境科學(xué)問題。第三，有利于增強(qiáng)政府和公民環(huán)保意識(shí)。環(huán)保法庭促使政府在制定環(huán)保政策時(shí)，必須征求環(huán)保法庭的意見。第四，有利于改善環(huán)保執(zhí)法效果。不僅法院的行政非訴案和執(zhí)行案件的執(zhí)結(jié)率大大提高，而且環(huán)境處罰更容易得到落實(shí)。我國環(huán)保法庭體現(xiàn)出的特點(diǎn)，與美國喬治・普林教授對(duì)全球范圍內(nèi)39個(gè)國家和地區(qū)超過100個(gè)專設(shè)環(huán)保法院（法庭）所做的調(diào)研和分析結(jié)果基本一致。環(huán)保法庭是否有存在的必要，環(huán)境審判是否需要專門化，除了理論上給出解答外，亦可根據(jù)30起環(huán)境公益訴訟案件在司法實(shí)踐中尋找答案。

　�。ǘ�）30起環(huán)境公益訴訟審判法院分析

　　30起環(huán)境公益訴訟案件的審理法院既有專門性的環(huán)保法庭（審判庭），也有基層法院及市（州）中院的民事審判庭、行政審判庭及專門性法院的廣州海事法院（見表3）。這表明在誰來受理環(huán)境公益訴訟案件缺乏立法和學(xué)界共識(shí)的指引下，在司法實(shí)踐中尚未統(tǒng)一，處于“實(shí)驗(yàn)”階段。在延續(xù)傳統(tǒng)的情形下，30起環(huán)境案件中普通法院民事審判庭、行政審判庭受理的環(huán)境案件數(shù)量比重最高，約為53%，其中基層法院占30%，市（州）中院約占23%。通過對(duì)司法裁判文書的分析，筆者發(fā)現(xiàn)基層法院的民事審判庭、行政審判庭的法官更偏向用調(diào)解的方式結(jié)案，而中級(jí)人民法院民事審判庭、行政審判庭及廣州海事法院法官更偏好用判決結(jié)案。偏好的不同除了案件案情或當(dāng)事人態(tài)度有別，似乎還透露出一點(diǎn)訊息：基層法院的法官囿于自己專業(yè)知識(shí)的限制，在裁判環(huán)境案件時(shí)不太自信，希望通過調(diào)解這樣一種雙方都能接受的方式“和平”結(jié)案，平息事端。可環(huán)境公益在雙方調(diào)解中是否真正實(shí)現(xiàn)則難以顧及。同時(shí)，基層法院及市（州）中院的民事審判庭、行政審判庭在審理案件中普遍存在著對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)定及因果關(guān)系的判斷過于依賴鑒定結(jié)論這樣的科學(xué)證據(jù)而缺乏其他證據(jù)的運(yùn)用，也折射出同一問題。而且基層法院即使判決結(jié)案，其審判周期一般長于中級(jí)法院、海事法院，筆者以為，除了法官缺乏環(huán)境案件審判的技術(shù)和知識(shí)外，來自于地方政府的案外干涉壓力亦是不容忽視的。

　　前引。

　　[意]莫諾・卡佩萊蒂：《福利國家與接近正義》，劉伯祥、羅國忠、肖云樞等譯，法律出版社2000年版，第2頁。綜上，環(huán)境審判的專門化對(duì)于環(huán)境案件尤其是環(huán)境公益訴訟案件的及時(shí)、科學(xué)審結(jié)意義重大。盡管環(huán)境審判的專門化的嘗試――環(huán)保法庭在運(yùn)行中出現(xiàn)了問題，但這不足以否定環(huán)保法庭存在的合理性。相反，我們應(yīng)致力于環(huán)保法庭運(yùn)行障礙的清除。環(huán)保法庭出現(xiàn)“無米下鍋”，但收案量少與對(duì)環(huán)境保護(hù)類案件進(jìn)行審理的現(xiàn)實(shí)需求小沒有必然聯(lián)系，解決此問題不是廢除環(huán)保法庭，而是應(yīng)擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟原告資格，在立法上明確誰可以提起環(huán)境公益訴訟。同時(shí)，必須在立法上規(guī)定環(huán)境公益訴訟的審判程序、訴訟費(fèi)用的承擔(dān)等問題。環(huán)保法庭的建立除了傳遞政府努力解決環(huán)境問題的姿態(tài)和意愿外，還承載著變更傳統(tǒng)法院重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕環(huán)境保護(hù)的判決理念，促進(jìn)司法在環(huán)境治理中制裁排污者及督促行政機(jī)關(guān)“勤勉謹(jǐn)慎”重要作用的發(fā)揮。所以，借鑒試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，最高人民法院應(yīng)將環(huán)保法庭的設(shè)置和環(huán)境案件專業(yè)化的審理常規(guī)化、規(guī)范化，使其成為司法實(shí)踐的一個(gè)組成部分。至于如何設(shè)立環(huán)保法庭，鑒于司法資源的珍貴及遠(yuǎn)離地方政府干涉的考慮，建議我國將環(huán)保法庭設(shè)立在中級(jí)法院，使之成為與民事審判庭、行政審判庭及刑事審判庭相并列的“第四庭”。“要建立一個(gè)能真正實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利的公共裁判機(jī)關(guān)，不是靠一般的仲裁或調(diào)解，而是在每個(gè)專門領(lǐng)域都需要有特定的解決方法。因此，接近正義改革的重要任務(wù)，是在保障正規(guī)法院功能的同時(shí)，建立專門法庭或?qū)ｉT法院制度”。

　　四、結(jié)語

　　環(huán)境公益訴訟的出現(xiàn)，代表著我國公眾環(huán)境意識(shí)覺醒和司法的進(jìn)步，其是實(shí)現(xiàn)環(huán)境與人類和平共處必不可少的手段。環(huán)境公益訴訟是在原有訴訟體系上“重生”的一種新型訴訟形式，不宜按照傳統(tǒng)訴訟分類標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟，否則不僅違背訴訟法學(xué)原理，而且無法涵括司法實(shí)踐中的所有環(huán)境公益訴訟類型。構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度的關(guān)鍵就是對(duì)適格原告的選取，環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐的原告類型豐富，包括公民個(gè)人、環(huán)保團(tuán)體、檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保局、資源管理部門及政府，但新《民事訴訟法》僅規(guī)定“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”是環(huán)境公益訴訟的適格原告，到底哪些機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以提起公益訴訟，則留待制定相關(guān)法律或司法解釋時(shí)進(jìn)一步明確。我國應(yīng)通過修改《環(huán)境保護(hù)法》擴(kuò)張環(huán)境公益訴訟的原告，明確公民個(gè)人、環(huán)境行政機(jī)關(guān)、檢察院、環(huán)保團(tuán)體均應(yīng)是適格原告。但基于防止濫訴和節(jié)約司法資源考慮，必須附加限定條件：對(duì)于行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)備處理或正在處理的環(huán)境違法行為，公民或環(huán)保團(tuán)體不能提起公益訴訟；環(huán)境行政機(jī)關(guān)必須在窮盡行政救濟(jì)仍無法使環(huán)境損害得以彌補(bǔ)且沒有其他主體先行提起公益訴訟的情形下起訴；檢察機(jī)關(guān)只有在適當(dāng)主體缺位或其他主體無法代表環(huán)境公共利益行使訴權(quán)時(shí)，發(fā)揮監(jiān)督和“保底”作用而提起環(huán)境公益訴訟。環(huán)境審判的專門化對(duì)環(huán)境公益訴訟案件的及時(shí)、科學(xué)審判意義重大，有助于環(huán)境公益訴訟保護(hù)環(huán)境公共利益目的的實(shí)現(xiàn)。

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