“兩區(qū)同建”是山東省德州市在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中推動(dòng)農(nóng)民社區(qū)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)同步建設(shè)，這個(gè)新型城鎮(zhèn)化的實(shí)踐創(chuàng)新，完全符合十八屆三中全會(huì)提出“推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)”的改革要求，對(duì)海南推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化具有借鑒意義。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)論文發(fā)表期刊推薦《經(jīng)濟(jì)研究參考》由我國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家 于光遠(yuǎn)等老一代經(jīng)濟(jì)學(xué)家于1979年1月，二十多年來(lái)其始終站在中國(guó)改革開放最前沿、與中國(guó)經(jīng)濟(jì)同呼吸共命運(yùn)的優(yōu) 良傳統(tǒng)，以及內(nèi)容上所獨(dú)具的"權(quán)威性、前沿性、前瞻性"特點(diǎn)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作者和廣大讀者的心目中留下了深刻的印象，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究繁榮和發(fā)展作出了積極 的貢獻(xiàn)。

　　摘 要：“兩區(qū)同建”是農(nóng)民社區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)同步建設(shè)，是山東省德州市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的實(shí)踐創(chuàng)新。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行山東省分行與德州市圍繞該市“兩區(qū)同建” 這一農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化試驗(yàn)開展銀政深度戰(zhàn)略合作，在“兩區(qū)同建”投融資體系等領(lǐng)域進(jìn)行了諸多探索和創(chuàng)新，“兩區(qū)同建”這一新型城鎮(zhèn)化模式對(duì)海南推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化具有借鑒意義。

　　關(guān)鍵詞：兩區(qū)同建,區(qū)域授信控制,整區(qū)域全產(chǎn)業(yè)信貸

　　一、德州“兩區(qū)同建”農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)情況

　　地處山東省西北部的德州市，轄11個(gè)縣市區(qū)和2個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，總面積1.03萬(wàn)平方公里，總?cè)丝?70萬(wàn)，其中農(nóng)業(yè)人口420萬(wàn)。2012年，全市生產(chǎn)總值2230億元，地方財(cái)政收入120億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入22440元，農(nóng)民人均純收入9602元，以上各項(xiàng)指標(biāo)增幅都在兩位數(shù)以上。全市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“三農(nóng)”發(fā)展水平雖然在全國(guó)處于前列，但與全國(guó)各地農(nóng)村情形一樣，該市420萬(wàn)農(nóng)村人口分散居住在8319個(gè)行政村，500人以下的村占 57%，最小的村只有29人，村均人口比山東省平均水平少271人。這種村小、點(diǎn)多、分散的組織結(jié)構(gòu)給農(nóng)村基層組織帶來(lái)了運(yùn)轉(zhuǎn)成本高、農(nóng)民負(fù)擔(dān)重、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高、效果差、農(nóng)村宅基地浪費(fèi)嚴(yán)重等一系列問(wèn)題①。

　　德州從自己的實(shí)際出發(fā)，于2009年啟動(dòng)了“城鄉(xiāng)一體、兩區(qū)同建、四化同步”的發(fā)展戰(zhàn)略，制定了至2030年全市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃�！兑�(guī)劃》要求完成“三步走”和實(shí)現(xiàn)“六轉(zhuǎn)變”：一是變革農(nóng)村行政管理體制，由原來(lái)以自然村為基本管理單元向農(nóng)村大社區(qū)治理制度轉(zhuǎn)變。二是變革農(nóng)民生產(chǎn)生活方式，由原來(lái)農(nóng)民分散居住向集中居住轉(zhuǎn)變;由分散經(jīng)營(yíng)向集約經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變。三是變革農(nóng)村社會(huì)管理制度，基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)制度由政府單向投入城市向城鄉(xiāng)全覆蓋轉(zhuǎn)變;教育、衛(wèi)生、社會(huì)保險(xiǎn)等公共服務(wù)供給由城鄉(xiāng)不均衡分配向城鄉(xiāng)均等分配轉(zhuǎn)變;戶籍管理制度由城鄉(xiāng)二元化管理向城鄉(xiāng)一元化管理轉(zhuǎn)變。

　　在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)方面，該市按照居住樓房化、服務(wù)設(shè)施城市化、村莊綠化美化的原則和“中心城區(qū)、縣城、中心鎮(zhèn)、大社區(qū)”的全區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展思路，計(jì)劃將全市8319個(gè)村莊合并為710個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)，其中，城郊89個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地112個(gè)、純農(nóng)村社區(qū) 509個(gè)。在推進(jìn)實(shí)施上，堅(jiān)持全面發(fā)動(dòng)、重點(diǎn)突破、分步實(shí)施、滾動(dòng)發(fā)展的原則，率先啟動(dòng)了縣城周邊、國(guó)省道兩邊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)，打造樣板和示范農(nóng)村社區(qū)。2010年初，該市利用山東省國(guó)土資源部門對(duì)縣市農(nóng)村宅基地規(guī)劃修編的機(jī)會(huì)，按照上述計(jì)劃主動(dòng)調(diào)整轄內(nèi)市縣土地利用總體規(guī)劃，優(yōu)化調(diào)整農(nóng)村社區(qū)布局。從德州市主城區(qū)、10個(gè)縣域駐地、100多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地、500多個(gè)純農(nóng)村社區(qū)4個(gè)層面啟動(dòng)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

　　在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)方面，該市推動(dòng)居住社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)互相融合、相互促進(jìn)、互為依托建設(shè)。運(yùn)用現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織方式發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地，鼓勵(lì)種植大戶、龍頭企業(yè)推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，同步規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)，積極引進(jìn)勞動(dòng)密集型農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，使農(nóng)產(chǎn)品就近加工、農(nóng)民就近就業(yè)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)民收入，更好地促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。根據(jù)該市規(guī)劃，“十二五”末每縣建成3-5個(gè)規(guī)模大、相對(duì)集中連片面積1萬(wàn)畝以上的大型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、物流綜合園區(qū);每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成1-2個(gè)產(chǎn)業(yè)要素集聚整合、輻射帶動(dòng)能力強(qiáng)、集中連片面積 500畝以上特色鮮明的產(chǎn)業(yè)園區(qū);每個(gè)社區(qū)有一個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、每個(gè)園區(qū)有一個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商。按照這個(gè)思路，全市規(guī)劃農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商貿(mào)產(chǎn)業(yè)園區(qū)1538個(gè)，已開工建設(shè)或建成876個(gè)，其中農(nóng)業(yè)園區(qū)455個(gè)，工業(yè)小區(qū)202個(gè)，商貿(mào)小區(qū)162個(gè)，建設(shè)項(xiàng)目1202個(gè)，總投資368億元。上述項(xiàng)目建成，將吸納67.9萬(wàn)人就業(yè)，使社區(qū)農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城、就業(yè)不離家、就地市民化”。

　　2013年8月，德州市人民政府向農(nóng)發(fā)行山東省分行提交了將德州市列為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)的報(bào)告，要求農(nóng)發(fā)行支持該市“兩區(qū)同建”。銀政雙方簽署了戰(zhàn)略合作框架協(xié)議。銀政雙方在運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等國(guó)家政策，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、打造城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局、推動(dòng)“四化同步”和“兩區(qū)同建”等方面以試驗(yàn)區(qū)機(jī)制啟動(dòng)全面戰(zhàn)略合作。合作重點(diǎn)包括：農(nóng)村土地整治;農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)與改造、新型社區(qū)建設(shè)、舊村改造、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、縣(市、區(qū))域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);農(nóng)田水利、防洪工程、水資源配置工程、水土保持和水生態(tài)保護(hù)等水利建設(shè)等。

　　銀政“兩區(qū)同建”試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略合作得到了農(nóng)發(fā)行總行的支持，2013年10月農(nóng)總行下發(fā)了《關(guān)于山東省德州市列為支持農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試驗(yàn)區(qū)的批復(fù)》，指示山東省分行創(chuàng)新實(shí)行信貸管理模式、創(chuàng)新第一還款來(lái)源和渠道、調(diào)整對(duì)縣級(jí)地方政府投融資客戶的擔(dān)保政策，對(duì)德州“兩區(qū)同建”的農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目予以支持，貸款計(jì)劃予以傾斜，開設(shè)辦貸綠色通道。還針對(duì)德州“兩區(qū)同建”貸款量身定做了《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款辦法》，使貸款“有章可循”。德州農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試驗(yàn)區(qū)啟動(dòng)以來(lái)，11個(gè)具有典型代表性、支農(nóng)作用顯著的農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目相繼完成了貸款調(diào)查評(píng)審或進(jìn)入授理調(diào)查程序，齊河和平原2個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目獲批貸款2.8億元，已投放貸款1.6億元。

　　二、德州“兩區(qū)同建”農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化投融資的主要做法 　　推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，各地最棘手的問(wèn)題是所需建設(shè)資金到位問(wèn)題。據(jù)2014年3月中國(guó)社科院《中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程報(bào)告》，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約為13萬(wàn)元。其中，東、中、西部地區(qū)人口轉(zhuǎn)移的公共成本分別為17.6萬(wàn)元、10.4萬(wàn)元和10.6萬(wàn)元[1]。德州農(nóng)業(yè)人口420萬(wàn)人，按照國(guó)家認(rèn)定東部地區(qū)17.6萬(wàn)元標(biāo)準(zhǔn)，全市農(nóng)民實(shí)現(xiàn)市民化所需建設(shè)資金6300億元以上。德州“兩區(qū)同建”城鎮(zhèn)化規(guī)劃至2030年，這個(gè)規(guī)劃每年讓 10萬(wàn)戶農(nóng)民市民化，按照德州自己的標(biāo)準(zhǔn)每年需要投入至少150億元建設(shè)資金。到規(guī)劃終了時(shí)還有16年，累計(jì)需要建設(shè)資金2400億元。

　　面對(duì)如此巨大資金需求，德州“兩區(qū)同建”啟動(dòng)了四大資金籌措渠道：農(nóng)村危房改造、土地整理等帶來(lái)的政策性資金，土地增減掛鉤政策所產(chǎn)生的土地收益，社會(huì)投資以及信貸資金。在當(dāng)?shù)剞r(nóng)發(fā)行支持協(xié)助下，推進(jìn)了3項(xiàng)舉措創(chuàng)新：

　　(一)用好用足國(guó)家土地增減掛鉤政策，將農(nóng)村土地指標(biāo)統(tǒng)籌到城市使用，形成的土地級(jí)差收益支持新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

　　現(xiàn)階段該市農(nóng)村宅基地總面積約150萬(wàn)畝，人均260平方米，按照國(guó)家、山東省人均宅基地面積150和100平方米規(guī)定，整治可分別節(jié)約土地60萬(wàn)畝和 100萬(wàn)畝。按當(dāng)前增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易而產(chǎn)生的土地級(jí)差收益每畝30萬(wàn)元計(jì)，可籌措“兩區(qū)同建”資金1800―3000億元。

　　(二)創(chuàng)新?lián)�保方�?/p>

　　2013年9月，山東省委省政府辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的意見》(魯辦發(fā)〔2013〕17號(hào))明確指出：“積極推進(jìn)增減掛鉤管理創(chuàng)新，推行增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在全省范圍內(nèi)有償調(diào)劑使用機(jī)制”。“鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在金融產(chǎn)品、擔(dān)保方式、投融資模式等方面進(jìn)行創(chuàng)新，滿足農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)資金需求。具備條件的縣(市、區(qū))，可利用現(xiàn)有投融資機(jī)構(gòu)，可組建國(guó)有獨(dú)資或股份制開發(fā)建設(shè)公司，以土地增減掛鉤收益為擔(dān)保申請(qǐng)貸款，進(jìn)行社區(qū)拆遷安置、土地整理和項(xiàng)目建設(shè)。”市政府設(shè)立增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)池的形式，留存1-2萬(wàn)畝增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)為貸款質(zhì)押擔(dān)保，質(zhì)押物價(jià)值35-70億元，并完善相關(guān)的文件確權(quán)、權(quán)益保護(hù)、質(zhì)押操作辦法、質(zhì)押物處置辦法等。該市還選取條件成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或城郊結(jié)合部并村建設(shè)26個(gè)社區(qū)，可置換土地22051畝，利用增減掛鉤政策讓其成為市縣土儲(chǔ)中心儲(chǔ)備地，按每畝50萬(wàn)元計(jì)，價(jià)值110億元，可提供55億元貸款抵押擔(dān)保資源。

　　(三)擴(kuò)展貸款的還款來(lái)源

　　城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)交易市場(chǎng)有需求、價(jià)值可量化，具備商品屬性。在魯辦發(fā)〔2013〕17號(hào)之前，該市已就全市統(tǒng)籌土地整治節(jié)余指標(biāo)“賣”給山東較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，雙方商定“賣”價(jià)為每畝35-37萬(wàn)元。該指標(biāo)賣出收入可用來(lái)償還農(nóng)發(fā)行貸款本息。因買方為東部發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)力較德州雄厚，償還農(nóng)發(fā)行貸款本息更有保障。

　　三、支持德州“兩區(qū)同建”的農(nóng)業(yè)政策金融產(chǎn)品和制度安排

　　農(nóng)發(fā)行《關(guān)于山東省德州市列為支持農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試驗(yàn)區(qū)的批復(fù)》(農(nóng)發(fā)銀復(fù)[2013]283號(hào))對(duì)支持“兩區(qū)同建”的農(nóng)業(yè)政策性金融產(chǎn)品和制度安排如下：

　　(一)探索建立并先行先試“全產(chǎn)業(yè)、整區(qū)域”信貸支持模式

　　結(jié)合德州市新型農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園以及當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)的實(shí)際情況，立足農(nóng)業(yè)政策性銀行職能定位，全面加強(qiáng)與德州市的業(yè)務(wù)合作，探索政策性金融支持“全產(chǎn)業(yè)、整區(qū)域”新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新模式，在新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化有關(guān)信貸政策制度方面“先試先行”，發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策性金融在支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的引導(dǎo)作用。

　　(二)主動(dòng)介入德州“兩區(qū)同建”新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃編制

　　結(jié)合“兩區(qū)同建”農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃、相應(yīng)融資需求和擔(dān)保資源等因素，在執(zhí)行農(nóng)發(fā)行信貸基本制度和防控風(fēng)險(xiǎn)的前提下，貸款支持德州“兩區(qū)同建”農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目建設(shè)。

　　(三)創(chuàng)新特別授權(quán)和貸款審批權(quán)限

　　主要是對(duì)農(nóng)發(fā)行支持德州市“兩區(qū)同建、四化同步”的試點(diǎn)項(xiàng)目給予特別授權(quán)，整區(qū)域授權(quán)額度50億元;提高山東省分行對(duì)德州市縣兩級(jí)平臺(tái)的貸款審批權(quán)限，其中市級(jí)平臺(tái)審批額度控制在5億元以內(nèi)、縣級(jí)平臺(tái)審批額度控制在3億元以內(nèi)，取消12個(gè)月內(nèi)同一客戶審批額度累加計(jì)算的限制。

　　(四)創(chuàng)新信貸運(yùn)作模式

　　一是因“地”制宜，實(shí)行差別化的項(xiàng)目運(yùn)作模式。在區(qū)域城鎮(zhèn)化條件初步具備、城鎮(zhèn)化聚集效應(yīng)大的二三產(chǎn)業(yè)園區(qū)、建制鎮(zhèn)周邊地區(qū)，社區(qū)建設(shè)問(wèn)題突出于就業(yè)，因此重點(diǎn)支持這些地區(qū)合村并點(diǎn)的社區(qū)建設(shè)。在區(qū)位比較偏遠(yuǎn)、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化聚集程度不高的農(nóng)業(yè)主產(chǎn)地區(qū)，社區(qū)建設(shè)和就業(yè)問(wèn)題同樣突出，因此同步擇優(yōu)支持一部分社區(qū)建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。在城市周邊地區(qū)，主要支持農(nóng)民集中聚居區(qū)建設(shè)，農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題憑借最大限度地發(fā)揮城市輻射帶動(dòng)作用來(lái)解決。二是因 “財(cái)”制宜，選擇不同承貸主體。選擇財(cái)力相對(duì)較強(qiáng)的縣市政府融資平臺(tái)為承貸和建設(shè)主體實(shí)施“兩區(qū)同建”農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目。對(duì)于財(cái)力較弱的縣市，由市政府主導(dǎo)，以市級(jí)政府融資平臺(tái)為承貸主體，相關(guān)縣市區(qū)政府融資平臺(tái)作為協(xié)辦單位，采取市、縣兩級(jí)合作的模式實(shí)施新型農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目，擇優(yōu)支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)承貸參與園區(qū)建設(shè)。三是創(chuàng)新第一還款來(lái)源渠道。依據(jù)山東省土地復(fù)墾指標(biāo)交易措施相關(guān)政策，將土地復(fù)墾指標(biāo)出讓收入作為還款來(lái)源，逐步實(shí)現(xiàn)第一還款來(lái)源的多元化。四是創(chuàng)新貸款擔(dān)保方式，建立土地復(fù)墾指標(biāo)作為擔(dān)保品的具體政策和操作方式，調(diào)整縣級(jí)地方政府投融資客戶的擔(dān)保政策，土地使用權(quán)抵押折率控制在 70%以內(nèi)。五是堅(jiān)持審貸分離、貸放分控原則，整合貸款受理、評(píng)估、審查、審批等環(huán)節(jié)的辦貸流程。

　　四、“兩區(qū)同建”模式給海南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干啟示

　　對(duì)接海南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，德州“兩區(qū)同建”模式至少給我們下列啟示：

　　(一)關(guān)于建設(shè)模式選擇

　　與國(guó)內(nèi)大多數(shù)地區(qū)情形一樣，海南選擇了遷移型、非遷移型兩種城鎮(zhèn)化模式。如樂(lè)東縣千家鎮(zhèn)就屬于前一個(gè)類型，城鎮(zhèn)化的主要推手是當(dāng)?shù)卣�府統(tǒng)一規(guī)劃臨街亦商亦住宅基地對(duì)外出售，對(duì)接了周圍農(nóng)村、國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)進(jìn)城經(jīng)商的強(qiáng)烈需求。瓊海市屬于后一種城鎮(zhèn)化模式，推行的“三不一就”(不折房、不砍樹、不占地，就地城鎮(zhèn)化)模式，把全市境內(nèi)當(dāng)作一個(gè)5A級(jí)景區(qū)來(lái)打造[2]。正如專家指出的那樣“主要依靠政府投入完善公共服務(wù)體系，將農(nóng)村規(guī)劃為社區(qū)而實(shí)現(xiàn)的就地城鎮(zhèn)化。農(nóng)民既可以繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也可以進(jìn)城務(wù)工，但由于政府的投入，他們享受的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)保障與城市逐漸消除差別，因而農(nóng)民在失去勞動(dòng)力后就能避免重新 “農(nóng)村化”[3]。還有由企業(yè)主導(dǎo)開發(fā)的就地城鎮(zhèn)化模式，如樂(lè)東利國(guó)、九所兩個(gè)鎮(zhèn)上一個(gè)農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代物流園區(qū)項(xiàng)目，由樂(lè)東晨暉有限公司主導(dǎo)投資建設(shè)，帶動(dòng)了上萬(wàn)個(gè)農(nóng)民就地就近就業(yè)和融入城鎮(zhèn)化。 　　城鎮(zhèn)化關(guān)鍵是農(nóng)民變成市民，與市民不異地享受城鎮(zhèn)水平的公共服務(wù)、就業(yè)和生活質(zhì)量。德州“兩區(qū)同建”就是城鎮(zhèn)化一肩挑兩頭，一頭新型農(nóng)村社區(qū)，通過(guò)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，使農(nóng)民變成市民;另一頭是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，解決農(nóng)民進(jìn)城后就業(yè)、生活質(zhì)量方面的市民化。反觀海南城鎮(zhèn)化，不論政策、戰(zhàn)略層面，還是實(shí)際操作推動(dòng)層面多少還缺乏“兩區(qū)”同步推進(jìn)的管用措施。海南曾經(jīng)編制了一個(gè)旨在推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的風(fēng)情小鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，建議它在推進(jìn)落地實(shí)施時(shí)強(qiáng)化或補(bǔ)上“兩區(qū)同建”這一課。尤其是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)這一塊，海南起步雖晚，但潛力、發(fā)展空間大，更有自己的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)特色。建議研究推廣保亭三道鎮(zhèn)“農(nóng)+旅”模式 [4]。這是一個(gè)在三道鎮(zhèn)境內(nèi)展開、以熱帶雨林生態(tài)景觀和居高負(fù)氧離子環(huán)境為稟賦、同時(shí)解決境內(nèi)黎苗同胞就地就近就業(yè)的旅游開發(fā)項(xiàng)目。項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)完善了區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，黎苗同胞在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)就業(yè)。這個(gè)土生土長(zhǎng)的新型城鎮(zhèn)化的主要標(biāo)志是“兩區(qū)”在一個(gè)項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)同建，在海南其他地區(qū)也有條件落地生根，開花結(jié)果。

　　(二)關(guān)于建設(shè)資金籌措

　　城鎮(zhèn)化建設(shè)，錢從哪里來(lái)?不少業(yè)界人士認(rèn)為，這是城鎮(zhèn)化成敗與否的關(guān)鍵。據(jù)國(guó)家開發(fā)銀行預(yù)計(jì)，未來(lái)3年我國(guó)城鎮(zhèn)化投融資需求將達(dá)25萬(wàn)億元。這樣巨大的資金缺口，只靠政府投資不現(xiàn)實(shí)。因此，有人建議，創(chuàng)新設(shè)立3個(gè)專項(xiàng)資金：建立政策性專項(xiàng)貸款，規(guī)定一定比例作為項(xiàng)目資本金;國(guó)家通過(guò)招標(biāo)或委托有關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)行更多的城鎮(zhèn)化建設(shè)專用債券;建立城鎮(zhèn)化設(shè)立專項(xiàng)基金。以上3個(gè)專項(xiàng)主要目的是引導(dǎo)社會(huì)資金投入到城鎮(zhèn)化建設(shè)，提高城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的投資效率[5]。規(guī)劃中的海南城鎮(zhèn)化率每年要提高一個(gè)百分點(diǎn)，以農(nóng)村和墾區(qū)人口近500萬(wàn)計(jì)每年有5萬(wàn)人城鎮(zhèn)化，所要資金至少60-100億元，按“兩區(qū)同建”模式推進(jìn)，所需資金就更多。解決巨額資金需求，應(yīng)借鑒德州“兩區(qū)同建”模式，做足做好土地增值這篇大文章。本文建議：

　　1.利用占補(bǔ)平衡土地收益級(jí)差劃出一部分統(tǒng)籌建立省級(jí)、市縣兩級(jí)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)基金，作為項(xiàng)目引導(dǎo)資金或項(xiàng)目融資自籌資金，以增強(qiáng)項(xiàng)目融資能力。

　　2.整合原地方國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)、林場(chǎng)土地資源為貸款抵押品，為地方政府融資平臺(tái)或政府獨(dú)資控股企業(yè)城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目融資提供抵押擔(dān)保。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，各市縣都建設(shè)有屬下地方國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)和林場(chǎng)，規(guī)模都在萬(wàn)畝幾萬(wàn)畝以上，這一資源作為貸款抵押品潛力巨大。

　　3.整合海域使用權(quán)資源，與陸域建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)，拓寬上述項(xiàng)目融資抵押擔(dān)保渠道。

　　4.整合地方國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益，增強(qiáng)政府平臺(tái)公司和項(xiàng)目融資能力。國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)可供貸款質(zhì)押，收益拓寬上述項(xiàng)目融資質(zhì)押擔(dān)保渠道，增加上述引導(dǎo)資金來(lái)源，也實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益或借款人綜合收益對(duì)貸款本息的全覆蓋。

　　5.創(chuàng)新完善農(nóng)村集體土地政策。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)行與城鎮(zhèn)建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)的貸款抵押政策;創(chuàng)新完善集體農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)承包流轉(zhuǎn)政策，實(shí)行與未來(lái)收益相適應(yīng)的貸款質(zhì)押政策。

　　(三)關(guān)于產(chǎn)業(yè)支撐

　　德州“兩區(qū)同建”模式認(rèn)為：以人為本的城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)上是與城鎮(zhèn)化進(jìn)程同步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的充分就業(yè)。農(nóng)民就業(yè)的重大支撐和組織形式就是推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)包括涉農(nóng)全產(chǎn)業(yè)鏈項(xiàng)目在園區(qū)集聚形成集約化經(jīng)營(yíng)。因此，2013年德州市計(jì)劃配套建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)100個(gè)。此類產(chǎn)業(yè)園區(qū)突出發(fā)展糧食、蔬菜、漁業(yè)、畜牧、果業(yè)、苗木花卉、棉花、油料、種子、鄉(xiāng)村旅游等十大振興產(chǎn)業(yè)。海南熱帶農(nóng)業(yè)有其自身獨(dú)特的自然稟賦和產(chǎn)業(yè)特色，有著其他地區(qū)不可比肩的資源優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)。本文建議：

　　1.對(duì)接風(fēng)情小鎮(zhèn)建設(shè)，規(guī)劃實(shí)施區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代物流園區(qū)，作為鏈接熱帶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地和農(nóng)產(chǎn)品“兩進(jìn)兩出”(進(jìn)超市、進(jìn)賓館，出島、出境)的中樞，引導(dǎo)帶動(dòng)熱帶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)代化建設(shè)。可推廣農(nóng)發(fā)行海南省分行“點(diǎn)網(wǎng)互動(dòng)”(全省區(qū)域內(nèi)布點(diǎn)、點(diǎn)點(diǎn)相連成網(wǎng)、點(diǎn)網(wǎng)互動(dòng))農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代物流信貸模式予以支持。

　　2.對(duì)接海南國(guó)際旅游島建設(shè)，規(guī)劃發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)。在熱帶農(nóng)業(yè)肌體上嫁接休閑旅游、觀光旅游、體驗(yàn)度假旅游等。特別指出的是，迎合我國(guó)進(jìn)入中等收入水平和老年社會(huì)的消費(fèi)需求，發(fā)展農(nóng)業(yè)+養(yǎng)生社區(qū)、農(nóng)業(yè)+養(yǎng)老社區(qū)。以養(yǎng)生、養(yǎng)老消費(fèi)拓展、延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，又以兩者共生促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)直至新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

　　3.對(duì)接城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，規(guī)劃發(fā)展“農(nóng)+旅”社區(qū)。保亭呀諾達(dá)熱帶雨林5A 級(jí)景區(qū)、陵水分界洲熱帶濱海5A級(jí)景區(qū)以及正在建設(shè)中瓊海市全境的國(guó)家農(nóng)業(yè)公園等，都是“農(nóng)+旅”社區(qū)的成功范例。這種社區(qū)以旅游服務(wù)業(yè)為主線發(fā)展，引導(dǎo)帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)在社區(qū)內(nèi)集聚，支農(nóng)特征明顯，支農(nóng)作用突出，實(shí)現(xiàn)了“兩區(qū)同建”。此類社區(qū)在海南發(fā)展空間巨大，西部沿海地區(qū)可布局發(fā)展若干個(gè)以觀光旅游為主的景點(diǎn)景區(qū)，中部可布局發(fā)展若干個(gè)以休閑度假旅游、養(yǎng)生養(yǎng)老度假為主的景點(diǎn)或社區(qū)。

　　(四)關(guān)于貸款支持

　　新型城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各個(gè)方面，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投入具有外部性強(qiáng)和效益性低的特征，又存在著政府財(cái)政當(dāng)期投入不足與城鎮(zhèn)化“經(jīng)濟(jì)效益”遠(yuǎn)期實(shí)現(xiàn)之間的矛盾，迫切需要農(nóng)業(yè)政策性銀行擔(dān)當(dāng)連接政府與金融市場(chǎng)的橋梁，促進(jìn)完善新型城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制，在其間發(fā)揮政策性信貸資金的引領(lǐng)、帶動(dòng)和扶持作用[6]�；�于上述認(rèn)知，山東省直至德州市農(nóng)發(fā)行在農(nóng)業(yè)政策性金融支持“兩區(qū)同建”新型城鎮(zhèn)化方面進(jìn)行了可貴探索。這些探索對(duì)海南正在推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化具有很強(qiáng)的借鑒意義。

　　1.建立新型城鎮(zhèn)化政銀深度合作機(jī)制。學(xué)習(xí)國(guó)開行“規(guī)劃先行”的成功作法，緊密加強(qiáng)與各級(jí)政府的業(yè)務(wù)合作，不斷完善銀政業(yè)務(wù)合作機(jī)制，提前介入當(dāng)?shù)匦滦统擎?zhèn)化建設(shè)規(guī)劃制定，提供專業(yè)化的融資方案、行業(yè)產(chǎn)業(yè)信息等金融服務(wù)，同步開展項(xiàng)目培育輔導(dǎo)直至項(xiàng)目評(píng)審。借鑒山東省農(nóng)發(fā)行“整區(qū)域、全產(chǎn)業(yè)”的信貸支持模式，選擇如瓊海市國(guó)家農(nóng)業(yè)公園、東方感恩平原國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)試驗(yàn)區(qū)、樂(lè)東沿海區(qū)域整治、南部市縣國(guó)家南繁育種基地、三沙市海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展等作為重點(diǎn)支持區(qū)域，爭(zhēng)取總行支持在那里實(shí)行區(qū)域總體授信、提高分行管理權(quán)限等信貸運(yùn)作模式。

　　2.策劃營(yíng)銷農(nóng)業(yè)政策性信貸資金與各級(jí)財(cái)政支農(nóng)資金有機(jī)結(jié)合的項(xiàng)目貸款。農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目均具有明顯公益屬性，自身經(jīng)濟(jì)效益有限，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)所能提供的現(xiàn)金流難以覆蓋貸款本息，需要借助各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)資金平衡。在國(guó)家相關(guān)政策框架內(nèi)，創(chuàng)新政策性信貸資金和財(cái)政支農(nóng)資金有效結(jié)合機(jī)制，差別化推行以項(xiàng)目自身收入為主要還款來(lái)源、以借款人自身綜合收益為主要還款來(lái)源和以各級(jí)財(cái)政資金為主要還款來(lái)源等不同項(xiàng)目類型的支持模式。

　　3.創(chuàng)新項(xiàng)目貸款抵質(zhì)押擔(dān)保方式。一是實(shí)行國(guó)有農(nóng)用地、海域使用權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)的抵押擔(dān)保政策。二是實(shí)行土地交易收益及收益級(jí)差、農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)未來(lái)收益期值質(zhì)押擔(dān)保政策。三是實(shí)行縣級(jí)以上(含)財(cái)政專項(xiàng)資金質(zhì)押擔(dān)保政策。

　　4.創(chuàng)新投貸結(jié)合等新型金融支持模式。對(duì)熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目、省級(jí)重點(diǎn)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目實(shí)行貸款與省級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展基金捆綁貸款支持。對(duì)縣級(jí)以上(含)融資平臺(tái)公司、國(guó)有獨(dú)資或控股參股公司承建的新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目直接投資入股或債轉(zhuǎn)股予以支持以及隨后貸款跟進(jìn)支持。對(duì)上述項(xiàng)目介入開展租賃、信托業(yè)務(wù)、代表債券發(fā)行業(yè)務(wù)�！�

　　(責(zé)任編輯：于明)

　　參考文獻(xiàn)：

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