2012年11月，財政部以財會〔2012〕21號文件印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（試行），并要求自2014年1月1日起施行。行政事業(yè)單位單位內(nèi)部控制的目標(biāo)，是合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、合理保證資產(chǎn)安全和使用有效、合理保證財務(wù)信息真實完整、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)的效率和效果。

　　【摘要】行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位為實現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，是國家加強單位內(nèi)部會計監(jiān)督、維護社會主義市場經(jīng)濟秩序的重要舉措，也是對行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動進行風(fēng)險防范與管控，目的就是強化監(jiān)督、根治會計信息失真，防止貪污腐敗的發(fā)生。

　　【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位,內(nèi)部控制,監(jiān)督,貪污腐敗

　　一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范

　　行政事業(yè)單位內(nèi)部控制為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。從靜態(tài)上講，是行政單位為履行職能、實現(xiàn)總體目標(biāo)而建立的保障系統(tǒng)，該系統(tǒng)由內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督等要素組成，并體現(xiàn)為與行政、管理、財務(wù)和會計系統(tǒng)融為一體的組織管理結(jié)構(gòu)、政策、程序和措施；從動態(tài)上講，內(nèi)部控制是單位為履行職能、實現(xiàn)總體目標(biāo)而應(yīng)對風(fēng)險的自我約束和規(guī)范的過程。

　　行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，是對單位經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控，根據(jù)我國行政事業(yè)單位的實際，分單位層面內(nèi)部控制和單位業(yè)務(wù)層面控制，單位層面內(nèi)部控制為業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制提供環(huán)境基礎(chǔ)。單位層面內(nèi)部控制涉及決策議事機制、崗位責(zé)任制、人力資源政策、單位文化、財務(wù)體系和信息技術(shù)運用等方面。單位業(yè)務(wù)層面控制主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項目控制和合同控制，這些業(yè)務(wù)涵蓋了行政事業(yè)單位主要的經(jīng)濟活動內(nèi)容。

　　二、我國目前貪污腐敗的形勢

　　近年來，盡管黨和國家對貪污腐敗加大了打擊力度，取得了顯著效果，然而，當(dāng)前腐敗案例呈現(xiàn)出從基層向高層蔓延的發(fā)展趨勢，不斷出現(xiàn)貪污腐敗、職務(wù)犯罪的大案要案。最高人民檢察院的數(shù)據(jù)顯示，2013年上半年，全國檢察機關(guān)共立案偵查貪污賄賂案件17416件，涉案人員23939人，同比去年分別增長1.6%和2%。其中縣處級干部250名，廳級干部87人，省部級干部兩人。十八大后就有11位省部級官員落馬，廣東省佛山市財政局財政預(yù)算科科長羅斌貪污1.56億元，原江蘇農(nóng)資公司董事長兼總經(jīng)理<任前系江蘇海安縣委書記>任某某利用公款300萬港幣和港姐一夜性交易，有的貪官將家里一切開支都拿到單位報銷，單位的財務(wù)猶如自家的金庫隨意支取。

　　20多年來近2萬貪官外逃，卷走的資金超過2003年的全國財政收入，最高的一人卷走62億。在任職期間就把資產(chǎn)轉(zhuǎn)到國外，在其未被查處之前就從容而逃。由財政、紀委、監(jiān)察聯(lián)合檢查行政事業(yè)單位“小金庫”的行動中，各省市結(jié)果都相當(dāng)嚴重，廣東省電視通報的情況，全省共發(fā)現(xiàn)“小金庫”300個，涉及金額近1.3億元，涉及部門從機關(guān)到基層，在資源開發(fā)和經(jīng)銷、產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等領(lǐng)域從領(lǐng)導(dǎo)到一般工作人員，權(quán)、錢、色交易、貪污腐敗，如此的腐敗案例舉不勝舉。

　　三、我國行政事業(yè)單位財務(wù)機構(gòu)現(xiàn)狀和思考

　　從1999年10月31日修訂通過的《中華人民共和國會計法》規(guī)范了會計的權(quán)力和義務(wù)，到行政事業(yè)單位實行《票款分離》、《收支二條線》、《政府采購》、《國庫集中支付》，等一系列財政政策，目的是國家加強行政事業(yè)單位內(nèi)部會計監(jiān)督、維護社會主義市場經(jīng)濟秩序，也是對行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動進行風(fēng)險防范與管控，根治會計信息失真，防止貪污腐敗發(fā)生。

　　然而，這此財政政策實施以來，雖然取得了一此成效，但還有很多不盡如意的地方，貪污腐敗、職務(wù)犯罪層出不窮。筆者在思考，這么多完善的財政政策，都不能有效的根治會計信息的失真，阻止貪污腐敗的發(fā)生，而相當(dāng)一部分行政事業(yè)單位內(nèi)部會計控制流于形式，形成這樣的現(xiàn)狀原因很多，但筆者感到主要原因還是我國的領(lǐng)導(dǎo)體制存在權(quán)力過度集中的弊端，《會計法》明確規(guī)定擔(dān)任單位會計機構(gòu)負責(zé)人（會計主管人員），除取得會計從業(yè)資格證書外，還應(yīng)當(dāng)具備會計師以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)資格或者從事會計工作三年以上經(jīng)歷，但實際工作中，財務(wù)負責(zé)人選用還是領(lǐng)導(dǎo)者說了算，在選用財務(wù)負責(zé)人不是選撥業(yè)務(wù)能力強，嚴格執(zhí)行財經(jīng)紀律的會計人員擔(dān)任，而是選用聽領(lǐng)導(dǎo)話、知己的人擔(dān)任，對于不聽話的財務(wù)人員領(lǐng)導(dǎo)者擁有人事調(diào)整的權(quán)利，還有相當(dāng)一部分行政事業(yè)單位財務(wù)負責(zé)人連會計從業(yè)資格證書都沒有，這種被領(lǐng)導(dǎo)者管理的財務(wù)機構(gòu)，其監(jiān)督權(quán)力也是單位領(lǐng)導(dǎo)授予的管理體制，不符合“管理學(xué)”的基本原理，其行為必然受控于管理層，反映管理層的意圖和目的，體現(xiàn)管理層的意志，致使內(nèi)部會計控制監(jiān)督“名存實亡”。領(lǐng)導(dǎo)者完全控制了單位的財務(wù)系統(tǒng)。更為嚴重的是，有相當(dāng)一部分會計和領(lǐng)導(dǎo)者同流合污，不按上級有關(guān)文件執(zhí)行，違反會計制度和會計法規(guī)，擅自擴大開支范圍，隨意提高開支標(biāo)準；并賬外設(shè)賬，截留、轉(zhuǎn)移收入，逃避預(yù)算外資金集中統(tǒng)管，私設(shè)“小金庫”。故意制造會計秩序混亂。

　　《會計法》規(guī)定縣級以上地方各級人民政府財政部門管理本行政區(qū)域內(nèi)的會計工作，而財政部門對行政事業(yè)單位的會計機構(gòu)設(shè)置，財務(wù)負責(zé)人的能力、職業(yè)道德和任職資格是否符合《會計法》要求也沒有盡到應(yīng)有的考察、核查職責(zé)。

　　而外部監(jiān)督機制，財政、審計等部門監(jiān)督財政資金管理的各自側(cè)重點，忽視了對行政事業(yè)單位內(nèi)部會計控制建設(shè)的監(jiān)督。行政事業(yè)單位會計控制監(jiān)督的失控。導(dǎo)致了行政事業(yè)單位貪污腐敗案件之多、職務(wù)犯罪金額之大觸目驚心。

　　四、實施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建議

　　《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中規(guī)定單位負責(zé)人負總責(zé)，單位還應(yīng)單獨設(shè)置內(nèi)部控制職能部門（一般應(yīng)有單位主管財務(wù)工作的部門擔(dān)當(dāng)）。這種實施模式的內(nèi)部控制和以前哪么多財政政策沒有本質(zhì)的區(qū)別，規(guī)范中沒有從根本上解決原有的內(nèi)部監(jiān)督管理機制，用這樣的管理機制來實施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，其效果筆者感覺還是和以前哪些財政政策一樣流于形式。只有從根本上解決過去行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督的弊端，才能有效的實施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》。筆者建議：1.單位負責(zé)人作為單位組織的最高管理者，他的意識行為對全體員工起著關(guān)鍵的作用，因此，對單位負責(zé)人要強化內(nèi)部控制意識的宣傳、培訓(xùn)，提高他們對內(nèi)部控制重要性的認識，切實履行建立和健全及有效實施內(nèi)部控制的職責(zé)。

　　2.財務(wù)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)參照單位負責(zé)人選拔任用形式，建議有同級財政部門按照《會計法》要求，對財務(wù)負責(zé)人進行選拔、考察、任命，財務(wù)負責(zé)人負責(zé)本單位財務(wù)機構(gòu)的設(shè)置和會計基礎(chǔ)工作規(guī)范化，組織實施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，每個財務(wù)負責(zé)人在一個單位服務(wù)不得超過五年，財政部門負責(zé)對財務(wù)負責(zé)人考核獎懲，對違反財經(jīng)紀律一票否決，情節(jié)嚴重的送司法部門追究其刑事責(zé)任。

　　3.加強對單位全體員工內(nèi)部控制的培訓(xùn)，使他們對內(nèi)部控制有著深入、全面的了解，樹立和增強他們在內(nèi)部控制中的責(zé)任意識。

　　4.《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》單位層面內(nèi)部控制：成立內(nèi)控建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組組長必須是單位“一把手”，這有利于完善單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離機制，健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機制，實行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員的輪崗制度，落實單位各部門、各崗位管理職責(zé)，縱向與橫向的監(jiān)督關(guān)系，職責(zé)分工，權(quán)利制衡，建立適合本單位實際、系統(tǒng)完整、科學(xué)合理的內(nèi)控機制。

　　5.《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》業(yè)務(wù)層面控制，重點關(guān)注預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理以及合同管理六項主要經(jīng)濟活動的風(fēng)險控制。因此，各單位應(yīng)緊扣這六項主要經(jīng)濟業(yè)務(wù)，從業(yè)務(wù)流程入手，以全面的風(fēng)險控制為基礎(chǔ)，嚴格執(zhí)行預(yù)算制度，不相容崗位分離制度、授權(quán)審批制度與集體決策制度相結(jié)合。將制衡機制貫穿于經(jīng)濟業(yè)務(wù)發(fā)生的事前、事中、事后。同時筆者認為，要重點強化會計系統(tǒng)在內(nèi)控體系中的核心控制作用，加強會計基礎(chǔ)規(guī)范化工作。財政部門要加強對行政事業(yè)單位會計人員會計基礎(chǔ)工作規(guī)范的培訓(xùn)，并在此基礎(chǔ)上建立會計基礎(chǔ)工作全面檢查制度，并建立相應(yīng)的獎懲制度。

　　6.在內(nèi)部控制活動中加強內(nèi)部審計監(jiān)督。提高內(nèi)部審計機構(gòu)層次，強化其權(quán)威性和獨立性。對內(nèi)部各單位定期進行審計，并對單位的內(nèi)部控制制度設(shè)計的效果及其實施的有效程度作出評價，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。加強跟蹤落實審計決定，提高內(nèi)部各單位內(nèi)部控制管理水平。

　　7.強化外部監(jiān)督機制。財政、審計部門要改變過去各自的監(jiān)督側(cè)重點，強化財政、審計部門對財政資金管理、使用的監(jiān)督。財政部門是會計與內(nèi)部控制工作的主要管理部門，應(yīng)全面監(jiān)督行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)，財政和審計部門要定期和不定期地對各單位內(nèi)部控制執(zhí)行效果進行檢查，改變過去行政事業(yè)單位內(nèi)部會計控制制度形同虛設(shè)的局面。

　　總之，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》在2014年1月1日正式施行，施行過程中還需要不斷的完善，過去也沒有好的可借鑒的經(jīng)驗，只就需要我們財務(wù)人員在日常的工作中認真總結(jié)和思考，不斷提出更好、層次更高的內(nèi)部控制的建議和措施，促進《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》在行政事業(yè)單位中健康發(fā)展。

　　參與文獻：

　　[1]《中華人民共和國會計法》.

　　[2]《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（試行）.

　　[3]薛彩榮.事業(yè)單位內(nèi)部控制問題研究[J].中國集體經(jīng)濟，2008.

　　[4]張慧君.加強事業(yè)單位內(nèi)部會計控制淺析[J].金融經(jīng)濟，2008.

　　[5]桂正寶.從貪污腐敗中淺談會計制度改革的必要性[J].時代經(jīng)貿(mào)，2010.

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