摘要：公民求助于信訪反映問題，解決糾紛；政府通過信訪與群眾實現(xiàn)溝通，維護社會穩(wěn)定。但信訪態(tài)勢力的發(fā)展使信訪體制難以承受之重。走出信訪制度困境要治本，要協(xié)調(diào)平衡好利益矛盾；另外還要治標(biāo)，要進行政治體制的改良，建立公民訴求的體制性渠道；公民和政府要依法辦事，并逐步強化司法的功能。

　　關(guān)鍵詞：信訪制度,民主,法治

　　黨中央提出，建設(shè)社會主義和諧社會，必須健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局。在解決矛盾糾紛的問題上，也要堅持這一原則，形成社會合力。但現(xiàn)實情況卻是群眾在遇到問題時，更加傾向于通過信訪、通過依靠黨政領(lǐng)導(dǎo)來解決問題。把信訪制度放在社會轉(zhuǎn)型和正在建構(gòu)中的民主政治的背景下來審視，分析其功能與不足，是推動信訪制度發(fā)展的必要工作。

　　一、信訪制度的存在與發(fā)展有其深刻的歷史和現(xiàn)實意義

　　縱觀我國上下五千多年的發(fā)展歷程，歷代統(tǒng)治者為了消除一些社會不穩(wěn)定的因素，鞏固自己的統(tǒng)治地位，大多比較注重對信訪活動的控制，不同程度地設(shè)置了信訪官職或信訪機構(gòu)，開通一些信訪渠道。如早在原始社會末期的堯舜時期，就已經(jīng)產(chǎn)生了表達和接納信訪的形式。進入階級社會后，歷代王朝繼承了上述這些信訪活動的形式，并有所發(fā)展。到唐代則建立了比較齊備的非常上訴制度。以后各朝都沿襲了唐制。

　　中國共產(chǎn)黨在建黨初期就鼓勵人民用來信、來訪等方式向黨表達各種意見。新中國成立后，在1951年5月16日，毛澤東就信訪問題曾明確指出：“必須重視人民的通信。要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚�，滿足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義的態(tài)度。如果人民來信很多，本人處理困難，應(yīng)設(shè)立適當(dāng)人數(shù)的專門機關(guān)或?qū)ｉT的人，處理這些信件。”這一指示為新中國人民信訪制度的創(chuàng)建奠定了思想基礎(chǔ)。政務(wù)院1951年6月7日頒布的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》一般被視為信訪制度正式確立的起點。由此，我國信訪制度應(yīng)運而生。由此可見，在信訪創(chuàng)建之初，黨和國家就想把它作為一條上下通達的渠道。通過允許群眾信訪，可以使上級繞過中間“過濾”環(huán)節(jié)。

　　從信訪制度產(chǎn)生以來出現(xiàn)的信訪案件來看，信訪又發(fā)揮了對公民進行司法救濟的功能。而如今，信訪維穩(wěn)的意義日趨明顯。美國著名社會學(xué)家科塞提出了著名的“社會安全閥”理論，即在社會中用來為敵意和被群體壓抑的一種內(nèi)趨力提供制度化出口的制度，釋放由此產(chǎn)生的不快或敵意。可以防止其他可能的沖突，維護整個社會系統(tǒng)的平衡和穩(wěn)定。信訪制度正是“社會安全閥”的一種具體表現(xiàn)形式。對國家而言，有了信訪體制，可以使得絕大多數(shù)信訪者通過協(xié)調(diào)調(diào)解能夠在體制內(nèi)解決問題，而不至于被迫采取體制外的過激解決方式。有助于疏通下層情緒、緩解矛盾糾紛。

　　二、社會轉(zhuǎn)型期信訪制度面臨著前所未有的現(xiàn)實困境

　　目前，我國社會出現(xiàn)了經(jīng)濟成分、組織形式、就業(yè)方式、分配方式和利益關(guān)系的日益多樣化，當(dāng)今的社會矛盾主要表現(xiàn)為人民內(nèi)部利益群體之間的利益矛盾，其中最主要的是經(jīng)濟利益的矛盾。處于社會不同層面的階層或利益群體都有自己最現(xiàn)實的利益，各個階層和利益群體在維護自身既得利益和預(yù)期利益的過程中會產(chǎn)生矛盾和沖突。改革開放以來出現(xiàn)的所謂“信訪洪峰”正是這些矛盾的突出反映。綜合分析發(fā)現(xiàn)，社會轉(zhuǎn)型時期利益格局大調(diào)整是群眾重復(fù)信訪增多的深層次原因。另外，有的基層領(lǐng)導(dǎo)和干部作風(fēng)不實、就地化解矛盾能力不強，政策的制定和實施不能很好地照顧群眾利益也是一些誘因。同時，現(xiàn)行信訪體制本身也是產(chǎn)生信訪問題的重要因素。

　　信訪和群體性事件多發(fā)的態(tài)勢，給社會穩(wěn)定帶來沖擊，給各級領(lǐng)導(dǎo)帶來強大壓力。2007年6月，中共中央、國務(wù)院又頒發(fā)了《關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》，著力強調(diào)信訪問題要在基層解決。各級黨委、政府為了落實中央精神，分別設(shè)立了“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制”，對因工作不到位，發(fā)生較大規(guī)模到北京或省城集體上訪，追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，并視情節(jié)輕重進行處理。

　　面對來自上級的壓力，地方各部門更重視信訪工作，解決問題也更為迅速，在防范和化解社會矛盾上取得了一定的成效。但也要看到，黨政機關(guān)和司法機關(guān)因為在解決上訪問題上投入了大量的精力，反而在一定程度上弱化了其服務(wù)和公共管理職能。同時，在信訪問責(zé)考核機制下，一些政府和領(lǐng)導(dǎo)干部將主要精力更多放到確保不出事和防控數(shù)量上，而沒有放在真正解決問題和研究治本上，導(dǎo)致了信訪工作的畸形發(fā)展。一些地方和部門處置方法重堵輕疏，只求當(dāng)下短期的利益，在解決問題上不同程度采用簡單化、表面化方法。群眾對接訪中產(chǎn)生的問題意見很大，由接訪而產(chǎn)生的信訪尋租等現(xiàn)象也備受輿論指摘。很多地方采用“花錢買平安”的“權(quán)宜性治理”方式，由于缺乏原則性和規(guī)范性，造成了一種惡性循環(huán)，群眾中產(chǎn)生了“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的信訪不信法、信上不信下、信鬧不信理的思想，涉法涉訴信訪案件越來越多，重復(fù)訪、集體訪和糾纏訪屢禁不止，形成了“上訪—息訪—再上訪”的怪圈。

　　三、走出信訪制度困境的理性思考

　�。ㄒ唬﹨f(xié)調(diào)平衡好利益矛盾是走出信訪困境的治本之策

　　當(dāng)前，由于政府拆遷、征地等引發(fā)的群眾上訪事件時有發(fā)生，多數(shù)是因為補償不到位、群眾的保障問題沒能得到很好的解決造成的。其他的如醫(yī)患糾紛、勞動合同爭議以及企業(yè)改制、事業(yè)單位改革出現(xiàn)的諸多矛盾也都與我國目前的社會保障體制及分配機制不健全有關(guān)。所以，在經(jīng)濟發(fā)展的前提之下，建立一個公平的社會保障體系和分配機制，讓全體居民能夠勞有所得、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、住有所居、老有所養(yǎng)，定會在很大程度上緩和社會矛盾，減少沖突。十七屆五中全會把以人為本的執(zhí)政理念和施政方針具體化為民生為重、富民優(yōu)先，把民生和社會建設(shè)的目標(biāo)提到了前所未有的高度，突出地強調(diào)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。這個發(fā)展方向的確定對解決信訪難題能起到根本作用。

　　這就要求在體制改革的進程中，繼續(xù)推進經(jīng)濟、政治體制改革，加強社會建設(shè)，大力解決群眾最關(guān)心的民生問題，盡快建立起符合社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律的、公平合理的體制機制。我們看到，十七屆五中全會把以人為本的執(zhí)政理念和施政方針具體化為民生為重、富民優(yōu)先，把民生和社會建設(shè)的目標(biāo)提到了前所未有的高度，突出地強調(diào)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。這個發(fā)展方向的確定對解決信訪難題能起到根本作用。

　�。ǘ�）從民主法治角度完善體制機制是走出信訪困境的治標(biāo)之策

　　1．通過政治體制的改良構(gòu)建起暢通社情民意的表達溝通渠道。民意如水，宜疏不宜堵。疏導(dǎo)民意，首先必須暢通群眾反映問題的渠道�，F(xiàn)在很多地方開辟了民心橋、直通車等多種形式的溝通方式，要看到，我們多數(shù)利益表達還是以單一渠道、單一個人的方式進行的，缺乏組織化、制度化的利益表達機制。它體現(xiàn)的不是制度理念，還是人治的理念，還是在強化行政權(quán)。而強化人民代表的職責(zé)，建立人民代表反映社情民意的責(zé)任制度是一個適合中國政治體制的設(shè)計。從社會政治生活的良性循環(huán)角度分析，民意表達的模式應(yīng)是“人民—代表—政府—人民”，要在公民與代表之間建立起委托與代理的關(guān)系。具體到信訪工作，則可以考慮在各級人大常委會之下設(shè)立比較完備強大的信訪機構(gòu)，將信訪監(jiān)督和人大常委會對于政府及其他權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督結(jié)合起來，將上訪事件的處理和人大代表、人大機關(guān)經(jīng)常性的執(zhí)法檢查結(jié)合起來。如果實現(xiàn)了政府體制的“變局”，社會有了有效的多種利益沖突的排解渠道，則存在于各個部門的信訪機構(gòu)壓力將大大減輕。

　　另外，我們還要大力推進公民社會的發(fā)展。發(fā)揮民間組織在社會治理中發(fā)揮作用。通過民間組織的調(diào)解化解群眾內(nèi)部矛盾，使民間組織成為政府和群眾溝通的橋梁，使民意表達更加理性，使個體與權(quán)力機關(guān)的溝通走向制度化規(guī)范化。

　　2．所有組織和個人都要按法律規(guī)則辦事，嚴格守住法律的底線。現(xiàn)實生活中，信訪問題最難解決的就是缺乏法律依據(jù)的“無理上訪”，如果沒有一個法律底線去解決這些信訪問題，信訪就永遠難以規(guī)范化。解決信訪問題，必須建立應(yīng)有的法律底線，讓公民的利益訴求在法律可控的范圍內(nèi)進行，處理任何信訪案件都不能用“犧牲法律”的方法來換取暫時的穩(wěn)定。一方面，各級黨委政府要做守法的表率，改變通過批示、指示、打招呼來處理信訪問題的習(xí)慣，學(xué)會依法依程序來解決問題；立法、行政、司法各機關(guān)要嚴格按法律來辦事，各司其職。另一方面，公民信訪也要依法進行，公民要按法律規(guī)定的途徑救濟權(quán)利。這就要求各地要重點強化和完善行政訴訟、行政復(fù)議等制度，積極引導(dǎo)公民通過法律途徑尋求救濟；同時，各級信訪部門要嚴格按照條例規(guī)定，保護好合法上訪、依法處理違法信訪。對于鬧訪、纏訪，要嚴格按照《信訪條例》的規(guī)定堅持不予受理，耐心引導(dǎo)信訪人按法律規(guī)定的途徑行使救濟權(quán)利。加大打擊違法信訪的力度。對少數(shù)人以上訪為借口，沖擊國家機關(guān)、聚眾擾亂社會秩序的，應(yīng)根據(jù)有關(guān)法律和法規(guī)，予以必要的行政或刑事處罰，依靠法治來維持信訪秩序。

　　3．要逐步通過司法解決信訪問題。歷史經(jīng)驗告訴我們，司法是解決爭端，避免社會動蕩的最有效手段。尊重司法裁判，樹立司法權(quán)威，是社會長治久安的需要。目前，將信訪推向司法對于司法機關(guān)是一個巨大的挑戰(zhàn)。司法機關(guān)不僅將處于社會矛盾的風(fēng)口浪尖，還會面臨“訴訟爆炸”的局面，如果出現(xiàn)司法腐敗，這將給社會穩(wěn)定帶來的災(zāi)難性的后果。因此，應(yīng)當(dāng)有一個過渡階段。在這個階段，應(yīng)允許公民繼續(xù)以信訪形式向黨政信訪機構(gòu)和人大信訪機構(gòu)反映情況，各級信訪機構(gòu)收到涉法訴訟案件后經(jīng)過傳送機制將其統(tǒng)一移交司法機關(guān)。各信訪部門不再受理尚未作出最終裁判的涉法訴訟案件。對于尚未終審、仍有上訴余地的信訪案件，所有信訪部門一律不再受理。各信訪部門也不再受理已經(jīng)作出最終裁判的涉法訴訟案件。為了避免司法不公，紀檢監(jiān)察和檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮監(jiān)督職能，查處黨員干部及國家機關(guān)工作人員瀆職、貪腐和利用職權(quán)侵犯公民人身民主權(quán)利案件。

　　對審判案件的不服或執(zhí)行訴求的上訪，管理責(zé)任部門應(yīng)是各級人大及其常委會，人大處理訴訟案件的上訪處置原則應(yīng)該是查“人”不查“案”：對案件審判程序和實體裁決不服，應(yīng)按法律設(shè)置的程序救濟——通過上訴或申訴解決。對具有了終局性的案件實體判決，要堅決維護其既判力，不能隨意進行審查和評判。人大通過調(diào)查權(quán)、和罷免權(quán)，可以對違法辦案的辦案人進行責(zé)任追究。同時，人大可以啟動聽證程序，確定錯誤性質(zhì)和錯誤對當(dāng)事人造成的損失，督促進行國家賠償。對于上訪反映執(zhí)行不到位的上訪案件，人大通過工作監(jiān)督權(quán)，督促執(zhí)行或追究不作為行為的責(zé)任。如屬于不可預(yù)見的風(fēng)險而導(dǎo)致訴訟并因執(zhí)行不能到位引起生產(chǎn)、生活困難的上訪案件，轉(zhuǎn)入政府救助渠道支助和生活困難。

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