摘要:無煙草專賣零售許可證從事卷煙、雪茄煙零售業(yè)務(wù)的違法行為一直是擾亂卷煙市場經(jīng)濟秩序的頑疾。如何破解影響煙草專賣行政執(zhí)法的制肘，更好地維護國家利益和消費者利益?本文旨在通過分析問題產(chǎn)生原因，進一步提出解決問題的措施。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法;打擊;無煙草專賣零售許可證;經(jīng)營行為

《中華人民共和國煙草專賣法》及其實施條例的頒布，確立和完善了國家煙草專賣專營制度，為促進煙草行業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展，維護公平競爭、規(guī)范有序的市場經(jīng)營秩序和國家利益、消費者利益起到了保駕護航的作用。但無煙草專賣零售許可證經(jīng)營卷煙、雪茄煙零售業(yè)務(wù)一直擾亂著卷煙市場經(jīng)營秩序，影響了煙草專賣行政執(zhí)法工作，因此需要得到進一步地解決。

一、無證經(jīng)營煙草制品行為的現(xiàn)狀

受經(jīng)濟利益驅(qū)使，近年來，個體商戶要求經(jīng)營煙草制品的訴求日益強烈，紛紛開展卷煙零售業(yè)務(wù)。煙草行業(yè)因勢奪度，全面規(guī)范依法行政工作，采取公告行政許可事項、公開辦證流程、建設(shè)專賣服務(wù)大廳、開展“一體式”辦公、落實首問負責制等措施，盡可能滿足個體商戶的需求，很大程度上緩解了社會需求與監(jiān)督管理之間的矛盾。然而，受合理布局等因素制約，零售戶的辦證需求并不能得到全部滿足，一些零售戶或明或暗地從事經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務(wù)。由于無法得到當?shù)責煵菖�發(fā)企業(yè)貨源的供給，零售戶進貨渠道呈現(xiàn)多元化特點，假冒、走私卷煙伺機而入，逐步蠶食消費市場。

無證經(jīng)營行為的存在，削弱了國家卷煙供給體系主流渠道作用的發(fā)揮，客觀上助漲了非法卷煙流通，侵害了國家利益和卷煙消費者利益，流失了國家稅源，剝奪了守法經(jīng)營零售戶的合法權(quán)益，甚至造成無證戶與有證戶之間惡性競爭，擾亂正常的卷煙市場經(jīng)營秩序。因此，對于無證經(jīng)營行為，各級煙草專賣部門歷來是認識明確，態(tài)度堅決，一直予以嚴厲打擊。然而根據(jù)《中華人民共和國煙草專賣法》第三十五條規(guī)定：無煙草專賣零售許可證經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務(wù)的，由工商行政管理部門責令停止經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務(wù)，沒收違法所得，并處罰款。

從法律層面講，無證經(jīng)營行為歸口工商部門處理。然而事實上，當無證經(jīng)營案件移送給工商部門管轄后，案件處理“困難”，造成煙草部門“想管不能管”、工商“不想管而不能不管”的尷尬局面，無證經(jīng)營行為依然存在。

二、產(chǎn)生以上問題的主要原因

多年來的工作實踐證明，工商部門對無證經(jīng)營案件“處置不力”，主要基于以下原因：

(一)工商部門心有余而力不足 商品從進入流通環(huán)節(jié)，到最終的消費，都要受到工商部門的監(jiān)管。工商部門陷入人員少、任務(wù)重的困境，監(jiān)管工作應(yīng)接不暇。

(二)煙草案件處理工作麻煩 大多數(shù)無證卷煙零售戶經(jīng)營卷煙數(shù)量少、品種多、價值不高，罰款少，行政處罰程序繁瑣，協(xié)作部門工作無積極性。

(三)維穩(wěn)工作壓力大 少數(shù)無證零售戶在正常申請渠道受阻后，采取上訪、聚眾鬧事等方式擴大事態(tài)，引起地方政府部門干預(yù)。

三、解決無證經(jīng)營零售業(yè)務(wù)問題的措施

針對煙草想管不能管、工商部門積極性不高的問題，我們必須用超常規(guī)的思維和打破常規(guī)的手段來解決市場管理中的“腸梗阻”。按照“依法行政、正確引導、區(qū)別對待、堅決取締”的思路，推行柔性執(zhí)法，逐步化解市場管理的壓力，解決無證經(jīng)營問題，遏制非法卷煙流通渠道，正本清源，維護公平競爭、規(guī)范有序的卷煙經(jīng)營秩序，還消費者一片藍天。

(一)依法行政 煙草專賣執(zhí)法部門要嚴格依法行政，繼續(xù)公示行政許可流程，有的放矢地開展煙草專賣法律法規(guī)宣傳，讓零售戶學習煙草專賣行政許可的內(nèi)容和實質(zhì)，掌握依法辦證的原則和條件，了解工作程序，消除工作偏見。同時建立信息交流平臺，公開已辦卷煙零售證的信息和上級、同級的舉報電話，廣泛接受零售戶的監(jiān)督。

(二)正確引導 對申請卷煙零售證的零售戶，煙草部門要積極受理。對符合辦證條件的卷煙零售戶限時**。對不符合辦證條件的，要具體情況具體分析。涉及合理布局因素的，應(yīng)當一次性書面告知;屬于學校周圍等布點要求，明確予以拒絕，并提出建設(shè)性建議;屬于與經(jīng)營范圍相沖突的，提出合理化建議。屬于殘疾人、低保戶等弱勢群體，在引導、規(guī)勸的基礎(chǔ)上予以優(yōu)先照顧。

(三)堅決取締 對不符合辦證要求的零售戶，可采取“深挖潛力”和“借助外力”方法，為我所用，形成合力，迸發(fā)張力，堅決取締。

1、深挖內(nèi)部潛力 制定學習培訓計劃，加大專賣人員培訓力度，進一步提高執(zhí)法者的職業(yè)素養(yǎng)，知法、懂法、執(zhí)法，深諳執(zhí)法理念，講究執(zhí)法技巧，采取行政提醒、勸告、引導、建議、協(xié)調(diào)的柔性執(zhí)法方法，把問題解決在基層，避免爭執(zhí)糾紛的發(fā)生和升級。最近某市城管執(zhí)法人員對亂擺攤點行為，實行多人圍觀制，用“雙眼”打動個體商戶，改變以往“奪稱、搶車、扣物”的生硬執(zhí)法態(tài)度，受到個體戶歡迎，值得我們借鑒。

2、借助外部力量 主要通過借助當?shù)卣�府及部門的綜合協(xié)調(diào)能力和執(zhí)法權(quán)威，力推取締無證經(jīng)營行為向縱深化邁進。

(1)、借政府力量 目前，許多城市開展創(chuàng)建“衛(wèi)生城市”、“人居城市”、食品安全專項治理等活動。我們要主動向政府、綜合執(zhí)法部門匯報取締無證經(jīng)營工作的困難和重大意義，動之以情，曉之以理，力爭把取締工作列入政府治理范疇。

(2)、借工商力量 工商行政部門是市場監(jiān)管的主體，要緊抓這個核心不放松，爭取他們支持。一是建議建立健全工作銜接制度。煙草要主動與工商溝通，建立市場治理的長效機制。煙草部門向工商部門移交無證經(jīng)營煙草制品人員名單、煙草制品，對予查處的無證經(jīng)營卷煙行為，按照一定比例予以獎勵，提高工商部門打擊無證經(jīng)營的積極性。二是嘗試工商部門授權(quán)煙草部門處理模式。要大膽創(chuàng)新，主動探索，在充分協(xié)商和深度合作的基礎(chǔ)上，工商部門可以授權(quán)煙草行政主管部門處理無證經(jīng)營問題。煙草邀請工商部門定期督查案件處理情況，共商取締無證經(jīng)營治本之策。

(3)、借人大力量 煙草行業(yè)要與時俱進，主動工作，加快修訂煙草專賣法律法規(guī)工作步伐，完善相關(guān)制度建設(shè)。通過法律法規(guī)授權(quán)取締無證經(jīng)營工作歸口煙草部門，進一步加大煙草專賣執(zhí)法力度，從而維護好國家利益、消費者利益。

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