摘要;論文分析了自從國有土地使用權(quán)公開出讓制度實施以來，城市土地一級開發(fā)的發(fā)展歷程、運作模式和難帶難問題。經(jīng)過幾年的探索，發(fā)現(xiàn)土地一級市場的運作模式存在較大差異。政府作為主體市場化運作的土地一級開發(fā)的方式是土地一級開發(fā)模式的發(fā)展方向。論文通過分析研究城市土地一級開發(fā)的背景、政策文件依據(jù)、各城市采取的各種模式、土地一級開發(fā)遇到的規(guī)劃資金程序問題，提出在土地一級開發(fā)過程中需要解決好三難一慢的問題。政府要作為國有土地所有者的代表，主導(dǎo)實施土地一級開發(fā)，并以政府為主導(dǎo)的市場化運作是土地一級開發(fā)模式的發(fā)展方向。同時，論文通過對一級開發(fā)的模式，結(jié)合積累的經(jīng)驗，一處規(guī)范土地一級開發(fā)的運作模式，降低土地一級開發(fā)過程中的資金風(fēng)險和市場風(fēng)險。

關(guān)鍵詞：土地一級開發(fā);運作模式

一、土地一級開發(fā)背景

2001年，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》(，要求“嚴(yán)格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，規(guī)范土地市場，堅持土地集中統(tǒng)一管理，確保城市政府對建設(shè)用地的集中統(tǒng)一供應(yīng)。同時，為增強政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度。”2002年7月1日國土資源部下發(fā)了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，要求“商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。”2004年初，國土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，要求“商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地供應(yīng)必須嚴(yán)格按規(guī)定采用招標(biāo)拍賣掛牌方式，在2004年8月31日前將歷史遺留問題界定并處理完畢。”按照上述文件精神，各省市紛紛出臺了相關(guān)配套政策規(guī)定，深化土地儲備制度。

2007年，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合出臺了《土地儲備管理辦法》，在全國層面上對土地儲備作了明確的定義：土地儲備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地、進行前期開發(fā)、儲存，以備供應(yīng)土地的行為。建立土地儲備制度的目的是為了增強政府對土地市場的調(diào)控能力。土地儲備開發(fā)是指政府依法通過收購、收回、征收等方式儲備國有建設(shè)用地，并組織實施拆遷和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達到土地供應(yīng)條件的行為”。土地一級開發(fā)是指按照規(guī)劃和儲備開發(fā)計劃，土地一級開發(fā)主體對一定區(qū)域范圍內(nèi)的土地，依法實施征地補償、拆遷安置、土地平整，并進行適當(dāng)?shù)氖姓�基礎(chǔ)設(shè)施和社會公共配套設(shè)施建設(shè)，按期達到土地供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的土地開發(fā)行為。也就是說將“生地”變?yōu)?ldquo;熟地” ，并將這些“熟地”儲備起來，以便隨時供應(yīng)，調(diào)控市場。

二、土地一級開發(fā)的內(nèi)容

土地一級開發(fā)是政府在國有建設(shè)用地土地使用權(quán)出讓前對土地的綜合整理，涵蓋了土地征購、土地整治及土地儲備三個環(huán)節(jié)。進行土地一級開發(fā)的目的是通過征地、拆遷及市政建設(shè)等工作使項目用地達到供地條件，是做好土地供應(yīng)前必要的準(zhǔn)備。而土地一級開發(fā)主體在具體實施征地補償、拆遷安置及市政建設(shè)等工作前，需經(jīng)有關(guān)部門進行必要的審批，所以說土地一級開發(fā)內(nèi)容就如同概念中所描述，需要**手續(xù)、籌措資金、進行征地補償、拆遷安置、土地平整及市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作，為了保證公共服務(wù)設(shè)施的同步交付使用，避免開發(fā)商不建或者甩建，特別是大規(guī)模的土地一級開發(fā)，根據(jù)需要可組織教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社區(qū)管理服務(wù)等公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。土地儲備開發(fā)除完成上述工作以外，還要確定地塊的規(guī)劃條件和指標(biāo)、市政配套設(shè)施實施條件及供地計劃等一系列開發(fā)事項。

1.土地權(quán)屬性質(zhì)的改變。土地儲備開發(fā)，必須依據(jù)政府土地供應(yīng)計劃、土地利用年度計劃和土地收購儲備計劃來執(zhí)行。為了實現(xiàn)城市規(guī)劃，在實施土地儲備開發(fā)過程中特別是正在發(fā)展的城市，主要涉及的開發(fā)范圍內(nèi)大部分是集體土地，就要進行農(nóng)轉(zhuǎn)用、征收，另外對符合條件的國有土地通過無償收回、置換、收購等方式進行儲備回收，改變擬開發(fā)地塊范圍內(nèi)土地的權(quán)屬性質(zhì)，使政府擁有所開發(fā)土地的完整的國有土地所有權(quán)，從而具備土地一級開發(fā)的權(quán)屬基礎(chǔ)。

2.土地規(guī)劃條件、指標(biāo)及市政配套要求。根據(jù)城市總體規(guī)劃及儲備開發(fā)地塊的周邊發(fā)展情況，應(yīng)提前確定開發(fā)土地的規(guī)劃條件、指標(biāo)及市政配套要求。按照城市總體規(guī)劃，主要包括確定規(guī)劃用地性質(zhì)、規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容、宗地詳細(xì)規(guī)劃方案、控制性詳規(guī)、水電暖氣等配套設(shè)施實施條件和公益設(shè)施配套情況。上述內(nèi)容的確定，有利于科學(xué)編制土地儲備開發(fā)實施方案，對成本、資金需求、土地上市價格和土地收益進行測算，在實施土地儲備開發(fā)過程中達到事半功倍的效果。

3. 土地平整及市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。土地平整實際就是在開發(fā)地塊范圍內(nèi)，要完成包括村民(居民)拆遷、企事業(yè)單位拆遷、宗地內(nèi)建筑物、構(gòu)筑物的拆遷、地形地勢的平整等。隨著城市發(fā)展要求、科學(xué)技術(shù)水平的提高，對大市政配套建設(shè)的涉及面也在不斷擴容，主要表現(xiàn)在配套市政設(shè)施的種類不斷增多、建設(shè)用地的功能不斷完善。在土地開發(fā)歷史上曾出現(xiàn)過“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”甚至“九通一平”的概念。土地一級開發(fā)深度一般需達到“三通一平”(達到宗地外通路、通電、通上水及宗地內(nèi)土地平整)及取得市政接用方案。有條件的應(yīng)該達到宗地外通路、通電、通上水、通訊、通下水、通燃?xì)�、通熱力及宗地�?nèi)場地平整(簡稱“七通一平”)。目前完備的土地一級開發(fā)配套的市政項目還應(yīng)包括電信、網(wǎng)絡(luò)、數(shù)字電視和中水。

4.土地驗收儲備。政府組織有關(guān)部門對開發(fā)土地進行綜合驗收，驗收合格的土地納入政府儲備土地等待公開出讓。驗收的主要內(nèi)容主要包括開發(fā)現(xiàn)場、審批手續(xù)、開發(fā)成本及相關(guān)材料驗收。開發(fā)成本驗收審批手續(xù)是否齊全、權(quán)屬清晰，征地拆遷檔案全面完成、合同票據(jù)齊全、現(xiàn)場踏勘結(jié)合驗收測繪報告無未拆除的地上物、審計結(jié)論明確。成本審核主要針對開發(fā)企業(yè)是通過委托、招標(biāo)、授權(quán)等方式采取不同的驗收標(biāo)準(zhǔn)進行審核。土地一級開發(fā)成本需要進行審計的，可由區(qū)縣財政或?qū)徲嫷认嚓P(guān)職能部門直接審計或委托專業(yè)審計單位進行審計，或由儲備機構(gòu)委托專業(yè)審計單位進行審計。儲備機構(gòu)組織核驗，應(yīng)聽取審計、造價單位意見，依據(jù)測繪報告，必要的可實地核查項目范圍內(nèi)地上平整情況，對存在的問題提出解決方案，編制驗收結(jié)果報告，提出對項目成本、場地驗收等意見，上報審批部門，驗收后的土地納入土地儲備。

三、土地一級開發(fā)的運作模式

土地一級開發(fā)的模式實際上就是指政府和企業(yè)在一級開發(fā)中各處于什么位置，即誰來主導(dǎo)土地一級開發(fā)的問題。是采取政府為主體壟斷一級開發(fā)，還是政府委托企業(yè)進行一級開發(fā)，或者通過招投標(biāo)方式來決定一級開發(fā)的主體。關(guān)于土地一級開發(fā)的主體，有觀點認(rèn)為土地資源就必須掌握在政府手中，政府加強對土地的集中統(tǒng)一管理，切實壟斷土地一級開發(fā)，強調(diào)土地一級開發(fā)的主體應(yīng)是政府和政府設(shè)立或確定的國有企業(yè)或國有控股企業(yè)。目前主要存在以下一級開發(fā)模式。

1.完全政府運作的模式。政府作為土地的所有者代表，將土地一級開發(fā)列為土地儲備機構(gòu)的一項職能，由土地儲備機構(gòu)完成全部的一級開發(fā)工作。該機構(gòu)是非盈利性政府職能部門，保證國家土地所有權(quán)借以體現(xiàn)的土地收益的實現(xiàn)，而不是利用這種特權(quán)去謀取自身利益。土地儲備機構(gòu)通過由政府財政專項撥款或市場融資進行土地一級開發(fā)，開發(fā)完成后或?qū)㈩A(yù)期的熟地交由土地管理部門，面向市場以招拍掛方式公開出讓。例如，北京市的一級開發(fā)就是以土地儲備機構(gòu)為主的運作模式，一般分為市土地儲備中心為主體項目、區(qū)縣及重點功能區(qū)分中心為主體項目、市區(qū)兩級土地儲備機構(gòu)聯(lián)合實施的項目，2009年審批的儲備項目98%以上為儲備機構(gòu)實施，面積數(shù)量占當(dāng)前總量的三分之二以上，儲備機構(gòu)實施的一級開發(fā)在北京市已經(jīng)成為主流。這種模式中，土地儲備機構(gòu)充當(dāng)政府土地一級開發(fā)機構(gòu)，開發(fā)土地的權(quán)屬登記在該機構(gòu)名下，并能夠**國有土地使用證。這種模式可以保證政府完全掌控地價，土地開發(fā)為熟地后的增值收益不流失，且作為行政管理部門便于政府實施土地一級開發(fā)的各項事務(wù)。其主要缺陷是政府的土地開發(fā)資金壓力較大、融資渠道單一、專業(yè)技術(shù)人員缺乏。

2.完全企業(yè)運作模式。這種模式中，政府首先將待進行一級開發(fā)的土地通過直接授權(quán)等方式給土地一級開發(fā)公司，由其通過委托開發(fā)協(xié)議的約定進行統(tǒng)一拆遷、補償、安置、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會公共設(shè)施建設(shè)，使區(qū)域內(nèi)的土地達到“三通一平”、“五通一平”或政府要求的建設(shè)條件，再由政府驗收合格后進行儲備，并給予開發(fā)企業(yè)審計后的成本利潤補償。例如，2004年12月北京市國土局出臺了《關(guān)于對不符合繼續(xù)協(xié)議出讓條件的經(jīng)營性項目用地進行招標(biāo)拍賣掛牌出讓等有關(guān)問題的通知》，對于原擬通過協(xié)議方式出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)但在“8·31”大限后不符合繼續(xù)協(xié)議出讓條件的項目用地進行了規(guī)定，一般可視為2002年8月31日至2004年1月9日期間規(guī)劃意見書或項目建議書批復(fù)手續(xù)有效的項目。可以“以原建設(shè)單位為主體，繼續(xù)完善前期相關(guān)批準(zhǔn)手續(xù)并進行征地、拆遷、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等前期工作，在土地達到供地條件后通過招標(biāo)拍賣掛牌的方式公開入市交易。”亦可理解為：以原開發(fā)企業(yè)為主體，納入我市土地一級開發(fā)管理的項目,或自行組織完成“三通一平”進行供應(yīng)。另外，2004至2005年由于配套政策不齊、儲備機構(gòu)資金短缺、以及自身專業(yè)人員不足等原因還存在著直接授權(quán)企業(yè)開發(fā)的項目。土地開發(fā)企業(yè)通過與政府儲備機構(gòu)的開發(fā)補償協(xié)議獲得不低于8%的開發(fā)利益。北京市當(dāng)時在施的土地一級開發(fā)項目中占有較大比重，故進度大多較為緩慢且存在規(guī)劃不到位、資金成本高、周期難以控制等問題，造成政府宏觀調(diào)控土地市場的能力降低。

3.政府主導(dǎo)企業(yè)運作模式。土地一級開發(fā)的主體為政府，這是土地儲備開發(fā)的一個基本原則，也是“政府主導(dǎo)”的主要體現(xiàn)。“市場化運作”體現(xiàn)在土地一級開發(fā)除必須通過行政行為完成的事項之外的開發(fā)事項，通過市場競爭方式選擇具備資格的企業(yè)投資完成。體現(xiàn)在土地一級開發(fā)應(yīng)符合市場需求，并按市場需求實施土地一級開發(fā)。2006年，北京市國土局出臺了《北京市土地一級開發(fā)項目招投標(biāo)暫行辦法》，要求“除市政府確定的重大項目和利用自有國有土地使用權(quán)實施土地一級開發(fā)的項目之外，其他土地一級開發(fā)項目需通過公開招標(biāo)的方式確定項目承擔(dān)主體。” 招標(biāo)項目要求土地一級開發(fā)主體在實施過程中嚴(yán)格按照招標(biāo)文件限定的土地一級開發(fā)成本實施有關(guān)工作，非不可抗力所致，不得超越。否則，自行承擔(dān)有關(guān)損失。并明確開發(fā)周期,約定了詳細(xì)的違約責(zé)任和處理辦法。這種模式中，政府根據(jù)土地市場調(diào)查確定土地需求狀況，政府通過招標(biāo)等方式確定具備資格的企業(yè)，在合同規(guī)定的期限內(nèi)將土地開發(fā)為符合要求的熟地，土地開發(fā)完成經(jīng)驗收合格后，政府擇機出讓土地。這種模式在保證政府主導(dǎo)土地一級開發(fā)的基礎(chǔ)上能有效利用市場資源，減輕政府開發(fā)資金壓力。招標(biāo)確定一級開發(fā)主體在全國是個創(chuàng)新，體現(xiàn)了公開和引入市場機制的理念，但畢竟一級開發(fā)項目過為復(fù)雜，開發(fā)范圍、內(nèi)容、周期等很難事先預(yù)料清楚。對此類項目，除了招標(biāo)方案要制定的準(zhǔn)確，對確實發(fā)生變化的要引入洽商機制，評標(biāo)的辦法要科學(xué)合理。

4.政府開發(fā)企業(yè)運作模式。2002年《北京市土地一級開發(fā)管理暫行辦法》對土地一級開發(fā)的涵義做了較為詳細(xì)的界定，提出土地一級開發(fā)是指政府委托市土地整理儲備中心及分中心，按照土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃及控制性詳細(xì)規(guī)劃和年度土地一級開發(fā)計劃，對確定的存量國有土地、擬征用和農(nóng)轉(zhuǎn)用土地，統(tǒng)一組織進行征地、農(nóng)轉(zhuǎn)用、拆遷和市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的行為。在已經(jīng)實施的土地儲備開發(fā)項目中，以市區(qū)土地儲備中心為主體的項目，基本采取委托政府成立的國有開發(fā)公司進行實施，資金一般由儲備機構(gòu)通過貸款或者政府儲備基金解決，企業(yè)獲得2%的管理費。重慶的土地一級開發(fā)模式屬于典型的政府主導(dǎo)型模式。土地一級開發(fā)的主體是市政府，代表市政府實行一級開發(fā)的機構(gòu)是九個國有控股集團(城市建設(shè)、高速公路、高等級公路、水務(wù)、地產(chǎn)、水利投資、開發(fā)投資集團、渝富)。土地一級開發(fā)與土地儲備緊密聯(lián)系在一起，九個集團擁有土地儲備和土地一級開發(fā)的權(quán)利，將納入儲備范圍的土地委托一些公司進行一級開發(fā)，“生地”變“熟地”后，再到土地交易中心進行“招拍掛”出讓。

綜述，目前土地儲備開發(fā)的模式各有特點，關(guān)鍵是國家關(guān)于土地儲備方面的政策左右著開發(fā)方式。土地儲備開發(fā)的主要依據(jù)是《土地儲備管理辦法》，但是國土資源部在2010年發(fā)文，要求2011年3月底前，土地儲備機構(gòu)必須與其下屬和借用的從事土地開發(fā)相關(guān)業(yè)務(wù)的機構(gòu)徹底脫鉤，各地國土資源部門及所屬企事業(yè)單位都不得直接從事土地一級市場開發(fā)。而在此前，各地的土地一級開發(fā)大多由土地儲備機構(gòu)成立的下屬企業(yè)執(zhí)行。這是否意味著土地一級開發(fā)將完全對市場開放，還是政府將成立其他機構(gòu)來專職負(fù)責(zé)?特別是2010年以來世界經(jīng)濟形勢的變化，更對城市土地儲備開發(fā)提出了更高的要求，如何規(guī)避風(fēng)險也就顯得尤為重要。為了更好的規(guī)避風(fēng)險，政府應(yīng)該盡快研究出穩(wěn)妥、可行、科學(xué)的土地開發(fā)政策，提升政府的管控能力，優(yōu)化開發(fā)運作流程，有效控制開發(fā)成本，加強城市綜合規(guī)劃能力，把握經(jīng)濟波動周期，控制好城市的開發(fā)節(jié)奏，提出切實可行的土地儲備一級開發(fā)模式。

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