探討建設工程質量監(jiān)督管理
摘 要：隨著國家基本建設體制的改革，工程監(jiān)督管理事業(yè)取得了長足的發(fā)展。在新形勢下,如何實現(xiàn)對建設工程質量的有效監(jiān)管，切實保證建筑工程質量，是一個迫切需要解決的問題。關健詞：工程質量 監(jiān)督管理 存在問題 對策分析
一、完善我國工程質量監(jiān)管模式的總體思路
新形勢下我國建設工程質量管理模式應體現(xiàn)對建設工程質量的政府宏觀和間接的監(jiān)督管理，依靠**組織進行微觀和直接監(jiān)督控制的思想。政府通過建立和健全法律體系(包括基本法律、 法規(guī)條例和規(guī)范標準三個層次)和質量監(jiān)督管理體系(政府監(jiān)督管理體系和社會監(jiān)督控制體系)， 掌握和運用市場經濟規(guī)律， 支持和鼓勵質量體系認證， 培養(yǎng)和營造參建各方的質量意識，規(guī)范和約束責任主體的質量行為， 從根本上把握和加強工程質量。
1.1 政府的宏觀和間接監(jiān)督管理
政府通過建立和健全建設工程質量法律體系，通過施工許可制度、施工圖審查制度、 工程監(jiān)理制度、對責任主體質量行為的巡查制度及竣工備案制度，通過對參與建設各個主體的質量行為的監(jiān)督控制及建設工程的地基與基礎、主體結構和其他涉及結構安全的關鍵部位進行抽查監(jiān)督， 保證建設工程質量。
1.2 以人為本的監(jiān)督管理
工程質量的影響因素很多， 涉及面很廣， 從工程立項、勘察、設計、工程施工、竣工驗收、備案和使用等各個階段都會對工程質量的形成產生較大影響。各個階段的影響因素也很多， 但核心是人的工作質量。把參與工程建設各方主體的質量行為作為建設工程質量監(jiān)督管理的主要內容，體現(xiàn)以人為本的控制思想。建設工程質量控制包括事前控制、 事中控制和事后控制三個階段。 以前以工程實體質量為重點的政府質量監(jiān)督工作主要是事中控制和事后控制。市場經濟條件下建設工程質量監(jiān)督工作的重心應由事中、事后控制為主向事前預防控制為主轉移。通過嚴格建筑市場準入制度， 建立健全建筑法律、 法規(guī)和規(guī)范， 加強各行為主體質量行為的監(jiān)督管理，規(guī)范行業(yè)和市場運行機制， 督促行為主體和從業(yè)人員健全質量保證體系和質量責任制度，提高質量意識和業(yè)務素質，以保證質量體系的完善。
1.3 實施全面質量監(jiān)督管理
市場經濟體制下政府工程質量監(jiān)督管理工作內容除了對工程實體質量的監(jiān)督檢查外， 應突出全過程、 全方位對參與工程建設各個行為主體的質量行為的監(jiān)督管理。 這既反映了工程質量形成的復雜性，也體現(xiàn)了全面質量監(jiān)督管理的思想。 它包括對建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、 監(jiān)理單位等參與工程建設各方主體質量行為的監(jiān)督管理， 涉及到從工程立項、勘察設計、 工程施工、 竣工驗收、備案、使用維護的工程建設全過程的各個階段。
1.4 利用現(xiàn)代化手段進行監(jiān)督管理
科學的工程質量監(jiān)督工作方法是有效實施工程質量監(jiān)督管理的重要保證。 隨著我國市場經濟體制的發(fā)展和日趨完善， 當今科學技術迅猛發(fā)展和國際經濟一體化加劇， 在市場經濟條件下， 要確實保證工程質量監(jiān)督管理有力、 有效， 就必須利用現(xiàn)代信息手段改善政府工程質量監(jiān)督管理的工作方法， 充分體現(xiàn)法律法規(guī)國際化、 管理手段現(xiàn)代化、 監(jiān)督行為法律化和管理方法科學化的特征， 促進政府對工程質量的監(jiān)督管理。 以信息技術廣泛應用為標志的信息時代， 充分利用計算機技術、 信息技術和網絡技術是保證現(xiàn)代化管理的重要手段。 建設工程質量監(jiān)督管理信息化、 網絡化是實現(xiàn)工程質量檔案網絡管理、實現(xiàn)工程管理資源共享的前提條件，是提高監(jiān)督管理水平和管理效能的重要保證， 也是管理方法科學化的重要標志。
二、完善我國工程質量監(jiān)管模式的具體措施
2.1 轉變質量監(jiān)督管理理念
政府建設主管部門要轉變理念、 轉變職能， 嚴格依法行政，不直接指揮、 調控建設企業(yè)的生產經營活動， 也不插手建筑企業(yè)內部的管理， 使企業(yè)能真正按市場經濟的規(guī)律組織自主經營、 自負盈虧、 自我發(fā)展、 自我約束、 自我調控， 建設主管部門應首先擺脫部門管理的約束， 對不同所有制、不同隸屬關系、 不同地區(qū)的市場主體， 無論是發(fā)包方、 承包方、**機構， 都一視同仁，使他們的合法權益受到同等的保護，為他們創(chuàng)造一個在相同的條件下展開公平合理競爭的寬松外部環(huán)境。 要深化改革， 精簡機構和人員， 從大量的日常事務中擺脫出來，集中力量履行好決策性職能和宏觀調控職能， 研究有關產業(yè)經濟，制定產業(yè)政策，規(guī)劃產業(yè)戰(zhàn)略， 促進建筑生產力的發(fā)展;將過去包攬的許多不應由政府管的事交出來， 有些屬于企業(yè)自主經營范圍內的事，應直接交還企業(yè)去辦， 有許多屬于企業(yè)間的公共事務或服務性事務，交給行業(yè)協(xié)會承擔; 使政府致力于管理好必須由政府管的事， 改變不作為、 濫作為和封閉分割管理、 政出多門的狀況。這樣有利于統(tǒng)一行業(yè)技術經濟政策和各項管理措施，使同行業(yè)企業(yè)能在統(tǒng)一標準、 條件下經營， 開展競爭、 優(yōu)勝劣汰， 保證建筑業(yè)發(fā)展目標的順利實現(xiàn)， 引導全行業(yè)合理發(fā)展。
2.2 明確工程質量監(jiān)督機構的政府職能
在社會主義市場經濟條件下，工程質量政府監(jiān)督管理應屬于政府管理及專業(yè)執(zhí)法范疇。為了實現(xiàn)工程質量政府監(jiān)督管理工作的公開、 公正、 公平和廉潔、高效， 減少或防止工程質量監(jiān)督人員濫用職權， 根據(jù) 《行政許可法》 關于 “行政機關實施行政許可， 這是工程質量監(jiān)督機構深化改革的方向。
2.3 由無區(qū)別監(jiān)督向差別化監(jiān)督轉變
對原有的不同企業(yè)、不同工程均實施單一的、 無區(qū)別的質量監(jiān)督模式、監(jiān)督力度，不能起到揚優(yōu)治劣的作用， 因為工程建設規(guī)模和有限的監(jiān)督力量之間存在矛盾，決定了建設工程質量監(jiān)督管理工作不可能全面覆蓋， 監(jiān)督面越大， 監(jiān)督管理的深度越不夠。因此必須有所側重， 改變以往對每個企業(yè)、 每個項目都實施平均資源監(jiān)督的思路， 集中資源解決影響最突出的問題， 抓住重點環(huán)節(jié)和薄弱環(huán)節(jié)， 實行差別化管理。差別化管理在當前可體現(xiàn)在以下幾個方面， 一是根據(jù)不同企業(yè)和項目經理的業(yè)績、 信譽、 工程質量保證能力以及其他綜合情況， 在不同時期、不同地區(qū)，動態(tài)確定和區(qū)分重點和一般監(jiān)管對象，對其實施不同程度的監(jiān)督管理。二是在工程類型上， 重點加強對大型公共建筑、市政橋梁工程和中小學校舍工程質量安全等直接涉及到城市公共安全的工程的監(jiān)督管理。三是在實體質量上， 突出對技術風險較大工程的監(jiān)督。注意抓好對技術風險較高的抗震結構、 異型結構、大跨度結構、大型幕墻等部位的設計、施工組織設計或技術方案現(xiàn)場的監(jiān)督檢查。
2.4 建立合理的評價體系
建設工程質量主要取決于建設工程實施單位即相關主體責任單位的質量行為，而主體責任單位的質量行為的有效性離不開監(jiān)督管理體系的正常運行。如果建設工程質量監(jiān)督管理體系本身缺乏有效的監(jiān)督， 那么這一體系的有效性就有可能受到影響， 因此， 必須建立合理的評價體系對監(jiān)督管理工作進行有效的評價，以保證監(jiān)督管理體系的正常運行。
2.5 政府投資工程采用不同的監(jiān)督管理模式
隨著投資主體的多元化， 國務院《關于投資體制改革的決定》 提出“對今后不使用政府資金的投資項目， 一律不實行審批制度， 而是改為核準制和備案制， 完全由投資方來承擔風險” 。對政府投資工程實施全過程監(jiān)督，如果監(jiān)督機構是以政府投資工程業(yè)主的身份去進行監(jiān)督， 可能會出現(xiàn)建設單位游離于監(jiān)督范圍之外的情況，并且也容易和現(xiàn)場監(jiān)督的工作角色混淆。 因此，對于政府投資工程和非政府投資工程的監(jiān)管模式應該有所區(qū)分。
三、我國工程監(jiān)督管理存在的問題分析
3.1 多頭管理導致工程質量監(jiān)督責任不明確
現(xiàn)行工程質量監(jiān)督管理體系實質上形成了多頭管理、條塊分割的局面。多頭管理是指國務院建設行政主管部門、 鐵路、 交通、 水利等按專業(yè)將建設工程分開進行分頭管理，現(xiàn)如今，又成立了人防質量監(jiān)督站，地下部分人防監(jiān)督站也參與監(jiān)督。 國務院發(fā)展計劃部門又負責對國家出資的重大建設項目監(jiān)督檢查，國務院經濟貿易主管部門按照職責負責國家重大技術改造項目的監(jiān)督檢查。這必然形成縱橫交錯的復雜體系， 容易政出多門， 界限不清， 職責范圍不明，不利于工程質量政府監(jiān)督的統(tǒng)一管理， 整體協(xié)調， 系統(tǒng)運作， 更容易造成工程質量發(fā)展的總體失衡和失控，不利于建筑市場良性循環(huán)運作，不利于監(jiān)督管理系統(tǒng)的協(xié)調發(fā)展。
3.2 工程質量監(jiān)督執(zhí)法不嚴
由于我國建設工程質量管理有關法律、法規(guī)在立法工作中的缺陷、 相關的配套實施細則的不完善及法律法規(guī)的可操作性不強，對違反法律法規(guī)的情況， 執(zhí)法者由于缺乏可操作性的條例來指導， 導致執(zhí)法受到影響。 講人情、 人際關系的復雜或者有關部門的不正常干涉也是影響工程質量監(jiān)督管理部門公正執(zhí)法的一個重要影響因素。 此外，由于建設工程質量日常監(jiān)督工作由監(jiān)督機構實施， 在執(zhí)行執(zhí)法取證、調查等工作除了監(jiān)督機構外， 其它部門或機構難以實現(xiàn)完成; 加上因為建設工程法律法規(guī)的有其特有的專業(yè)性、 工程質量特有的技術性，非專業(yè)人員是很難做到正確高效執(zhí)法的，通常建設主管部門的行政執(zhí)法的調查取證工作由質量監(jiān)督機構來實施，是否進行執(zhí)法處罰靠主管部門決定， 往往當監(jiān)督機構提出處罰申請后， 受其它外來干涉影響， 受到處罰只占極少數(shù)， 這就影響了工程質量監(jiān)督工作的權威性、威懾力。
四、加強我國工程質量監(jiān)督管理的對策分析
4.1 建立完善的工程質量監(jiān)督約束機制， 遏制質量監(jiān)督中的腐敗工程質量政府監(jiān)督行使一定的政府行政職能，擁有政府給予的技術管理的職權。其職能可對建設、施工、 監(jiān)理、 設計、勘察等單位質量行為的管理。針對我國目前工程質量監(jiān)督管理機構存在的尋租及腐敗等問題，應該重點從以下兩個方面建立起對工程質量監(jiān)督機構的約束機制。首先， 加強機構內部的制約。工程質量監(jiān)督是專業(yè)性很強的執(zhí)法監(jiān)督， 只有充分考慮工程質量系統(tǒng)形成過程的各質量要素，運用技術、 經濟手段， 依靠行政執(zhí)法地位， 才能以與工程建設水平相適應的機構組織體系，人員配置及職責體系、檢測等配套的技術手段， 完成質量監(jiān)督任務。 因此， 質監(jiān)機構的組織、 人員、 設備、 技術手段等內部因素的優(yōu)化配置程度，對監(jiān)督效果將產生直接影響。其次， 加強建設主管部門的制約。 建設主管部門可建立動態(tài)信息管理機制， 從行政管理的角度，對監(jiān)督機構的行為及其有關領導的行為進行制約，這是一種強有力的有效的手段、 措施。
4.2 加強工程質量監(jiān)督的執(zhí)法力度
針對工程質量監(jiān)督中執(zhí)法存在的問題，對于工程建設法律責任的懲處， 法律準則必須度量明確， 具備較高的可操作性， 真正做到有法可依， 有法必依， 執(zhí)法必嚴， 力爭從根本上鏟除工程建設中的各種弊癥和隱患。
五、結束語
總之，建筑物作為一種特殊的產品， 在建筑過程中涉及到的人員眾多，要求我們每一個環(huán)節(jié)都不能出現(xiàn)差錯。質量是建筑工程的生命,要提高建筑工程質量整體水平, 其中一個很重要的工作就是要提高工程質量監(jiān)督管理的整體水平。
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