摘要：本文通過對(duì)大連現(xiàn)行控規(guī)存在問題的剖析，對(duì)比其他城市的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)控規(guī)編制的轉(zhuǎn)變方向進(jìn)行了探索和嘗試。

關(guān)鍵詞：控規(guī);問題;控制;單元

控制性詳細(xì)規(guī)劃(以下簡稱控規(guī))在我國開展有近十年的歷史，是政府引導(dǎo)城市發(fā)展，實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)的直接手段，對(duì)我國的城市建設(shè)起到了積極的作用。但是隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，尤其是在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確了控規(guī)成果作為行政許可的依據(jù)后，在規(guī)劃管理實(shí)施過程中，問題日益凸顯，控規(guī)的科學(xué)性、可操作性在法定化的背景下受到嚴(yán)重質(zhì)疑。為了規(guī)范城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制和審批工作，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2011年1月1日起施行了《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》，對(duì)控規(guī)的編制和審批提出了新的要求，在這樣的背景下，全國范圍開始了控規(guī)編制審批的反思，大連市也在這樣的背景下開始了控規(guī)編制轉(zhuǎn)變的探索。

1. 大連市控規(guī)編制存在的問題

1.1《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實(shí)施后，控規(guī)審批的尷尬。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實(shí)施后，加強(qiáng)了控規(guī)的法律地位，規(guī)范了控規(guī)修改的程序。但是由于控規(guī)指標(biāo)的頻繁調(diào)整導(dǎo)致控規(guī)編制的過程中修改不斷，沒有最終的成果，無法上報(bào)審批。但控規(guī)作為修建性詳細(xì)規(guī)劃的審批依據(jù)，沒有審批的控規(guī)而進(jìn)行修詳規(guī)的審批是不符合法定程序的無效審批。這樣控規(guī)審批與否，成為管理審批單位比較矛盾的決策。

1.2剛性不剛，彈性不彈，最終導(dǎo)致城市規(guī)劃失控。

控規(guī)是總體規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃的中間環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)是城市良性發(fā)展的重要支撐。隨著城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，控規(guī)的指標(biāo)控制模式不能適應(yīng)城市快速發(fā)展的要求。一方面指標(biāo)確定的科學(xué)性、適應(yīng)性受到質(zhì)疑。另一方面，規(guī)劃編制的指標(biāo)和規(guī)劃管理的需求之間也缺乏有效的對(duì)接�，F(xiàn)行的規(guī)劃編制成果在指導(dǎo)城市管理和建設(shè)時(shí)已經(jīng)出現(xiàn)了一些問題，剛性指標(biāo)在實(shí)施的過程中也面臨著不可避免的調(diào)整，這種調(diào)整嚴(yán)重質(zhì)疑了控規(guī)的法定性和規(guī)劃管理的嚴(yán)肅性。

2. 大連市現(xiàn)行控規(guī)編制的模式

2.1大規(guī)模的控規(guī)全覆蓋和小規(guī)模的因項(xiàng)目發(fā)展而編制的控規(guī)

近年來，控規(guī)全覆蓋作為城市規(guī)劃管理的手段受到了廣泛的實(shí)踐。控規(guī)全覆蓋實(shí)現(xiàn)了城市范圍的土地依法審批管理，對(duì)城市從全局進(jìn)行了管理和控制。但由于范圍過大，編制周期短，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化較快，控規(guī)全覆蓋實(shí)效性不足。雖然對(duì)近期項(xiàng)目進(jìn)行了較好的控制管理，但對(duì)遠(yuǎn)期項(xiàng)目控制不住，甚至制約了城市的發(fā)展建設(shè)。小規(guī)模的因項(xiàng)目而進(jìn)行的控規(guī)編制，較好的解決的項(xiàng)目本身的問題，但容易出現(xiàn)與城市大區(qū)域的發(fā)展脫節(jié)、協(xié)調(diào)不夠，容易發(fā)生城市區(qū)域公共設(shè)施配套不足及交通擁堵等問題。

2.2現(xiàn)行控規(guī)編制成果的指標(biāo)控制模式

大連市現(xiàn)行控規(guī)已經(jīng)形成一套比較完整的編制體系，以指標(biāo)控制模式來對(duì)城市規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行管理，主要體現(xiàn)在剛性指標(biāo)和彈性指標(biāo)的控制。剛性指標(biāo)(規(guī)定性指標(biāo))主要是通過地塊用地性質(zhì)、容積率、建筑高度、建筑密度、綠地率;彈性指標(biāo)(指導(dǎo)性指標(biāo))主要是人口容量、建筑色彩、形式、體量、風(fēng)格等。在實(shí)踐的過程中，發(fā)現(xiàn)這種指標(biāo)控制模式也存在一些問題。

3. 其他城市的控規(guī)編制改革的經(jīng)驗(yàn)

3.1常規(guī)控制和彈性規(guī)定相結(jié)合的控規(guī)編制模式

以深圳、南京、成都為例。這種編制模式的特點(diǎn)是地方法規(guī)體系完善，實(shí)行重點(diǎn)審核“一張圖”的管理模式。將規(guī)劃編制分為標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)和城市更新單元，提倡不同地區(qū)的編制內(nèi)容和深度不同，增強(qiáng)了規(guī)劃的適應(yīng)性。加強(qiáng)控規(guī)的剛性控制，以法定圖則的形式控制城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，這部分是控規(guī)必須控制的內(nèi)容，原則上不予許修改和變更。對(duì)于控規(guī)的彈性以指導(dǎo)性文件的方式表達(dá)，在控規(guī)的其他規(guī)定里賦予規(guī)劃管理部門一定調(diào)整權(quán)限。

3.2常規(guī)控規(guī)和一事一議的控規(guī)編制模式

以北京、廈門為例。這類控規(guī)編制都是進(jìn)行分層編制，針對(duì)項(xiàng)目管理的模式。將控規(guī)編制劃分為街區(qū)和地塊。街區(qū)控規(guī)體現(xiàn)剛性控制內(nèi)容，對(duì)用地的主導(dǎo)功能、建設(shè)總量及“三大設(shè)施”(城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、公共安全設(shè)施)進(jìn)行控制。

3.3劃定編制單元，分層控制管理的模式。

以武漢和廣州為例。這類控規(guī)編制都是劃定單元分層控制的模式。，控制方式主要有實(shí)線控制、虛線控制、點(diǎn)位控制和指標(biāo)控制四種控制方式。分層編制、分層管理。各層均有法定文件和指導(dǎo)文件。法定文件報(bào)市政府審批，指導(dǎo)性文件報(bào)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審批。

4. 大連市控規(guī)編制模式的轉(zhuǎn)變方式

大連市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制采取“分層編制、分級(jí)控制”的方法，形成片區(qū)規(guī)劃、單元控制性詳細(xì)規(guī)劃(簡稱“單元控規(guī)”)和基礎(chǔ)性規(guī)劃三級(jí)規(guī)劃體系。片區(qū)規(guī)劃是以落實(shí)大連城市總體規(guī)劃為目標(biāo)，結(jié)合近期建設(shè)規(guī)劃，以控規(guī)編制片區(qū)為平臺(tái)，完成對(duì)總體規(guī)劃相關(guān)指標(biāo)在片區(qū)層面的分解，對(duì)片區(qū)內(nèi)的功能定位、人口容量和用地總量進(jìn)行規(guī)劃控制，同時(shí)劃定控規(guī)編制單元，建立單元索引查詢體系。片區(qū)規(guī)劃以總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，進(jìn)行城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的控規(guī)片區(qū)階段全覆蓋，按約每20-40平方公里范圍劃定一個(gè)片區(qū)。

4.1單元規(guī)劃

以片區(qū)規(guī)劃為前提，以規(guī)劃編制單元為平臺(tái)，對(duì)單元內(nèi)主導(dǎo)用地性質(zhì)及其兼容性、“四線”(指各類綠地范圍綠線、地表水體保護(hù)藍(lán)線、歷史文化街區(qū)和歷史保護(hù)建筑紫線、基礎(chǔ)設(shè)施及軌道交通黃線)控制、公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施及公共安全設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃控制，同時(shí)劃分編制街坊，制定街坊相關(guān)控制指標(biāo)，并建立街坊索引查詢系統(tǒng)，以指導(dǎo)下一層次的規(guī)劃編制。單元規(guī)劃按功能相對(duì)完整，以主干道或行政界線，按約每5-10平方公里范圍劃定為一個(gè)控規(guī)編制單元。

4.2基礎(chǔ)性規(guī)劃

分為單元控規(guī)技術(shù)文件和街坊規(guī)劃。其中單元控規(guī)技術(shù)文件為對(duì)單元控規(guī)相關(guān)內(nèi)容的補(bǔ)充和技術(shù)支撐;街坊規(guī)劃以編制街坊為平臺(tái)，對(duì)街坊內(nèi)各地塊建立詳細(xì)的指標(biāo)控制體系。街坊劃分標(biāo)準(zhǔn)以保證功能相對(duì)完整，以次干道或明確的地物(包括快速路、主次干道、湖泊溝渠等)為界線，按照約0.5-1.5平方公里劃定街坊。部分街坊可根據(jù)用地功能，適當(dāng)增減街坊面積;街坊規(guī)劃編制階段也可根據(jù)現(xiàn)狀調(diào)查和項(xiàng)目建設(shè)情況，在原街坊劃定范圍內(nèi)，對(duì)街坊進(jìn)行細(xì)分。

5. 控規(guī)編制內(nèi)容的轉(zhuǎn)變趨勢

控規(guī)編制改革和完善是必然的趨勢，是適應(yīng)城市建設(shè)發(fā)展規(guī)律，輔助城市建設(shè)管理的手段，控規(guī)編制應(yīng)結(jié)合城市發(fā)展的實(shí)際情況與規(guī)劃管理需求，宜分級(jí)、分區(qū)控制，以公益性、公共性設(shè)施用地為城市建設(shè)的基本保障。結(jié)合區(qū)位條件、區(qū)域定位、區(qū)域分工、區(qū)域環(huán)境、交通和景觀要求，現(xiàn)狀土地整理成本經(jīng)濟(jì)測算，以城市設(shè)計(jì)的規(guī)劃研究為校核，綜合研究地塊自身的特點(diǎn)，最終確定地塊控制指標(biāo)，保證項(xiàng)目可行，城市良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

【參考文獻(xiàn)】

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