探析城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃模式
　　牟武昌
　　山東建筑大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院碩士生100084
　　[摘要]在城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌的背景下，遠(yuǎn)景發(fā)展規(guī)劃應(yīng)該集中優(yōu)勢要素，引導(dǎo)小城鎮(zhèn)并入中心城，壯大中心城市，發(fā)揮集聚效益；扶持競爭力強(qiáng)的城鎮(zhèn)，推動重點城鎮(zhèn)合并和村莊體系重構(gòu)，鼓勵城鎮(zhèn)間人口流動，發(fā)揮規(guī)模效益；堅持區(qū)域資源保護(hù)與開發(fā)并重，達(dá)到資源有效整合、基礎(chǔ)設(shè)施共享、城鎮(zhèn)總體發(fā)展效益最大化的目標(biāo)，由此確定了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的城鎮(zhèn)體系可持續(xù)規(guī)劃模式。
　　[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)體系規(guī)劃遠(yuǎn)景發(fā)展規(guī)劃城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌可持續(xù)性
　　一、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃理論基礎(chǔ)
　　1980年代以來，宋家泰、顧朝林等提出的“三個結(jié)構(gòu)一個網(wǎng)絡(luò)”理論(即城鎮(zhèn)體系的地域空間結(jié)構(gòu)、等級規(guī)模結(jié)構(gòu)，職能類型結(jié)構(gòu)以及網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)組織)為系統(tǒng)研究我國城鎮(zhèn)體系現(xiàn)狀及其發(fā)展建立了一個較為完整的理論框架。這些年里，很多關(guān)于城鎮(zhèn)體系的研究也在不斷發(fā)展之中。規(guī)劃要做到在總體上把握區(qū)域發(fā)展背景、城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展目標(biāo)等的基礎(chǔ)上，著力于解決發(fā)展所面臨的一些迫切重大的問題。新時期城鎮(zhèn)體系規(guī)劃應(yīng)該是一種可操作性強(qiáng)的實用型規(guī)劃，規(guī)劃的成果需要最終落實到具體的區(qū)域，因而規(guī)劃的編制必須立足于對區(qū)域?qū)嶋H的深入分析和準(zhǔn)確把握，以及廣泛征求各利益主體意見后的綜合協(xié)調(diào)，規(guī)劃應(yīng)由“自上而下”的集權(quán)制轉(zhuǎn)為“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的“契約制”，通過制定公平準(zhǔn)則，建立公開規(guī)劃體系，廣泛吸收各利益集團(tuán)參與規(guī)劃的全過程，最終制訂出一個透明度高、可信度強(qiáng)、滿足全社會愿望的發(fā)展規(guī)劃，這樣的規(guī)劃才具有現(xiàn)實可行性。目前，為適應(yīng)新的城鄉(xiāng)規(guī)劃大背景，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃有必要從理論、方法到內(nèi)容進(jìn)行創(chuàng)新。
　　二、城市遠(yuǎn)景規(guī)劃的初衷
　　1990年代，我國城市規(guī)劃者在傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃模式難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和城市快速發(fā)展后，借鑒英國的結(jié)構(gòu)規(guī)劃(StructurePlanning)、美國的行動規(guī)劃(ActionPlanning)、德國的土地利用規(guī)劃(Land-usePlanning)、澳大利亞的戰(zhàn)略規(guī)劃(StrategyPlanning)和新加坡的概念規(guī)劃(Conceptplanning)，提出并實施了城市總體規(guī)劃要淡化規(guī)劃期限、增加對城市長遠(yuǎn)發(fā)展作出輪廓性安排的革新。為了在更大的空間和更長的時間內(nèi)把握城市未來空間發(fā)展走勢，中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院早在1992年就在國內(nèi)率先編制了《廈門市遠(yuǎn)景規(guī)劃》。此后，楊保軍、陳秉釗、李志宏、宋啟林對城市遠(yuǎn)景規(guī)劃的出現(xiàn)與發(fā)展、編制與成果要求方面進(jìn)行了深入研究。
　　城市遠(yuǎn)景規(guī)劃是人們對城市發(fā)展遠(yuǎn)景理想狀態(tài)的預(yù)期和實現(xiàn)這種預(yù)期的行動綱領(lǐng)，其目的在于挖掘城市長遠(yuǎn)發(fā)展的潛力，認(rèn)清城市發(fā)展的遠(yuǎn)景，建構(gòu)城市合理發(fā)展的基架，保證城市的可持續(xù)發(fā)展，城市遠(yuǎn)景規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的一個組成部分（李志宏，1996）。
　　1995年編制的濰坊市遠(yuǎn)景規(guī)劃從區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、資源、生態(tài)環(huán)境、綜合基礎(chǔ)設(shè)施、用地布局等方面進(jìn)行了分析研究，并總結(jié)了三句話:“展望更遠(yuǎn)的時間空間(50-60年)”，即應(yīng)預(yù)見到城市化成熟期(城市化水平到達(dá)70%)，城市的發(fā)展將從空間量的擴(kuò)張轉(zhuǎn)向城市內(nèi)部質(zhì)的提高；“審視更廣的地域空間”，從相關(guān)經(jīng)濟(jì)區(qū)域背景，如環(huán)渤海地區(qū)的分析；“透視更深的內(nèi)部空間”，即從研究城市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、社會的內(nèi)在動力人手。在城市發(fā)展中，凡是越遠(yuǎn)的東西，人們看到的越是輪廓的東西，細(xì)節(jié)是模糊的。為此，城市遠(yuǎn)景規(guī)劃的重點在于把握城市發(fā)展的大方向、大結(jié)構(gòu)和大的基礎(chǔ)設(shè)施，細(xì)部留待總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃中去處理（陳秉釗，1996）。
　　三、城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌的實質(zhì)
　　農(nóng)村和城市是相互聯(lián)系、相互依賴、相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的，農(nóng)村發(fā)展離不開城市的輻射和帶動，城市發(fā)展也離不開農(nóng)村的促進(jìn)和支持。因此，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，充分發(fā)揮城市對農(nóng)村的帶動作用和農(nóng)村對城市的促進(jìn)作用，才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展。
　　城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，就是要改變和擯棄過去那種重城市、輕農(nóng)村，“城鄉(xiāng)分治”的觀念和做法，通過體制改革和政策調(diào)整削弱并逐步清除城鄉(xiāng)之間的樊籬，在制定國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃、確定國民收入分配格局、研究重大經(jīng)濟(jì)政策的時候，把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題放在優(yōu)先位置，加大對農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)�？梢哉f，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)鍵是城市帶鄉(xiāng)村，即讓更多的農(nóng)村勞動力、農(nóng)村居民進(jìn)入城市，讓更多的資金、技術(shù)、人才流向農(nóng)村。
　　城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌，首先是實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”，盤活存量建設(shè)用地，為農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化引入外力，給城市發(fā)展提供急需空間，從而保障城鎮(zhèn)化健康進(jìn)行；其次，加大現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并力度，促進(jìn)小城鎮(zhèn)擴(kuò)大規(guī)模、提升質(zhì)量，在縣（市）域內(nèi)培育眾多小城市（縣管市），推動城鎮(zhèn)體系扁平化，讓小城鎮(zhèn)直接輻射村莊；第三，實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與旅游開發(fā)的良性互動。
　　《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布實施，體現(xiàn)了統(tǒng)籌城市、鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展的理念，進(jìn)入城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的新時代。傳統(tǒng)的以單個城鎮(zhèn)為節(jié)點的城市規(guī)劃編制體系需要改進(jìn)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及城鄉(xiāng)一體化開始體現(xiàn)出其無法替代的價值。
　　四、城鎮(zhèn)規(guī)劃體系模式解析
　　綜上所述，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景之下，城鎮(zhèn)規(guī)劃體系應(yīng)該尋求一種新的模式，這種模式可以是城市遠(yuǎn)景發(fā)展規(guī)劃。目前編制是一種嘗試，還沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗和路徑依賴。以前瞻的眼光展望城市的未來，用大手筆描繪城市理想的形態(tài)，歷來就是城市遠(yuǎn)景規(guī)劃的宗旨。在城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌的背景下，遠(yuǎn)景發(fā)展規(guī)劃應(yīng)該集中優(yōu)勢要素，引導(dǎo)小城鎮(zhèn)并入中心城，壯大中心城市，發(fā)揮集聚效益；扶持競爭力強(qiáng)的城鎮(zhèn)，推動重點城鎮(zhèn)合并和村莊體系重構(gòu)，鼓勵城鎮(zhèn)間人口流動，發(fā)揮規(guī)模效益；堅持區(qū)域資源保護(hù)與開發(fā)并重，達(dá)到資源有效整合、基礎(chǔ)設(shè)施共享、城鎮(zhèn)總體發(fā)展效益最大化的目標(biāo)。
　　首先，城市遠(yuǎn)景發(fā)展規(guī)劃要壯大中心城市的規(guī)模，組織中心城市的布局，構(gòu)建城市發(fā)展空間框架。要完善城鎮(zhèn)規(guī)模等級結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展分階段協(xié)調(diào)發(fā)展。在確定各城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模時，根據(jù)城鄉(xiāng)一體化的指導(dǎo)思想和集約發(fā)展的理念，部分城鎮(zhèn)需要在發(fā)展中逐漸并入中心城或與重點城鎮(zhèn)合并，增強(qiáng)共有優(yōu)勢，扶持對方弱勢，逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)歸并、資源整合。在整個市域范圍內(nèi)形成多個有著明確分工的中心，并且有發(fā)達(dá)的交通、信息網(wǎng)彼此聯(lián)系，則可以在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時充分發(fā)揮城市發(fā)展的集聚與規(guī)模效益，從而更好地適應(yīng)可持續(xù)化發(fā)展要求。
　　其次，城市遠(yuǎn)景發(fā)展規(guī)劃要推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)歸合并，培育高質(zhì)量的小城市，加大對農(nóng)村輻射力度，優(yōu)化城鎮(zhèn)等級體系。通過行政區(qū)劃調(diào)整，加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。歸并過程通過研究各鎮(zhèn)地理位置、人口規(guī)模及變化情況、產(chǎn)業(yè)相似度、基礎(chǔ)設(shè)施條件、生態(tài)條件、城市化水平來確定，根據(jù)現(xiàn)有規(guī)模與實施難易程度分階段實現(xiàn)。扶持競爭力強(qiáng)的城鎮(zhèn)，推動重點城鎮(zhèn)合并，鼓勵城鎮(zhèn)間人口流動，發(fā)揮規(guī)模效益。
　　第三，城市遠(yuǎn)景發(fā)展規(guī)劃最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，形成生態(tài)環(huán)境優(yōu)越、經(jīng)濟(jì)發(fā)展高效、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的城市。解決村莊體系重構(gòu)，提高城市反哺農(nóng)村的績效，縮小城鄉(xiāng)物質(zhì)環(huán)境建設(shè)的差異。根據(jù)城市布局，在構(gòu)建遠(yuǎn)景的城市空間結(jié)構(gòu)的過程中，對城市戰(zhàn)略空間進(jìn)行整合與建設(shè)。因此規(guī)劃應(yīng)該在市域范圍進(jìn)行發(fā)展思路梳理，從空間分析把握城鎮(zhèn)空間發(fā)展脈絡(luò)，按時段進(jìn)行城市規(guī)模和遠(yuǎn)景設(shè)想，并從中發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵的戰(zhàn)略地點進(jìn)行重點地段設(shè)計，達(dá)到資源有效整合、基礎(chǔ)設(shè)施共享、城鎮(zhèn)總體發(fā)展效益最大化的城市發(fā)展目標(biāo)。
　　本文旨在拋磚引玉，希望得到規(guī)劃同行的批評與指正。
　　參考文獻(xiàn)
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　　[3]顧朝林，張勤.新時期城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的新趨勢[J].規(guī)劃師，1999，3.

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