城鎮(zhèn)化是中國把落后的二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐辉�現(xiàn)代化結(jié)構(gòu)的重大歷史任務(wù)，是最終縮小以至消除城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別的必然要求，是工業(yè)化和信息化的促進(jìn)器、服務(wù)業(yè)大發(fā)展的必要條件、根本解決“三農(nóng)問題”和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本途徑之一，也是擴(kuò)大內(nèi)需和增加就業(yè)的最大潛力。

　　摘要：提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量是中國現(xiàn)在城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的關(guān)鍵，必須以質(zhì)量為中心推進(jìn)城鎮(zhèn)化。中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量方面存在的問題主要是人口城鎮(zhèn)化滯后于人口非農(nóng)化、土地城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)建設(shè)和管理滯后于人口城鎮(zhèn)化，“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象突出，“兩個(gè)非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化”不協(xié)調(diào)，存在“被城鎮(zhèn)化”、“大躍進(jìn)”城鎮(zhèn)化現(xiàn)象、“貴族化”傾向，城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，城鎮(zhèn)化的地區(qū)差異較大，城鎮(zhèn)建設(shè)滯后，城市生存條件不佳，環(huán)境質(zhì)量不優(yōu)。解決的主要途徑是以農(nóng)民工市民化為重點(diǎn)；協(xié)調(diào)“兩個(gè)非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化”；大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)以支撐城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)“三化同步”；加快中西部城鎮(zhèn)化步伐，形成新的城市群“增長極”；多渠道籌措城鎮(zhèn)化資金；深化城鄉(xiāng)二元制度改革以創(chuàng)新制度；轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展方式，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)規(guī)劃，加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)，提高城鎮(zhèn)管理水平；城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)并舉。

　　關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化,城鎮(zhèn)化質(zhì)量,中國城鎮(zhèn)化,城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

　　一、引言

　　中國城鎮(zhèn)化水平雖然仍然比發(fā)達(dá)工業(yè)化國家低二十多個(gè)百分點(diǎn)、發(fā)展的潛力也很大，而且與2011年國內(nèi)生產(chǎn)總值的89.9%的非農(nóng)化率（即二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重）和就業(yè)的65.2%的非農(nóng)化率（即二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占全國總就業(yè)人數(shù)的比重）相比，城鎮(zhèn)化水平總體上仍然落后于工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，但是改革開放初期城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況畢竟有了很大的改觀，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過50%，而且每年還按照1%左右的較快速度在推進(jìn)。中國城鎮(zhèn)化現(xiàn)在面臨的主要問題已經(jīng)不是速度太慢、水平太低、嚴(yán)重滯后于工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，而是城鎮(zhèn)化質(zhì)量方面存在的缺陷，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量是中國現(xiàn)在城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的關(guān)鍵，所以必須著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，因勢利導(dǎo)、趨利避害，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。為此，必須著力弄清中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量方面現(xiàn)在存在什么問題、其產(chǎn)生的原因何在、應(yīng)該怎樣有效解決。

　　二、中國目前城鎮(zhèn)化質(zhì)量方面存在的問題

　　所謂城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，也就是城鎮(zhèn)化的健康狀況，主要體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系是否協(xié)調(diào)合理，人口非農(nóng)化與人口城鎮(zhèn)化的關(guān)系是否協(xié)調(diào)合理，人口非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化與土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化的關(guān)系是否協(xié)調(diào)合理，人口城鎮(zhèn)化與城鎮(zhèn)建設(shè)和管理是否協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)差別和包括城鎮(zhèn)化差別在內(nèi)的地區(qū)差別是否縮小，城鎮(zhèn)的空間布局和數(shù)量規(guī)模結(jié)構(gòu)是否合理，城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、住房、交通、環(huán)境、就業(yè)、社會治安的狀況如何，是否存在嚴(yán)重的“城市病”和“農(nóng)村病”等。如果城鎮(zhèn)化這些方面的關(guān)系做到或者趨向協(xié)調(diào)合理、這些情況已經(jīng)或者正在在改善、“城市病”和“農(nóng)村病”已經(jīng)消失或者正在緩解，就是質(zhì)量提高或者高質(zhì)量、健康的城鎮(zhèn)化；否則就是質(zhì)量下降或者低質(zhì)量、病態(tài)的城鎮(zhèn)化。以上述這些城鎮(zhèn)化質(zhì)量應(yīng)該包含的內(nèi)容作為標(biāo)準(zhǔn)分析，中國城鎮(zhèn)化在質(zhì)量上現(xiàn)在也存在以下十個(gè)方面的主要問題。

　�。ㄒ唬�“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象突出

　　人口非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化主要就是農(nóng)民非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化。完全意義上的城鎮(zhèn)化應(yīng)該是農(nóng)民在城鎮(zhèn)就業(yè)并且同時(shí)成為市民。所謂“半城鎮(zhèn)化”是指農(nóng)民已經(jīng)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)化，但是身份還是農(nóng)民，沒有實(shí)現(xiàn)市民化，還不是市民，還不能享有與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利和福利保障待遇，這就是中國農(nóng)民工現(xiàn)在的狀態(tài)，表明農(nóng)民城鎮(zhèn)化滯后于農(nóng)民非農(nóng)化即人口城鎮(zhèn)化滯后于人口非農(nóng)化，使得農(nóng)民工問題特別突出，難以擺脫弱勢群體和邊緣化的地位。也有學(xué)者把這種情況稱之為“偽城鎮(zhèn)化”、虛假的城鎮(zhèn)化，認(rèn)為農(nóng)民工并沒有真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，把農(nóng)民工算作城鎮(zhèn)人口是虛增城鎮(zhèn)人口和城鎮(zhèn)化率。中國2012年52.6%的城鎮(zhèn)化率是不完全的、有“水分”的，其中包含有部分“半城鎮(zhèn)化”的人口。2012年農(nóng)民工總量達(dá)到2.6261億人、其中外出農(nóng)民工1.6336億人，如果完全扣除這一億多進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工，只計(jì)算城鎮(zhèn)戶籍人口，中國現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化率就只有不到40%。雖然改革開放初期城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后的狀況有了非常大的改觀，但是由于城鎮(zhèn)化的不完全或質(zhì)量不高，使得中國依然沒有根本改變城鎮(zhèn)化滯后的狀況，人口城鎮(zhèn)化仍然滯后于人口非農(nóng)化，還必須通過提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量來加快城鎮(zhèn)化步伐、推進(jìn)健康城鎮(zhèn)化。

　�。ǘ�）城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展

　　工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的發(fā)動(dòng)機(jī)，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的促進(jìn)器，二者必須協(xié)調(diào)發(fā)展、同步推進(jìn)。如果工業(yè)化超前，城鎮(zhèn)化滯后，就會使得工業(yè)發(fā)展缺乏市場和條件，從而延緩工業(yè)化的進(jìn)程，無法實(shí)現(xiàn)發(fā)達(dá)的工業(yè)化；如果工業(yè)化滯后，城鎮(zhèn)化超前，則會形成“過度城鎮(zhèn)化”，帶來嚴(yán)重的“城市病”和“農(nóng)村病”。發(fā)達(dá)工業(yè)化國家的非農(nóng)化率（即二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值和就業(yè)人員的比重）高達(dá)90%以上，城市化率一般為80%左右。2011年，中國按照國內(nèi)生產(chǎn)總值比重計(jì)算的工業(yè)化率是46.8%、非農(nóng)化率是89.9%，按照就業(yè)人員比重計(jì)算的工業(yè)化率是29.5%、非農(nóng)化率是65.2%；按照包括進(jìn)城農(nóng)民工在內(nèi)計(jì)算的城鎮(zhèn)化率是51.27%，按照城鎮(zhèn)戶籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率只有不到40%。由此可見，中國現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化水平總體上仍然落后于工業(yè)化和非農(nóng)化水平（也就是人口城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化、人口非農(nóng)化），依然需要積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

　　（三）工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不同步

　　農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化也必須同步協(xié)調(diào)推進(jìn)，只有同時(shí)實(shí)現(xiàn)這“三化”，中國現(xiàn)代化的歷史任務(wù)才能真正完成。如果沒有工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，會使得農(nóng)村剩余勞動(dòng)力沒有出路、經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件缺乏，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也不可能實(shí)現(xiàn)。假若農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后，也會使得工業(yè)發(fā)展缺乏市場和條件、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對勞動(dòng)力和土地的需求不能得到有效滿足，從而拖工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的后腿；還可能出現(xiàn)大量貧苦農(nóng)民盲目涌進(jìn)城市，也會形成“過度城鎮(zhèn)化”，帶來嚴(yán)重的“城市病”和“農(nóng)村病”。而且，城鎮(zhèn)化不僅是農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)數(shù)量增加、規(guī)模擴(kuò)大的過程，同時(shí)還是城市先進(jìn)的生產(chǎn)方式和生活方式向農(nóng)村普及、城鄉(xiāng)差別逐步縮小以致消失、城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的過程，如果城鎮(zhèn)化只是城鎮(zhèn)的土地面積和人口增加，沒有相應(yīng)的城市先進(jìn)的生產(chǎn)方式和生活方式向農(nóng)村的普及、城鄉(xiāng)差別的縮小和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，甚至把城鎮(zhèn)化搞成剝奪農(nóng)民、損害農(nóng)民利益的過程，那就是另一種類型的“半城鎮(zhèn)化”或有害的病態(tài)城鎮(zhèn)化。農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力比重、城鄉(xiāng)收入差距是衡量農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要指標(biāo)。發(fā)達(dá)工業(yè)化國家的農(nóng)業(yè)機(jī)械化率為90%左右、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力比重不到10%、城鄉(xiāng)差別基本消失。2011年中國的綜合農(nóng)業(yè)機(jī)械化率則是54.8%，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占全社會從業(yè)人員比重依然高達(dá)34.8%左右，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是21810元，農(nóng)村居民人均純收入是6977元，前者是后者的3.126倍。這些情況表明，中國現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化落后于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，存在另一種類型的“半城鎮(zhèn)化”，極不利于城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，更需要加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的步伐。

　　（四）“兩個(gè)非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化”不協(xié)調(diào)

　　所謂“兩個(gè)非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化”是指農(nóng)民到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)和成為市民、農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)?商業(yè)和城鎮(zhèn)用地，這是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的必然趨勢，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過程，也就是“農(nóng)民非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化”及“農(nóng)地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化”的過程。二者必須適度同步協(xié)調(diào)發(fā)展。否則不是占用農(nóng)地過多，導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)和大量無地、無業(yè)、無社會保障的“三無農(nóng)民”的出現(xiàn)，嚴(yán)重影響糧食安全和社會穩(wěn)定；就是農(nóng)民進(jìn)城過多，造成“過度城市化”，產(chǎn)生嚴(yán)重的“城市病”和“農(nóng)村病”，形成大面積的“貧民窟”，導(dǎo)致農(nóng)村衰敗凋敝。而且，這兩種情況最終都可能形成或擴(kuò)大城鎮(zhèn)的貧民階層。因此，必須正確處理“農(nóng)民非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化”與“農(nóng)地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化”的相互關(guān)系，實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)合理。這一點(diǎn)對人多地少、人地矛盾十分尖銳、人均耕地大大低于世界平均水平、農(nóng)民數(shù)量巨大、“三農(nóng)”問題突出的現(xiàn)階段的中國，更是顯得特別重要。中國現(xiàn)在城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，不僅表現(xiàn)為農(nóng)民城鎮(zhèn)化滯后于農(nóng)民非農(nóng)化、人口城鎮(zhèn)化滯后于人口非農(nóng)化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不同步，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，而且還表現(xiàn)為“兩個(gè)非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化”不協(xié)調(diào)、農(nóng)民非農(nóng)化滯后于農(nóng)地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化、農(nóng)民城鎮(zhèn)化滯后于農(nóng)地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化。由于人口非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化主要就是農(nóng)民非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化、土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化主要就是農(nóng)地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化，所以農(nóng)民非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化滯后于農(nóng)地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化，也就是人口非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化滯后于土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化。2011年中國城鎮(zhèn)化率是51.27%，比2010年提高1.59%；2011年全國批準(zhǔn)建設(shè)用地61.17萬公頃，其中轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的農(nóng)用地為41.05萬公頃，轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的耕地為25.30萬公頃，同比分別增長26.3%、21.6%、19.4%。據(jù)報(bào)道，改革開放以來“在長達(dá)30年的時(shí)間內(nèi)，我國的城市建成區(qū)面積擴(kuò)大了4倍，但城鎮(zhèn)人口只增加了1.6倍”。據(jù)有關(guān)研究，中國現(xiàn)在有數(shù)以千萬計(jì)的“三無農(nóng)民”。這些情況表明，中國現(xiàn)在農(nóng)地城鎮(zhèn)化的速度快于人口城鎮(zhèn)化的速度，農(nóng)地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化的提高速度要比農(nóng)民非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化的提高速度快得多，說明現(xiàn)在城鎮(zhèn)化占地增長過快、過多、利用效率不高，也不利于城鎮(zhèn)化的健康持續(xù)發(fā)展。

　　（五）城鎮(zhèn)化地區(qū)差異較大、發(fā)展不平衡

　　中西部城鎮(zhèn)化滯后于東部城鎮(zhèn)化、地區(qū)差異較大、發(fā)展不平衡也是中國現(xiàn)在城鎮(zhèn)化健康發(fā)展存在的一個(gè)突出問題。2011年中國東、中、西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率分別為61%、47%和43%，中、西部城鎮(zhèn)比率比東部低14%和18%，而且中、西部與東部城鎮(zhèn)化的差距還呈現(xiàn)出擴(kuò)大的趨勢，如表1所示。這也是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)健康城鎮(zhèn)化必須解決的問題。

　�。�六）城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)不盡合理、城市集中度@偏低

　　城鎮(zhèn)規(guī)模的大小受到自然條件、人口、經(jīng)濟(jì)、社會、技術(shù)等多種因素的制約，由于這些因素極為復(fù)雜，所以一個(gè)大國的不同規(guī)模城鎮(zhèn)的構(gòu)成情況也會比較復(fù)雜，不可能主要是特大城市，也不可能主要是小城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)（即大中小城市和小城鎮(zhèn)的構(gòu)成）是否合理，最重要的是要看城市規(guī)模及其構(gòu)成所帶來的經(jīng)濟(jì)效益。城市可以產(chǎn)生集聚效益和規(guī)模效益，并且隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大而上升，但城市規(guī)模并不是越大越好。在城市經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中，有不少理論論證了最優(yōu)城市規(guī)模的存在。兩位美國布朗大學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家發(fā)現(xiàn)，城市的凈集聚效應(yīng)首先隨著城市規(guī)模擴(kuò)大而急劇上升，在達(dá)到峰值之后緩慢下降，因此與城市規(guī)模之間的關(guān)系呈倒u型變化，而城市最大集聚效應(yīng)的峰值大致處在250萬～380萬人規(guī)模。王小魯和夏小林（1999）也發(fā)現(xiàn)規(guī)模在100萬至400萬人的大城市，凈集聚效應(yīng)最高，超過這個(gè)規(guī)模區(qū)間，凈集聚效應(yīng)逐漸遞減，而規(guī)模小于10萬人的城市，則無法發(fā)現(xiàn)凈規(guī)模收益。城市規(guī)模過大，不僅降低集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，而且會產(chǎn)生愈益嚴(yán)重的城市病。

　　改革開放以來，中國各種規(guī)模等級的城市都有所發(fā)展，大城市數(shù)目增多，長江三角洲、珠江三角洲、京津冀等地區(qū)甚至出現(xiàn)了城市群、帶、網(wǎng)。2008年，100萬以上的大城市和特大城市的數(shù)量為56座，共14898萬人，每座城市平均266萬人，分別比2001年提高了37%、61%和18%，與中小城市和小城鎮(zhèn)相比，提高的比例幾乎都是最高的（只有中等城市的數(shù)量比2001年增加了39%，略高于大城市和特大城市）。隨著大城市和特大城市的擴(kuò)張，其占全國城鎮(zhèn)人口的比重也由2001年的24.7%，提高到2008年的30%，提高了5.3個(gè)百分點(diǎn)。從總體上看，中國城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出大城市數(shù)量不足，小城市和小城鎮(zhèn)數(shù)量過多，城市集中度偏低，少數(shù)大城市規(guī)模又過大的特征。2008年，我國100萬以上的大城市和特大城市數(shù)量僅為56座，中小城市數(shù)量則多達(dá)599座，50萬以下的小城市513座，平均人口不足1萬人的小城鎮(zhèn)更多達(dá)19234座。不同規(guī)模城市數(shù)量結(jié)構(gòu)的不合理直接導(dǎo)致了城市平均規(guī)模過小、集中度偏低。2008年，中國城市平均規(guī)模為49萬人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于最優(yōu)城市規(guī)模的下線；而數(shù)量巨大的小城鎮(zhèn)平均規(guī)模則不足1萬人。但另一方面，部分特大城市則規(guī)模巨大。2011年北京、上海、重慶的人口都超過了1000萬，超過500萬的城市也達(dá)到12座。而且，這些超大型城市人口還不包括沒有戶籍的常住人口，如果把這部分人口計(jì)算在內(nèi)，則這些城市的規(guī)模就更加巨大，如北京就超過了2000萬人。這種城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)，既不利于提高城鎮(zhèn)的總體效益，又可能產(chǎn)生更多更嚴(yán)重的“城市病”。（七）部分地區(qū)存在“被城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象

　　這是指農(nóng)民在城鎮(zhèn)沒有穩(wěn)定的就業(yè)、被動(dòng)地成為城鎮(zhèn)居民的現(xiàn)象�，F(xiàn)在有的地區(qū)為了追求高城鎮(zhèn)化率、取得農(nóng)民的土地、開發(fā)房地產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營等，采用行政手段，“拆村并戶”，給農(nóng)民城鎮(zhèn)戶口、廉價(jià)住房和一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使農(nóng)民“被上樓”、被動(dòng)地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。這種城鎮(zhèn)化，即使農(nóng)民最初是愿意的，但由于不是工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，不是水到渠成，而是拔苗助長，容易產(chǎn)生“城市病”，導(dǎo)致“過度城鎮(zhèn)化”，是不穩(wěn)定的病態(tài)城鎮(zhèn)化。進(jìn)城農(nóng)民雖然有房住，但就業(yè)沒有保證，也不能享受城鎮(zhèn)的社會保障，不僅不能在城鎮(zhèn)真正安居樂業(yè)，而且難以在城鎮(zhèn)扎根，甚至可能淪為“三無農(nóng)民”。

　　（八）部分地區(qū)存在“大躍進(jìn)”城鎮(zhèn)化現(xiàn)象

　　這是指城鎮(zhèn)化速度過快、過急、過猛，超過工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的現(xiàn)象，也是一種“過度城鎮(zhèn)化”、病態(tài)城鎮(zhèn)化。農(nóng)民過多、過快進(jìn)入城市，城市數(shù)量和空間范圍、人口規(guī)模的超速擴(kuò)大，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，會發(fā)生嚴(yán)重的“城市病”和“農(nóng)村病”。過度的城鎮(zhèn)化會超過經(jīng)濟(jì)社會的承受力，惡化生態(tài)環(huán)境，大量過多占用資金和資源，犧牲農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展，加大城鎮(zhèn)就業(yè)壓力，形成大面積的貧民窟，危害社會治安，難以保持社會和諧穩(wěn)定。雖然我們認(rèn)為中國城鎮(zhèn)化總體上不是“過快、過猛、過急”，但并不排除部分地區(qū)存在“大躍進(jìn)”城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。比如部分地區(qū)把城鎮(zhèn)化簡單片面地理解為大征地、大拆遷、建新城，把城鎮(zhèn)化搞成“房地產(chǎn)化”、“造城運(yùn)動(dòng)”，在產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)沒有相應(yīng)發(fā)展的情況下，盲目追求城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大、城鎮(zhèn)數(shù)量和人口增加，結(jié)果城鎮(zhèn)一方面存在棚戶區(qū)，另一方面又出現(xiàn)了大量閑置房屋、爛尾樓、被稱之為“鬼城”或“鬼域”的荒蕪的新區(qū)或開發(fā)區(qū)。還有的地方只是在公路兩邊蓋起幾排樓房，就宣布建成一個(gè)小城鎮(zhèn)，沒有產(chǎn)業(yè)和市場支撐，有城無“市”，有鎮(zhèn)無“產(chǎn)”，實(shí)際上是“唱空城計(jì)”。這種“空殼化”的城鎮(zhèn)化，不可能持續(xù)發(fā)展。

　�。ň牛┏擎�(zhèn)化存在“貴族化”傾向

　　城鎮(zhèn)化的“貴族化”，是著眼于滿足少數(shù)富裕階層的高檔需求，不顧廣大普通市民的需求和承受能力，片面追求高樓、廣場、新奇、高檔、宏大、氣派、奢侈、豪華、洋化、現(xiàn)代、超前的城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，豪華別墅積壓過剩，普通住房嚴(yán)重短缺，不惜工本和不顧資源環(huán)境的承載力，大搞“人造景觀”、刮“造景風(fēng)”，不僅造成資源大量占用和浪費(fèi)，導(dǎo)致房價(jià)居高不下，使得中低收入城鎮(zhèn)居民買不起房、租不起房，而且讓普通老百姓在城鎮(zhèn)生活不是更加快捷、方便、舒適，而是更加擁堵、不方便、難受，有的城市甚至使得普通市民出現(xiàn)了乘車難、看病難、子女入托難、上學(xué)難、理發(fā)難、修鞋難的現(xiàn)象。

　�。ㄊ�）城鎮(zhèn)建設(shè)滯后，城市生存條件不佳，環(huán)境質(zhì)量不優(yōu)

　　盡管改革開放以來中國的城鎮(zhèn)建設(shè)有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展、大小城市都發(fā)生了翻天覆地的變化，還出現(xiàn)了許多新興城鎮(zhèn)，但是與發(fā)達(dá)國家的城市狀況相比，尤其是相對于中國城市人口快速增長、人口流動(dòng)日趨頻繁、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入水平提高引起的需求擴(kuò)大和變化而言，城鎮(zhèn)建設(shè)仍然滯后。雖然月前中國的城鎮(zhèn)化不能說是病態(tài)城鎮(zhèn)化，但是也存在多種質(zhì)量問題和不同程度的“城市病”。房價(jià)居高不下，還有超過1億人居住在“棚戶區(qū)”和危舊房之中。不少城市的交通、排水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)趕不上城鎮(zhèn)發(fā)展和人民群眾不斷提高的要求，交通擁擠堵塞，“京城”成了“堵城”，城鎮(zhèn)暴雨成災(zāi)的現(xiàn)象此起彼伏，甚至在網(wǎng)上出現(xiàn)了“到武漢去看海”、“到北京去看海”的調(diào)侃照片，環(huán)境污染嚴(yán)重，汽車及其尾氣排放激增，大城市空氣質(zhì)量普遍較差，多數(shù)時(shí)間看不到藍(lán)天白云，接連出現(xiàn)大范圍的霧霾天氣，城市污水成為江河湖泊的主要污染源，垃圾圍城的現(xiàn)象也不少見。

　　以上情況表明，中國現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高。這里需要指出的是，上述不利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的問題，特別是人口城鎮(zhèn)化滯后于人口非農(nóng)化（也就是農(nóng)民工非農(nóng)化滯后于市民化）、人口非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化滯后于土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化（也就是農(nóng)民非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化滯后于土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化）、人口城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化、中西部城鎮(zhèn)化滯后于東部城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)建設(shè)和管理滯后于人口城鎮(zhèn)化等“六個(gè)滯后”，表面上看來主要是城鎮(zhèn)化的數(shù)量問題即城鎮(zhèn)化率的高低問題，所謂“人口城鎮(zhèn)化滯后”似乎也就是城鎮(zhèn)化率偏低。但是，城鎮(zhèn)化率是正常合理還是過高或偏低、城鎮(zhèn)化是超前還是滯后，主要是城鎮(zhèn)化質(zhì)量問題，而主要不是數(shù)量問題，其判斷標(biāo)準(zhǔn)不是城鎮(zhèn)化率的絕對數(shù)量的多少，而是按照人口城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民非農(nóng)化、土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化、城市建設(shè)的相互關(guān)系和城市健康狀況來衡量的，是相對而言的。因?yàn)�，僅憑城鎮(zhèn)化率的絕對數(shù)量不能準(zhǔn)確判斷城鎮(zhèn)化率是正常合理還是過高或偏低、城鎮(zhèn)化是超前還是滯后，更重要的是城鎮(zhèn)化的質(zhì)量狀況。比如，部分拉美國家雖然城市化率較高，但存在嚴(yán)重的“城市病”和大而積的“貧民窟”，就是超前的病態(tài)的“過度城市化”。而且城鎮(zhèn)化水平的內(nèi)涵包括城鎮(zhèn)化數(shù)量多少和質(zhì)量好壞，城鎮(zhèn)化水平的高低，不僅是城鎮(zhèn)化率的高低，更重要的是城鎮(zhèn)化質(zhì)量的高低即健康狀態(tài)的好壞。所以說上述中國城鎮(zhèn)化現(xiàn)在存在的十個(gè)方面的問題、六個(gè)滯后現(xiàn)象，主要不是城鎮(zhèn)化的數(shù)量問題，而是質(zhì)量問題。

　　三、城鎮(zhèn)化質(zhì)量問題存在的原因和提高的主要任務(wù)

　　中國城鎮(zhèn)化現(xiàn)在的質(zhì)量之所以不高，存在上述十個(gè)方面的問題，其原因也是多方面的。

　　首先是對城鎮(zhèn)化的必然性、發(fā)展的規(guī)律性、中國的特殊性和中國特色城鎮(zhèn)化道路的認(rèn)識還不足，存在害怕城鎮(zhèn)化帶來“城市病”，沒有清楚地認(rèn)識到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、人口非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化、土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化與城鎮(zhèn)建設(shè)和管理等相互之間的關(guān)系，對中國究竟應(yīng)不應(yīng)該實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化和如何合理推進(jìn)城鎮(zhèn)化開始也不是很明確，在實(shí)踐上自然也就難以正確處理和有效解決城鎮(zhèn)化與工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系、農(nóng)民非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化的關(guān)系、兩個(gè)非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化的關(guān)系，難以避免“半城鎮(zhèn)化”、“滯后城鎮(zhèn)化”“被城鎮(zhèn)化”、“大躍進(jìn)式城鎮(zhèn)化”、“過度城鎮(zhèn)化”、“貴族化城鎮(zhèn)化”、城鎮(zhèn)化建設(shè)和管理滯后等現(xiàn)象的出現(xiàn)。城鄉(xiāng)有別的戶籍、勞動(dòng)就業(yè)、社會保障、土地、住房、教育等二元制度則是中國城鎮(zhèn)化存在上述種種質(zhì)量問題的制度原因，制度不完善是當(dāng)前合理有效推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要障礙。城鄉(xiāng)有別的戶籍制度先是限制農(nóng)民進(jìn)城，現(xiàn)在是使實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)化的農(nóng)民工不能成為市民、實(shí)現(xiàn)市民化；社會保障制度的不健全、不完善，使農(nóng)民工缺乏社會保障，不能享有與城鎮(zhèn)居民同樣的社會福利待遇，難以融入城鎮(zhèn)，還要以土地作為最后一條保障線，不可能完全離開土地；就業(yè)制度的不合理，使農(nóng)民工就業(yè)受歧視，享受不到與城鎮(zhèn)居民同等的勞動(dòng)就業(yè)待遇；土地占用、流轉(zhuǎn)、使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度的不完善，不僅是出現(xiàn)土地拋荒現(xiàn)象的重要原因，而且也使得農(nóng)民工難以離開土地，完全融入城鎮(zhèn)，即使離開土地也得不到合理的補(bǔ)償；城鄉(xiāng)有別的住房制度，使得農(nóng)民工在城鎮(zhèn)住房、租房、買房更困難、代價(jià)更大；城鄉(xiāng)有別的教育制度，使得農(nóng)民工子女受歧視，難以在城鎮(zhèn)就讀升學(xué)。

　　城鎮(zhèn)化資金不足是中國城鎮(zhèn)化存在上述種種質(zhì)量問題的重要原因。中國農(nóng)民數(shù)量龐大，城鎮(zhèn)化必然要建設(shè)更多更大的城鎮(zhèn)，需要大量的資金投入。城鎮(zhèn)化的成本或費(fèi)用，不僅是更多更大城鎮(zhèn)及相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的費(fèi)用，還包括每年實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的農(nóng)民進(jìn)入和融入城鎮(zhèn)所需的費(fèi)用，特別是讓進(jìn)城的農(nóng)民也都享有與城鎮(zhèn)居民同樣的社會保障和福利待遇的費(fèi)用，因此需要巨大的投入，但是中國資金不足、籌措困難，使得城鎮(zhèn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、城鄉(xiāng)有別的二元制度難以改變、農(nóng)民工難以實(shí)現(xiàn)市民化。

　　地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差別比較大，結(jié)果使得地區(qū)城鎮(zhèn)化差異也較大；而且城鎮(zhèn)建設(shè)方式不科學(xué)、城鎮(zhèn)規(guī)劃管理水平不高也不嚴(yán)，城市建設(shè)主要依靠大量投入、大量占地、外延擴(kuò)大、攤大餅，使得土地城鎮(zhèn)化超過人口城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理、農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”、城鎮(zhèn)運(yùn)營效率比較低、城市生存條件不佳、環(huán)境質(zhì)量不優(yōu)。

　　李克強(qiáng)總理最近指出，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，

　　“核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵在提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”。∞由于中國現(xiàn)在城鎮(zhèn)化水平總體上仍然滯后，所以必須積極推進(jìn)；由于主要是城鎮(zhèn)化質(zhì)量方面存在的缺陷，所以更要穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化。由于中國城鎮(zhèn)化面臨的主要問題是存在六個(gè)方面的滯后，所以現(xiàn)在提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的主要任務(wù)，應(yīng)該是逐步消除這些方面的滯后狀況。中國現(xiàn)在提出積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，決不僅僅是再一次投資建城、從數(shù)量上擴(kuò)張，關(guān)鍵和重點(diǎn)應(yīng)該是提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

　　城鎮(zhèn)化是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢，發(fā)達(dá)國家主要是在市場的作用下實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的，有人據(jù)此認(rèn)為“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化進(jìn)程自然而然的結(jié)果，所以沒有必要主動(dòng)去推進(jìn)。”而且“擔(dān)心隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，會有很多農(nóng)民失去土地，進(jìn)而形成一個(gè)新的階層，城市貧民階層。”噠種看法值得商榷。

　　的確，城鎮(zhèn)化是主要在市場推動(dòng)下的一個(gè)必然過程，但是僅靠市場的作用不能保證健康城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)。發(fā)達(dá)國家和印度、拉美國家的城鎮(zhèn)化歷程表明，這是一個(gè)漫長的歷史過程，而且會產(chǎn)生嚴(yán)重的“城市病”和“農(nóng)村病”。為了糾正城鎮(zhèn)化過程中的“市場失靈”，更好地進(jìn)行市場難以保證的必不可少的城鎮(zhèn)規(guī)劃和城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，防止或減少“城市病”和“農(nóng)村病”的發(fā)生，更快地實(shí)現(xiàn)健康城鎮(zhèn)化，中國各級政府采取相應(yīng)措施主動(dòng)推進(jìn)城鎮(zhèn)化是必要的，而且中國城鎮(zhèn)化面臨的主要網(wǎng)難和障礙是各種相關(guān)制度的不完善，完善制度、掃除障礙，更需要發(fā)揮政府的作用，深化改革、創(chuàng)新制度。當(dāng)然，政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化的前提是采取的措施必須合理有效。否則，也可能適得其反，造成嚴(yán)重的不良后果。

　　另外，城鎮(zhèn)化要建更多更大的城鎮(zhèn)，必然要占用大量農(nóng)地，使得相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民失去土地，但是不能因?yàn)楹ε抡嫉睾褪У�，就不搞城�?zhèn)化，因?yàn)槌擎?zhèn)化是現(xiàn)代化的必然趨勢，具有多方面的正效應(yīng)。關(guān)鍵是城鎮(zhèn)化必須盡量少占地、盡可能節(jié)約用地、提高土地的使用效果。至于推進(jìn)城鎮(zhèn)化是否會形成“新的城市貧民階層”，主要取決于是否能夠合理有效安置失地農(nóng)民、進(jìn)城農(nóng)民是否能夠真正實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化和市民化，能否避免“過度城鎮(zhèn)化”、“大躍進(jìn)式城鎮(zhèn)化”、“半城鎮(zhèn)化”、“被城鎮(zhèn)化”、“貴族化城鎮(zhèn)化”等病態(tài)城鎮(zhèn)化。推進(jìn)城鎮(zhèn)化并不必然形成“新的城市貧民階層”。

　　四、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的途徑

　　總的來說，必須在深入調(diào)查研究、提高對城鎮(zhèn)化的必然性、發(fā)展的規(guī)律性、中國的特殊性和中國特色城鎮(zhèn)化道路的認(rèn)識的基礎(chǔ)上，堅(jiān)定不移走城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、布局結(jié)構(gòu)合理、集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。針對目前中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量方面存在的問題，主要應(yīng)該采取以下措施。

　�。ㄒ唬┮赞r(nóng)民工市民化為重點(diǎn)

　　由于“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象的存在，中國城鎮(zhèn)化在總體上仍然沒有根本改變城鎮(zhèn)化滯后的狀況，也就是說城鎮(zhèn)化發(fā)展依然不足，還必須大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化。積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，重點(diǎn)應(yīng)是促進(jìn)農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工的市民化，首先創(chuàng)造條件讓他（她）們市民化，從根本上解決新生代農(nóng)民工的問題，應(yīng)該是最優(yōu)的選擇。農(nóng)民工市民化是改變農(nóng)民工弱勢群體和邊緣化地位、防止形成或擴(kuò)大城市貧民階層的根本途徑。因?yàn)椋旱谝唬?ldquo;半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象的存在是中國城鎮(zhèn)化在質(zhì)量上面臨的突出問題，城鎮(zhèn)化也應(yīng)該以人為本，所以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量首先要改變?nèi)丝诔擎?zhèn)化滯后的狀況，城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)應(yīng)該是消除“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，實(shí)質(zhì)上也就是首先應(yīng)該讓農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)市民化。第二、使農(nóng)民工成為市民，享受與城鎮(zhèn)居民同等的勞動(dòng)就業(yè)、工資福利、社會保障、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育等各方面的權(quán)利和待遇，能夠使農(nóng)民工真正扎根城鎮(zhèn)，不再頻繁流動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力持久、穩(wěn)定、最終的轉(zhuǎn)移，從而穩(wěn)定城鎮(zhèn)的勞動(dòng)力供給，從根本上解決“民工潮”和“民工荒”問題，大大緩解“春運(yùn)”緊張的狀況。第三，推進(jìn)城鎮(zhèn)化以新生代農(nóng)民工市民化為重點(diǎn)，成本最低、最容易做到，還能夠從根本上有效解決目前相當(dāng)突冉、迫切需要解決的新生代農(nóng)民工問題。因?yàn)�，新生代農(nóng)民工已在城鎮(zhèn)就業(yè)、居住、生活，比較了解城市，更能適應(yīng)和融入城市；與老一代農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工受教育程度更高、觀念更新、能力更強(qiáng)、工作和待遇的選擇性更大、要求也更高，而且沒有務(wù)過農(nóng)，不可能再退回農(nóng)村，具有很強(qiáng)的市民化愿意，迫切要求享有與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利待遇。（二）協(xié)調(diào)“兩個(gè)非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化”

　　中國現(xiàn)在要改變“兩個(gè)非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化”不協(xié)調(diào)的狀況，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，防止形成或擴(kuò)大城市貧民階層，必須合理調(diào)控土地非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化，促進(jìn)農(nóng)民非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化。調(diào)控的原則應(yīng)該是：第一，“農(nóng)地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化”了的農(nóng)民一定也要“非農(nóng)化”，在農(nóng)民土地轉(zhuǎn)移到非農(nóng)用途的同時(shí)，他們也必須相應(yīng)地轉(zhuǎn)移出第一產(chǎn)業(yè)，到第二、第三等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，否則，失地農(nóng)民將失去生存之本；第二，失地農(nóng)民的利益一定要得到保護(hù)，必須切實(shí)給予合理的補(bǔ)償，讓這些農(nóng)民也能夠合理分享“農(nóng)地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化”的增值效益；第三，有效保護(hù)耕地，提高土地利用效率，保障糧食安全；第四，要在盡量少占地、提高土地利用效率的前提下實(shí)行“兩個(gè)非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化”，保證工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對勞動(dòng)力和土地的需求，而且實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)地非農(nóng)化”和“就業(yè)非農(nóng)化”的農(nóng)民，也要盡可能實(shí)現(xiàn)市民化，以促進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的順利協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)。“兩個(gè)非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化”既不能過少、過慢、過緩，以免延誤工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程；也不能過多、過快、過急，避免產(chǎn)生許多不利的經(jīng)濟(jì)社會問題，防止造成勞動(dòng)力和土地資源的浪費(fèi)。

　�。ㄈ�）大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)，支撐城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)“四化協(xié)調(diào)發(fā)展”

　　城鎮(zhèn)化必須依靠產(chǎn)業(yè)支撐，否則就是“唱空城計(jì)”，會造成“過度城鎮(zhèn)化”。沒有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和集聚，無法提供推進(jìn)城鎮(zhèn)化所必須的人口、就業(yè)機(jī)會、資金，即使依靠行政的力量，人為增加城鎮(zhèn)人口，進(jìn)行城市建設(shè)，也是不可持續(xù)的、不可能長久。工業(yè)化中后期是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時(shí)期，正處于工業(yè)化中后期的中國，應(yīng)該進(jìn)一步盡可能發(fā)揮工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的互相促進(jìn)作用，通過推進(jìn)工業(yè)化來促進(jìn)城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展。工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化離不開信息化，信息化、服務(wù)化依靠工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，反過來信息化、服務(wù)化又能夠有效促進(jìn)工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化。信息化、服務(wù)化是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)的大趨勢，也是城鎮(zhèn)化的強(qiáng)大動(dòng)力，中國應(yīng)該在推進(jìn)工業(yè)化的同時(shí)，加快信息化和服務(wù)化的步伐，為城鎮(zhèn)化提供有力的支撐。更需要下大力氣的是更快地推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程、縮小城鄉(xiāng)差別、普及城市先進(jìn)的生產(chǎn)方式和生活方式，盡快改變農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后的局面、消除另一種類型的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。

　�。ㄋ模┘涌熘形鞑砍擎�(zhèn)化步伐，形成新的城市群“增長極”

　　縮小地區(qū)差異、改變發(fā)展不平衡的局面也是中國現(xiàn)在提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量、促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要任務(wù)，因此應(yīng)該把積極穩(wěn)妥推進(jìn)健康城鎮(zhèn)化作為現(xiàn)在中部崛起和西部大開發(fā)的突出任務(wù)，中央在這方面需要給予中西部更多的政策和資金支持，加快中西部城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，盡快縮小與東部過大的差距，努力實(shí)現(xiàn)全國城鎮(zhèn)化的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。改革開放以來的30年，東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，形成了珠江三角洲城市群、長江三角洲城市群、環(huán)渤海城市帶等三個(gè)經(jīng)濟(jì)“增長極”，發(fā)揮了巨大的集聚、輻射、帶動(dòng)作用，為三十年來中國經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展做出了最大貢獻(xiàn)。㈣今后的三十年應(yīng)該加快推進(jìn)中西部城鎮(zhèn)化，在中西部形成新的城市群“增長極”，更好地帶動(dòng)中西部以致全國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如果未來能夠形成以武漢城市圈、長株潭、鄭州和開封、沈陽和大連、成都和重慶、西安為核心的長江中游、西部、東北3～5個(gè)類似珠三角、長三角、環(huán)渤海那樣的“中三角”、“西三角”、“東北地區(qū)”新的城市群“增長極”，中國的現(xiàn)代化指日可待。

　�。ㄎ澹┒嗲�道籌措城鎮(zhèn)化資金

　　資金不足是當(dāng)前推進(jìn)城鎮(zhèn)化的突出困難。中國農(nóng)民數(shù)量特別龐大、農(nóng)民城鎮(zhèn)化的總成本特別高，如何有效籌措城鎮(zhèn)化所需的巨額資金，是中國城鎮(zhèn)化面臨的一個(gè)最大的困難問題。必須通過多種渠道籌措城鎮(zhèn)化資金，除了各級政府加大投資之外，還應(yīng)該鼓勵(lì)農(nóng)民集資建城，也可以采取批租土地、有償轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)、合理分配使用土地增值收益、合資開發(fā)、發(fā)行債券、投資人股、貸款等多種形式和途徑，實(shí)行各種優(yōu)惠政策，吸引和籌集更多包括公有、民有、外資和農(nóng)民的資金，用于城鎮(zhèn)化。

　　由于農(nóng)民工市民化是當(dāng)前城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)，所以現(xiàn)在有效籌措城鎮(zhèn)化資金重點(diǎn)要解決的是，農(nóng)民工市民化的資金來源或者說農(nóng)民工市民化的成本應(yīng)該由誰承擔(dān)的問題。應(yīng)該由誰來支付這個(gè)成本呢？我們認(rèn)為，主要不能直接由農(nóng)民工支付，因?yàn)檗r(nóng)民工的收入已經(jīng)很低，既無力支付，也不合理。當(dāng)然，也不能由城市居民承擔(dān)，因?yàn)檫@種成本開支不是由城市居民引起的。因此，農(nóng)民工市民化的成本，除了雇傭農(nóng)民工的企業(yè)要支付一部分之外，主要應(yīng)該由各級政府支付，農(nóng)民工自身也要直接支付一部分。

　　農(nóng)民工市民化的成本之所以主要應(yīng)該由各級政府支付，則是因?yàn)�，第一，農(nóng)民工的收入一直很低，無力直接支付農(nóng)民工市民化的全部或大部分費(fèi)用。第二，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入由農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的階段，“三農(nóng)”問題十分突出，已經(jīng)到了刻不容緩的地步，使農(nóng)民工市民化是持久穩(wěn)定轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、減少農(nóng)民、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、增加農(nóng)民收入、最終解決“三農(nóng)”問題的重要途徑，政府必須大力支持。第三，農(nóng)民工創(chuàng)造的價(jià)值有相當(dāng)大一部分作為稅收和利潤上繳給了政府，政府有責(zé)任和義務(wù)拿出一部分支付農(nóng)民工市民化的成本。而且，現(xiàn)在政府應(yīng)該有這個(gè)財(cái)力。2011年國家的財(cái)政收入已經(jīng)超過10萬億人民幣，達(dá)到10.37萬億人民幣，比2000年全國的GDP總量9，9萬億人民幣還要多，而且政府現(xiàn)在每年還可以獲得3萬億左右的土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)收入，總量已經(jīng)相當(dāng)可觀，完全有能力增加農(nóng)民工市民化的投入。2011年外出農(nóng)民工1.59億人，按照農(nóng)民工市民化的較高成本每人10萬元計(jì)算，如果在10年內(nèi)讓這1.59億農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)市民化，每年只需要1.59萬億元，政府完全負(fù)擔(dān)得起。何況這1.59萬億元并不是完全由政府支付。政府應(yīng)該支付的農(nóng)民工市民化成本，主要包括由于農(nóng)民工市民化而增加的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)的費(fèi)用、建立農(nóng)民工享有與城市職工同等社會保障和福利的制度的一大部分費(fèi)用、保證農(nóng)民工在城鎮(zhèn)比較穩(wěn)定持久居住的住房建設(shè)的一部分費(fèi)用、提高農(nóng)民工及其子女素質(zhì)的一部分教育培訓(xùn)費(fèi)用。從表面上來看，農(nóng)民工市民化的成本主要不由農(nóng)民工支付，似乎也不合理，但從實(shí)質(zhì)上來看，農(nóng)民工市民化的成本只是名義上主要由各級政府和企業(yè)支付，實(shí)際上主要還是由農(nóng)民工自己支付的。因?yàn)檎�府和企業(yè)支付的農(nóng)民工市民化成本的資金來源主要是農(nóng)民工創(chuàng)造的價(jià)值。領(lǐng)著低工資的農(nóng)民工給企業(yè)創(chuàng)造了大量的利潤收入，支付一部分農(nóng)民工市民化成本，只不過是減少一點(diǎn)利潤而已。當(dāng)然企業(yè)也不能支付太多，否則企業(yè)利益受損，不利于增加投資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而且，政府支付只是名義卜的，實(shí)際上是由農(nóng)民工間接支付的。因?yàn)�，政府在這方面支付的資金，主要來源于由農(nóng)民工創(chuàng)造的價(jià)值轉(zhuǎn)化而來的利潤和稅收。在政府支付的農(nóng)民工市民化成本中會有一部分來自工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的資金，也是對以往農(nóng)民對工業(yè)發(fā)展的巨大貢獻(xiàn)和犧牲的必要補(bǔ)償，或者說是對農(nóng)民過去創(chuàng)造的價(jià)值的返還。

　�。�六）深化城鄉(xiāng)二元制度改革、創(chuàng)新制度

　　促進(jìn)農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工的市民化是當(dāng)前城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)，而城鄉(xiāng)有別的二元制度嚴(yán)重阻礙著農(nóng)民工的市民化。城鎮(zhèn)化的制度障礙主要是不完善的戶籍、社會保障、就業(yè)、土地、住房、教育等制度。在這些制度中，人們往往認(rèn)為最重要的是戶籍制度阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的制度創(chuàng)新最重要的是改革戶籍制度，其實(shí)不盡然。戶籍制度實(shí)際上已經(jīng)不能阻止農(nóng)民進(jìn)城，只是阻止進(jìn)城農(nóng)民獲得市民身份。戶籍制度之所以難改、邁不開大步、有的地方加快了又退回去，困難不在戶籍制度本身，而在于和戶籍制度緊密聯(lián)系在一起的城鄉(xiāng)有別的社會保障和福利制度難以分離，現(xiàn)在還不能讓進(jìn)城的農(nóng)民也都享有與城鎮(zhèn)居民同樣的社會保障和福利待遇或者所有的市民和農(nóng)民都享有同等的社會保障和福利。如果能夠做到這一點(diǎn)，戶籍制度改革是非常容易的事。因此，推進(jìn)城鎮(zhèn)化最重要的制度創(chuàng)新不是戶籍制度改革，而是社會保障制度的建立和健全。

　�。ㄆ撸┺D(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展方式，嚴(yán)格城鎮(zhèn)規(guī)劃，優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)，提高城鎮(zhèn)管理水平。綜合治理“城市病”

　　把粗放型、外延型城鎮(zhèn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)榧�約型、內(nèi)涵型城鎮(zhèn)發(fā)展方式，提高以全體市民需求為本的城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的合理化程度。城鎮(zhèn)化和城市建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是盡量有利于全體市民特別是普通市民和進(jìn)城農(nóng)民等弱勢群體的工作和生活，不能只是偏向先富起來的階層、強(qiáng)勢群體的利益和需求，重點(diǎn)應(yīng)該放在公共品、公共設(shè)施、公共交通、公共服務(wù)等方面的提供上。調(diào)整優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)，合理限制特大城市、著力發(fā)展大城市、重點(diǎn)發(fā)展中小城市、適當(dāng)發(fā)展小城鎮(zhèn)。整個(gè)國家應(yīng)該大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)并舉；平原地區(qū)應(yīng)該以大中城市為主，盡可能形成城市圈、城市帶、城市群、城市網(wǎng)；山區(qū)和人煙稀少的地區(qū)應(yīng)該以中小城市和小城鎮(zhèn)為主。真正把城市建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、交通便捷安全、環(huán)境優(yōu)美宜人、公共服務(wù)健全、文化氛圍濃厚、社會和諧穩(wěn)定、生活方便舒適的“宜居城市”。城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)必須實(shí)事求是、量力而行、科學(xué)合理、便利實(shí)用、節(jié)約高效，不能過分追求超前、高檔、豪華、氣派，避免形成奢靡、腐敗、浪費(fèi)之風(fēng)。

　　雖然中國現(xiàn)在沒有出現(xiàn)像印度和部分拉美國家那樣特別嚴(yán)重的“城市病”和大面積的“貧民窟”，但也不同程度地存在多種“城市病”和“棚戶區(qū)”。怎樣才能有效治理這些“城市病”呢？目前中國城市管理手段不足、方法簡單，常常采取“收費(fèi)式治理”方式，運(yùn)用提價(jià)、收費(fèi)、限行、限購、限號等各種限制需求的手段來緩解需求壓力。應(yīng)對擁堵征收擁堵費(fèi)，提高停車費(fèi)；應(yīng)對污染征收汽車排污費(fèi)、垃圾處理費(fèi)；應(yīng)對高房價(jià)開征房產(chǎn)交易稅，提高二手房出售個(gè)人所得稅。應(yīng)該承認(rèn)“收費(fèi)式”管理是有一定的必要性和作用的，但是這些方法主要是限制市場需求的方法，尤其是在當(dāng)前城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的時(shí)期，需求限制治標(biāo)不治本、不可持續(xù)。醫(yī)治城市病，糾正城鎮(zhèn)建設(shè)和管理滯后于人口城鎮(zhèn)化的偏差，必須提高城鎮(zhèn)建設(shè)和現(xiàn)代化管理的能力和水平，改變單一、簡單的城市管理方式，多借鑒國外成功的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行綜合治理，協(xié)調(diào)相關(guān)的供求關(guān)系。我們應(yīng)該首先明確一點(diǎn)，解決廣大人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，依舊是當(dāng)前的主要矛盾。對廣大人民的正常的住房、交通、環(huán)境等方面日益增長的需求，我們采取的態(tài)度不應(yīng)是限制需求，而首先應(yīng)該是提高生產(chǎn)力，盡量增加和改善供給、更合理有效地滿足需求。必須做好供給與需求的協(xié)調(diào)工作，加大投入，搞好科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，加快住房、公共交通、環(huán)保設(shè)施等方面的城市建設(shè)。當(dāng)然過度的、不合理的需求，的確也需要調(diào)節(jié)、限制。

　　比如東京市民擁有的車輛的數(shù)量比北京多，人口密度不比北京小，但東京市內(nèi)的交通擁擠程度感覺上遠(yuǎn)沒有北京那么嚴(yán)重。除了先進(jìn)的城市交通管理，一個(gè)重要的原因在于東京的公共交通極其便利，特別是地鐵、輕軌，公營的，私營的，密如蛛網(wǎng)，四通八達(dá)。盡管家家都有小汽車，但大家更愿意乘地鐵上下班，既方便、又節(jié)省時(shí)間和費(fèi)用，還環(huán)保。所以，交通管理首先要從滿足需求的源頭著手，做好前期規(guī)劃，采取更合理、更有效的措施，適當(dāng)滿足需求、引導(dǎo)需求、限制不合理的需求，從而實(shí)現(xiàn)城市的通暢運(yùn)轉(zhuǎn)、可持續(xù)發(fā)展。再比如在住房問題上，同樣也是如此。抑制高房價(jià)，首先應(yīng)合理增加土地和資金供給，降低相關(guān)費(fèi)稅，加大經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的建設(shè)和合理分配，擴(kuò)大住房的供給，使普通老百姓都有房子住，讓買不起房子的人都能租得到房子，從根本上緩解住房供不應(yīng)求、價(jià)格猛漲的局面。限購、限房貸主要是限制需求和購買，作用有限。從稅收來看，房產(chǎn)稅的征收才是解決投機(jī)、投資住房的首要選擇。征收房產(chǎn)交易所得稅并非最佳選擇，這樣很可能會抑制正常的需求和為了居住的購買，甚至還可能把稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁給購買者，增加對新房的需求，從而不僅不利于降價(jià)，甚至可能推動(dòng)房價(jià)上漲。

　�。ò耍┏擎�(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)并舉

　　中國城鎮(zhèn)化要健康發(fā)展，還有一個(gè)必須合理有效解決的重大問題——工業(yè)化和城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)以后還會留在農(nóng)村的數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民的生存和致富問題。我們必須清醒地看到中國人多地少、人地矛盾特別突出，即使工業(yè)化和城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)以后，城鎮(zhèn)化率達(dá)到發(fā)達(dá)工業(yè)化國家70%～80%的水平，還會有數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民要留在農(nóng)村，農(nóng)民不可能再大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)也不需要這么多的勞動(dòng)力。比如2010年，美國擁有可耕地24.45億畝，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口只有284.6萬，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的勞動(dòng)力的人均耕地859畝，中國現(xiàn)在只有耕地18億畝，按照美國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率計(jì)算，只需要200萬農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力就足夠了，還要留在農(nóng)村的數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民的出路何在？如何生存和致富？我們認(rèn)為，出路只能是建設(shè)實(shí)行現(xiàn)代化、多樣化、合作化生產(chǎn)經(jīng)營的社會主義新農(nóng)村。㈣因此，我們現(xiàn)在必須在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時(shí)大力建設(shè)社會主義新農(nóng)村。否則，大量在農(nóng)村呆不下去的農(nóng)民必然涌向城鎮(zhèn)，必然會出現(xiàn)病態(tài)的過度城鎮(zhèn)化，形成龐大的貧民階層，產(chǎn)生大面積的“貧民窟”，后果將會非常嚴(yán)重。

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