中國城市地下空間資源目前處于近乎“公地”狀態(tài)，這種狀態(tài)往往是一種新型資源由沒有用途到其用途被發(fā)現(xiàn)、由供大于求到供不應(yīng)求狀態(tài)必經(jīng)的階段。[1]但是，一方面，必經(jīng)階段并不意味其要長期持續(xù)存在，更不意味著有利于資源的開發(fā)利用。

　　摘要：中國城市地下空間資源目前處于近乎“公地”的狀態(tài)，其產(chǎn)權(quán)模式選擇過程中，不能僅僅依據(jù)有關(guān)公共資源治理的國家集中控制、私有化或者自主治理的任何一種理論，而應(yīng)該考慮其具體特征。在考慮其屬于可耗竭自然資源的屬性、開發(fā)利用中的強(qiáng)競爭性和中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上分析得出，選擇國家所有制是中國城市地下空間資源產(chǎn)權(quán)模式必然的、理性的、可行的選擇。在國家所有的情況下，具體應(yīng)該由政府代替國家，作為所有者代表，行使占有權(quán)和支配權(quán)，并對使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)做出相應(yīng)規(guī)定。

　　關(guān)鍵詞：城市地下空間,自然資源,產(chǎn)權(quán)

　　引言

　　勒特·哈�。℅arrettHardin）在其有關(guān)公共資源治理的經(jīng)典文章中早已闡明，如果不加限制的由許多人共同自由使用一種經(jīng)濟(jì)資源，這種資源很快將枯竭，即所謂的“公地悲劇”（TheTragedyoftheCommons）問題。[2]一方面，由于權(quán)屬關(guān)系不清，中國許多城市已經(jīng)引起了圍繞城市地下空間的矛盾糾紛，城市地下空間開發(fā)也大多是淺層的、相互割裂、各自獨(dú)立的破壞性開發(fā)。另一方面，中國正處于快速城市化過程當(dāng)中，所以，相對于西方國家城市規(guī)模已經(jīng)基本穩(wěn)定、城市建設(shè)已經(jīng)基本停滯的狀態(tài)來說，在開發(fā)利用城市地下空間資源上，中國是具有某種“后發(fā)優(yōu)勢”的。但是，中國城市地下空間在目前的產(chǎn)權(quán)狀態(tài)下很難實(shí)現(xiàn)與地表土地統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展，無法充分利用在開發(fā)城市地下空間上的“后發(fā)優(yōu)勢”。因此，選擇一種科學(xué)合理的產(chǎn)權(quán)模式，盡快使城市地下空間擺脫“公地悲劇”的風(fēng)險(xiǎn)，顯得相當(dāng)必要。所以，本文試圖立足于城市地下空間自身特性、考慮中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度特征、參考國外城市地下空間資源產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上，提出中國城市地下空間資源科學(xué)合理的產(chǎn)權(quán)模式。

　　1公共稀缺資源治理理論與中國城市地下空間產(chǎn)權(quán)選擇的思路

　　1.1公共稀缺資源治理理論關(guān)于產(chǎn)權(quán)模式選擇的論述

　　產(chǎn)權(quán)理論對于公共資源治理的研究，始自勒特·哈�。℅arrettHardin）1968年發(fā)表在《科學(xué)》雜志上的文章中提出的“公地悲劇”（TheTragedyoftheCommons）問題。哈丁構(gòu)想了一個(gè)“對所有人開放”的牧場。然后從理性放牧人的角度通過分析認(rèn)為，由于放牧人從自己的牲畜身上得到直接受益，而只承擔(dān)放牧造成的成本的一部分，結(jié)果，每個(gè)放牧人都有增加越來越多的牲畜的動(dòng)力。其結(jié)論是：“這是一個(gè)悲劇。每個(gè)人都被鎖定進(jìn)一個(gè)系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)迫使他在一個(gè)有限的世界上無節(jié)制的增加他自己的牲畜。在一個(gè)信奉公地自由使用的社會(huì)里，每個(gè)人追求自己的最佳利益，毀滅是所有的人趨之若鶩的目的地。”①這意味著只要許多人共同使用一種稀缺資源，這種資源就會(huì)很快枯竭。

　　公地悲劇產(chǎn)生的主要原因就在于從產(chǎn)權(quán)角度來看，其屬于“公地”，因此，解決公地悲劇的切入點(diǎn)，一般也是從產(chǎn)權(quán)入手的。到目前為止，已有文獻(xiàn)中的治理方式可歸結(jié)為三種：

　　1.1.1國家集中控制

　　這種方式認(rèn)為一個(gè)外在于經(jīng)濟(jì)體自身的強(qiáng)權(quán)機(jī)構(gòu)對解決公地悲劇問題必不可少，所以，提出對于絕大多數(shù)自然資源實(shí)行中央政府集中控制的觀點(diǎn)。

　　哈丁在其著名論文發(fā)表十年以后又說：“在一個(gè)雜亂的世界上，如果想要避免毀滅，人民就必須對外在于他們個(gè)人精神的強(qiáng)制力，用霍布斯的話說就是‘利維坦’，表示臣服”。除了哈丁以外，海爾布羅納（Heilbroner，1974）甚至認(rèn)為“鐵的政府”，或許是軍事政府，對現(xiàn)實(shí)生態(tài)控制是絕對必要的。[3]而愛倫費(fèi)爾德（Ehrenfeld，1972）的看法則較為溫和，認(rèn)為如果“人們不能期待死人對維護(hù)公共地的興趣，那么，就需要由公共機(jī)構(gòu)、政府或國際權(quán)威實(shí)行外部管制。”[4]

　　1.1.2私有化方式

　　這種方式的提出者主要是以科斯、諾斯等人創(chuàng)立的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)學(xué)派，與國家集中控制的思路恰好相反，他們認(rèn)為在解決公地悲劇問題上有效的產(chǎn)權(quán)模式應(yīng)該只有私有產(chǎn)權(quán)制度。

　　實(shí)際上，在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論那里，認(rèn)為產(chǎn)權(quán)就應(yīng)該是私有產(chǎn)權(quán)。在德姆塞茲、約翰遜（Demsetz，1967；Johnson，1972）等人眼里，凡是資源屬于公共所有的地方，應(yīng)該強(qiáng)制實(shí)行私有財(cái)產(chǎn)制度，才是唯一的、也是有效的出路。[5][6]

　　1.1.3自主治理模式

　　這種模式的代表人物是2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者埃莉諾·奧斯特羅姆（Ostrom），她認(rèn)為：“無論是中央集權(quán)的倡導(dǎo)者還是私有化的倡導(dǎo)者，都把制度變遷必須來自外部并強(qiáng)加給受它所影響的個(gè)人，作為中心信條。”但是，由于二者結(jié)論截然相反，所以：“如果一種主張是正確的，另一種就不可能也是正確的。”從而對原有觀點(diǎn)進(jìn)行了質(zhì)疑。實(shí)際上，奧斯特羅姆甚至對公地悲劇本身提出了質(zhì)疑：“共同擁有公共池塘資源的人們將不可避免的跌入陷阱并不能自拔，我不同意這一假設(shè)，而我認(rèn)為個(gè)人把他們自己從各種不同的困境中解脫出來的能力因環(huán)境的不同而不同。”在此基礎(chǔ)之上，她分析了在不完全私有化，也不實(shí)施政府的集中控制，公共池塘資源的使用者可以通過自籌資金來制定并實(shí)施有效使用公共池塘資源的合約的可能性，并結(jié)合大量實(shí)際案例，設(shè)計(jì)了公共資源自我治理的幾個(gè)原則。[7]除了奧斯特羅姆，從經(jīng)驗(yàn)上研究公地悲劇問題的自主治理案例也不斷出現(xiàn)。[8]

　　1.2三種模式評析與中國城市地下空間資源產(chǎn)權(quán)選擇應(yīng)考慮的因素

　　在治理公共資源的三種產(chǎn)權(quán)模式當(dāng)中，在自由獲取導(dǎo)致資源過度開采使用情況下，由政府統(tǒng)一確定開發(fā)利用方案，并督促加以執(zhí)行，是一個(gè)較為合理的選項(xiàng)�，F(xiàn)實(shí)中許多國家在自然資源控制上這種方式也顯示出其效力。但問題是，持這一觀點(diǎn)的學(xué)者把“利維坦”看做是解決公地悲劇問題的唯一方式，是有所不妥的。因?yàn)閲�家政府集中控制方式的有效性，與政府獲取相關(guān)信息的準(zhǔn)確與否、開發(fā)利用資源方案的科學(xué)性、方案執(zhí)行的力度、監(jiān)督能力以及對違反者的懲罰能力等諸多因素緊密相關(guān)，這些因素又與資源本身的特性以及其所在國政府的特征相關(guān)。因此，政府集中控制應(yīng)該是選項(xiàng)“之一”而不應(yīng)該是“唯一”。與國家集中控制的思路類似，對于公共資源實(shí)行私有制，對于一些特定資源也是可行選項(xiàng)。但是，試圖一刀切的把私有化作為公地悲劇最終的、唯一的出路，是不可取的。正如考林·克拉克（ColinClark，1980）早就指出的那樣：“消解海洋漁場資源中的‘公地悲劇’，已被證明是特別困難的，因?yàn)樵谀抢锎_立個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利事實(shí)上是不可能的”。

　　自主治理模式因環(huán)境等因素不同而公共資源治理模式不同的思路相對于前面兩種思路，是有很大進(jìn)步的。而且，奧斯特羅姆在其“多中心治理之道”中結(jié)合大量的實(shí)際案例，設(shè)計(jì)了公共資源自我治理的幾個(gè)原則。但是，除了有關(guān)這種研究缺乏動(dòng)態(tài)分析、止步于靜態(tài)框架描述的批評，奧斯特羅姆也從來沒有把自主治理作為唯一的公共資源治理手段。

　　所以，到目前為止，這三種方式雖然從各自的角度闡明了其在解決公地悲劇方面的必要性和優(yōu)勢，但是，三種方式都存在各自的缺陷和問題，沒有一種方式無論在理論上還是在實(shí)踐上能夠占絕對優(yōu)勢。實(shí)際上，除了公共性以外，不同的公共稀缺資源在自然存在狀態(tài)、使用時(shí)的物品屬性以至使用者本身特征等多方面存在差異，把所有這樣存在差別的公共資源看作無差別的“公地”，然后試圖尋求一種一勞永逸的解決方式的思路本身就存在問題。王學(xué)山、吳豪、李保民、朱天明（2006）學(xué)者的研究也表明，公共資源的產(chǎn)權(quán)模式選擇不應(yīng)局限于某一種模式，而應(yīng)該考慮具體情況而定。[9]

　　因此，中國城市地下空間資源的產(chǎn)權(quán)模式選擇，除了考慮其公共性以外，應(yīng)該具體放到中國大環(huán)境下，考慮城市地下空間資源的特性、中國的制度環(huán)境的基礎(chǔ)上去分析確定。具體來說：

　　第一，城市地下空間資源是一種自然資源。資源屬性上，城市地下空間是一種自然資源，自然資源由于其一些自身特性，不同產(chǎn)權(quán)模式對其開發(fā)利用有不同的影響。所以，在其產(chǎn)權(quán)模式選擇上，要考慮作為一種自然資源，為了其更好的開發(fā)利用，需要在產(chǎn)權(quán)模式選擇上注意的問題。

　　第二，城市地下空間是一種可耗竭的自然資源。從開發(fā)利用的可持續(xù)性角度而言，城市地下空間是一種不可更新的、可耗竭的自然資源。

　　第三，城市地下空間資源開發(fā)利用上的強(qiáng)競爭性。城市地下空間相對于一般經(jīng)濟(jì)資源，在開發(fā)利用上具有強(qiáng)競爭性，這種不同于一般資源的特征，必將影響到其有效的開發(fā)利用，也在產(chǎn)權(quán)模式選擇上應(yīng)該予以考慮。

　　第四，中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度模式。在制度環(huán)境角度，城市地下空間產(chǎn)權(quán)模式選擇應(yīng)該考慮中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度模式。產(chǎn)權(quán)在實(shí)質(zhì)上是人與人之間的關(guān)系，要使一種產(chǎn)權(quán)模式處于穩(wěn)態(tài)，就要求各個(gè)主體圍繞資源的權(quán)責(zé)關(guān)系達(dá)成共識，這種共識的達(dá)成要求各方具備圍繞該資源的權(quán)責(zé)關(guān)系的共同知識和信息，共同知識的具備和信息的獲得方式一般會(huì)有兩種：一種是長期的互動(dòng)磨合，另一種是政府的法律法規(guī)等強(qiáng)制性的實(shí)現(xiàn)。在長期的歷史實(shí)踐中，中國已經(jīng)形成了一整套圍繞自然資源的產(chǎn)權(quán)制度，這些制度已經(jīng)通過磨合和政府的長期推動(dòng)，成為絕大多數(shù)人的共識。在城市地下空間資源產(chǎn)權(quán)模式選擇中，參照已有的、類似資源的產(chǎn)權(quán)模式，有利于新模式更好地推廣普及。

　　所以，中國城市地下空間產(chǎn)權(quán)模式的選擇，應(yīng)該綜合考慮這些因素的要求和影響，做出理性的決策。下面就這些因素進(jìn)行逐一分析。

　　2自然資源的特性對產(chǎn)權(quán)界定的影響

　　2.1自然資源的“自然”性

　　自然資源相對于其他資源如人力資源、信息資源、科技資源、社會(huì)資源（如權(quán)力）等來說，主要區(qū)別在于其“自然”性。即自然資源是沒有摻雜任何人類生產(chǎn)或生活的影響，以其“天生”的狀態(tài)存在的資源。在這種情況下，它作為人們生產(chǎn)生活的物質(zhì)基礎(chǔ)之一，且不論其歸屬權(quán)如何，不應(yīng)該只能由某個(gè)、或某些個(gè)體從中獲益，應(yīng)該由絕大部分民眾享有這種天賦資源帶來的好處，以體現(xiàn)公平性。而在公平性角度，由政府出面對自然資源的開發(fā)利用進(jìn)行指導(dǎo)或干預(yù)，更具可行性。

　　可以說，自從地球形成以后，地下空間就已經(jīng)存在，在今天經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的城市，它已經(jīng)成為一種稀缺的經(jīng)濟(jì)資源，其所帶來的收益，在歸屬上也應(yīng)該盡量體現(xiàn)其“自然性”。

　　2.2自然資源的外部性

　　一般情況下，自然資源不是孤立存在而往往是與多種生態(tài)環(huán)境及資源相伴而生的，如地表土地與地下的石油、煤炭等礦藏以及與地上的林木等等。這種情況下，一種資源的開發(fā)利用必將牽扯到其他資源的存在和開發(fā)。按照科斯定理，如果交易費(fèi)用為零，只要產(chǎn)權(quán)界定明晰，資源的開發(fā)利用就會(huì)有效。但是，交易費(fèi)用在絕大多數(shù)情況下，并不為零。因此，如果這種相互有著千絲萬縷聯(lián)系的自然資源，在權(quán)屬關(guān)系上分屬不同主體，在開發(fā)利用過程中必將存在正的或負(fù)的外部性，進(jìn)而引發(fā)矛盾糾紛，不利于資源開發(fā)利用。尤其是城市地下空間資源，它作為一種“空間”，與地上空間相并而生，與地下水資源、石油資源等其他礦產(chǎn)資源緊密交融在一起，將其產(chǎn)權(quán)獨(dú)立剝離出來，有一定困難。

　　2.3效率考量方面的特殊性

　　正因?yàn)樽匀毁Y源往往與生態(tài)環(huán)境緊密相關(guān)而且其開發(fā)利用具有很強(qiáng)的外部性，所以，對于自然資源的開發(fā)利用，不能單純的用產(chǎn)量去衡量其開發(fā)利用效率，而應(yīng)該把生態(tài)環(huán)境問題放在首位，要求自然資源的產(chǎn)權(quán)界定應(yīng)該盡量使其負(fù)的外部性最小化，從而避免較嚴(yán)重的生態(tài)損失。在一定條件下，要不惜犧牲一定的產(chǎn)量代價(jià)。而這種效率考量標(biāo)準(zhǔn)，在沒有政府介入的條件下，是不可能達(dá)到的。所以，對于自然資源、尤其是絕大多數(shù)負(fù)外部性比較強(qiáng)的自然資源，一般都采取國有化的產(chǎn)權(quán)模式，即使是私有化，也往往是政府用資源稅等政策嚴(yán)格干預(yù)下，實(shí)現(xiàn)國家對生態(tài)效益追求與私有產(chǎn)權(quán)主體對經(jīng)濟(jì)效益追求的激勵(lì)相容，從而使自然資源的合理開發(fā)利用和保護(hù)生態(tài)環(huán)境成為產(chǎn)權(quán)主體的理性選擇。

　　2.4開發(fā)利用的長期性。

　　一方面，自然資源開發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)周期一般相對比較長，這就要求開發(fā)利用者具有開發(fā)利用的長遠(yuǎn)眼光和承擔(dān)很長時(shí)間內(nèi)不確定性帶來的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，自然資源的開發(fā)利用，不僅僅是當(dāng)代人之間的利益格局分配問題，而且事關(guān)當(dāng)代人和后代之間圍繞某種自然資源的利益分配問題。由于后代人的缺位，在這二者之間，當(dāng)代人往往處于優(yōu)勢。因此為體現(xiàn)代際公平，保證資源的長期可持續(xù)利用，只有國家、政府有可能作為未來人的代理人，對當(dāng)代人的資源開發(fā)利用作出限制。這在一定程度上要求自然資源的開發(fā)利用國家干預(yù)的必要性�？傊�，自然資源具有的這些特征，意味著對于自然資源，純粹的私有化不利于體現(xiàn)社會(huì)公平性（包括代內(nèi)和代際公平），不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和避免不同主體間的利益糾紛，不利于其長期開發(fā)利用。②因此，對于自然資源的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，一般要么直接由國家所有，要么在私有條件下國家對其開發(fā)利用進(jìn)行干預(yù)。

　　實(shí)際上，自然資源歸國家所有的問題，是“存在于人類幾乎一切經(jīng)濟(jì)制度形態(tài)之中，所不同的只是其范圍，比重和功能形態(tài)”。[10]作為社會(huì)主義國家，前蘇聯(lián)在1917年的《土地法令》規(guī)定土地、礦山、水流為國有，而到20世紀(jì)90年代蘇聯(lián)解體以后，俄羅斯新法律規(guī)定自然資源可以私人所有，但那時(shí)仍然規(guī)定大陸架資源、領(lǐng)水以及俄聯(lián)邦海洋經(jīng)濟(jì)區(qū)等，都屬于構(gòu)成聯(lián)邦專有財(cái)產(chǎn)的客體的物之列，不能成為私有化對象。[11]而作為資本主義國家的代表，美國聯(lián)邦政府仍然是最大的土地所有人，大多數(shù)的森林和草地也歸聯(lián)邦所有，而且擁有聯(lián)邦所屬土地下方的所有礦產(chǎn)資源。另外，隨著水資源的短缺，也開始把水資源所有權(quán)收歸國有。除了美國以外，在加拿大、德國、日本、英國等西方發(fā)達(dá)國家，自然資源都不同程度的歸國家所有。絕大多數(shù)發(fā)展中國家，如玻利維亞、巴西、智利、印度尼西亞、馬來西亞、秘魯和泰國，森林、礦產(chǎn)等主要自然資源，都是歸國家所有的。[12]

　　對于國家或政府不擁有所有權(quán)的自然資源，一般政府通過多種方式加以干預(yù)，干預(yù)手段一般有這樣幾種：第一，稅收方式。出于對自然資源的適度開采和自然資源帶來收益分配的公平性，稅收工具是政府在不擁有自然資源產(chǎn)權(quán)情況下，常用的對其開發(fā)利用進(jìn)行干預(yù)和引導(dǎo)的手段之一。第二，政府直接參與投資開發(fā)。政府參與自然資源的開發(fā)投資，無論是以合資、合伙、還是支付股票權(quán)益的形式，在現(xiàn)實(shí)中很普遍，尤其是在發(fā)展中國家更是如此。第三，價(jià)格管制。在一定管轄權(quán)內(nèi)，資源價(jià)格（例如英國和英屬哥倫比亞的天然氣）受到作為唯一購買者的政府機(jī)構(gòu)的管制，這種管制把價(jià)格與自然資源的經(jīng)濟(jì)租聯(lián)系在一起，試圖把經(jīng)濟(jì)租從企業(yè)或者政府那里轉(zhuǎn)移給廣大消費(fèi)者。第四，開發(fā)權(quán)的定量管制。為限制自然資源的過快浪費(fèi)型開發(fā)利用，一般在合意的開發(fā)速度和規(guī)模方面作出明確規(guī)定。這在石油輸出國組織等產(chǎn)油國表現(xiàn)得非常明顯。[13]

　　總之，不管是發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家，考慮到自然資源的特殊性，從直接擁有產(chǎn)權(quán)到各種干預(yù)措施，加強(qiáng)對自然資源的控制是所有國家的共性。

　　3我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀

　　新中國成立以來，我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度一直處于變動(dòng)之中，到今天市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)十幾年以后，可以把我國現(xiàn)在的自然資源產(chǎn)權(quán)制度總結(jié)如下：

　　3.1在歸屬關(guān)系上實(shí)施公有制

　　根據(jù)所有權(quán)主體的不同，自然資源所有權(quán)可以分為三類：國家所有權(quán)、集體所有權(quán)和個(gè)人所有權(quán)。從前面對我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度歷史變遷的分析中可以發(fā)現(xiàn)，在所有權(quán)方面，我國實(shí)行礦藏和水流的國家單一所有制，而對于土地、森林、山嶺、草原、荒地和灘涂等自然資源實(shí)行國家和集體所有。③在我國，基本上沒有完整意義上的自然資源個(gè)人所有權(quán)，只存在某自然資源個(gè)別部分的個(gè)人所有權(quán)。如：個(gè)人承包集體的荒地植樹造林，而取得該森林林木的所有權(quán)，但卻不包括林地的所有權(quán)。在個(gè)人承包的草原上種草，取得草場的所有權(quán)，但卻并不包括草地的所有權(quán)。[14]這種所有制形態(tài)一方面來自于社會(huì)主義意識形態(tài)的需要，另一方面也是許多自然資源本身的要求。

　　3.2使用權(quán)主體多元化

　　無論是國有的還是集體所有的資源，都可以為符合條件的主體使用，從而確立資源使用權(quán)。從現(xiàn)有的法律法規(guī)來看，除了出于更好的開發(fā)利用自然資源考慮，對開發(fā)使用的經(jīng)濟(jì)主體從技術(shù)、資金、規(guī)模等層面限制以外，對于使用主體沒有其他方面的限制和要求，符合法律法規(guī)要求的任何主體都可以參與開發(fā)使用自然資源。

　　3.3所有權(quán)一般不能交易，絕大多數(shù)使用權(quán)可交易

　　可讓渡性是產(chǎn)權(quán)的主要屬性之一，可交易性是可讓渡性的核心。也正是產(chǎn)權(quán)的可交易性，使產(chǎn)權(quán)主體實(shí)現(xiàn)其圍繞資源享有的權(quán)利。但是，在我國，是杜絕自然資源所有權(quán)交易的。④“即使在公有產(chǎn)權(quán)內(nèi)部國家與集體之間、集體與集體之間的產(chǎn)權(quán)變動(dòng)也不能通過交易，而是通過行政行為進(jìn)行。”[15]

　　與所有權(quán)不同，絕大多數(shù)自然資源的使用權(quán)是可以交易的：（1）規(guī)定了資源有償使用許可制度。即絕大多數(shù)自然資源使用權(quán)需要有償獲得。這種資源使用權(quán)有償獲得的做法一方面約束了資源使用方過度濫用自然資源的行為，并使資源所有者獲得相應(yīng)的資源收益，有利于消除所有權(quán)主體虛置的現(xiàn)象；另一方面，為資源使用權(quán)的交易奠定了基礎(chǔ)。（2）規(guī)定了資源使用權(quán)交易制度。在資源有償使用的基礎(chǔ)上，雖然對使用權(quán)的交易作了諸多限制，不同資源的可交易情況有所不同，但總體上我國開始許可資源使用權(quán)的交易。

　　我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度等的這些特征，是在新中國成立以后，經(jīng)過長期的探索和改革的結(jié)果，是基本上符合我國國情的。因此，是城市地下空間資源產(chǎn)權(quán)模式選擇中必須考慮的因素。

　　4城市地下空間的可耗竭性與產(chǎn)權(quán)模式選擇

　　城市地下空間是一種可耗竭資源，這是因?yàn)椋旱谝�，無論是作為一個(gè)國家還是作為一個(gè)城市，城市地下空間資源的總量是有限的；第二，城市地下空間循環(huán)重復(fù)利用的難度相當(dāng)高。所以，城市地下空間是一種可耗竭資源，而且在一定意義上，是一種不可更新的可耗竭資源。對于耗竭性資源，其特征表現(xiàn)為：（1）只要資源正在被使用，其存量就會(huì)不斷減少；（2）在一定時(shí)間內(nèi)，其存量不會(huì)增加；（3）資源存量減少的速度是資源使用速度的單調(diào)增函數(shù)；（4）只有存在一定的存量，資源才可能被使用。因此，它們只能從自然中被攝取一次，每一次開發(fā)利用都意味著是在“耗竭性”使用。這意味著可耗竭自然資源的開發(fā)利用又不同于一般自然資源。因此，實(shí)際上代際之間的效率與公平問題在可耗竭資源上體現(xiàn)得更加明顯。今天的不斷開采和消費(fèi)資源，相應(yīng)地減少了后代可用的資源儲量。如果繼續(xù)下去，可耗竭資源終有一天會(huì)被消耗殆盡或者不值得進(jìn)一步開發(fā)，而我們的后代將承擔(dān)這種過渡開發(fā)利用造成的惡果。對于可耗竭資源的開發(fā)利用、尤其在考慮到其對生態(tài)環(huán)境等造成的外部性以及代際影響存在情況下的開發(fā)利用，科斯達(dá)德（Kolstad）和克勞特瑞莫（Krauthraemer）進(jìn)行了實(shí)證分析，結(jié)論是市場決定的資源開采模式偏離了社會(huì)最優(yōu)開采模式。⑤這也說明了對于可耗竭資源，由政府主導(dǎo)或參與開發(fā)利用的必要性。

　　因此，相對于一般自然資源，不可更新的可耗竭資源在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上，更多的屬于國家所有。前文已經(jīng)提及，像美國這樣典型的市場經(jīng)濟(jì)國家，其石油儲藏量的20%、天然氣儲藏量的30%、煤儲藏量的40%都屬于國家。而絕大多數(shù)發(fā)展中國家通過憲法或其他法律手段，規(guī)定屬于可耗竭資源的礦藏是國家財(cái)產(chǎn)的一部分，國家作為其保管者和實(shí)際所有者而發(fā)揮作用。⑥

　　5城市地下空間開發(fā)利用的強(qiáng)競爭性與產(chǎn)權(quán)模式選擇

　　按照薩繆爾森對私人物品和公共物品的分類，如果一個(gè)消費(fèi)者消費(fèi)數(shù)量為X，則可供給所有消費(fèi)者消費(fèi)的數(shù)量就減少X，這樣的商品被界定為是私人物品。而如果一個(gè)消費(fèi)者消費(fèi)X單位，并不會(huì)減少其他消費(fèi)者的消費(fèi)量，則該物品為公共物品。假設(shè)一個(gè)消費(fèi)者增加的消費(fèi)為△X，△X的增加導(dǎo)致該物品可利用量的變化量為△U。則如果用一個(gè)統(tǒng)一的表達(dá)式標(biāo)示公共物品和私人物品：

　　△U=K·△X

　　其中K為一個(gè)倍數(shù)，當(dāng)K=1時(shí)，該物品為私人物品；當(dāng)K=0時(shí)，該物品為公共物品。如果該商品的總量為Q，有N個(gè)消費(fèi)者，每個(gè)消費(fèi)者的消費(fèi)量相等且等于q，則如果該物品是私人物品，總消費(fèi)將會(huì)是N·q=Q；如果該物品是公共物品，則總消費(fèi)將是N·q=N·Q。

　　但是，如前所述，在城市地下空間開發(fā)利用過程中，為了安全，不同工程之間必須要留有一定的距離，距離的大小應(yīng)該取決于城市地下空間開發(fā)利用的性質(zhì)和技術(shù)水平，這意味如果一個(gè)主體實(shí)際占有了X量的地下空間，則可開發(fā)的地下空間存量減少量大于X。即在△U=K·△X式中，K>1。由此可以知道，城市地下空間的最終有效利用量為N·q，且N·q這種特性意味著：第一，城市地下空間在開發(fā)利用過程中開發(fā)主體越少、或者說空間分割的單元越少，開發(fā)利用率會(huì)越高。在極端情況下，整個(gè)城市地下空間只有一個(gè)主體統(tǒng)一開發(fā)成一個(gè)大的工程或利用空間，城市地下空間的利用率會(huì)最高。第二，城市地下空間開發(fā)的不同工程建間距約小，利用率會(huì)越高。在這兩點(diǎn)當(dāng)中，工程安全間距的大小主要取決于技術(shù)問題，因此，隨著城市地下開發(fā)方面工程技術(shù)研究的不斷推進(jìn)，將會(huì)大大提高城市地下空間的利用率。而關(guān)于第一條，雖然一座城市的地下空間由一個(gè)主體統(tǒng)一開發(fā)成一個(gè)利用空間不太可能，但是，由政府出面，對整個(gè)城市的開發(fā)利用做出整體規(guī)劃和決策，鼓勵(lì)和要求單體建筑面積盡量擴(kuò)大、不同工程應(yīng)該相互協(xié)調(diào)、統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)建設(shè)是可以做得到的。所以，從這個(gè)角度來看，強(qiáng)競爭要求在城市地下空間開發(fā)利用的權(quán)責(zé)關(guān)系上，給予政府較大的權(quán)利和責(zé)任是必要的。

　　6中國城市地下空間產(chǎn)權(quán)模式選擇

　　6.1所有權(quán)

　　前面的分析說明，城市地下空間作為一種公共稀缺資源，其最優(yōu)產(chǎn)權(quán)選擇并不像新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家們認(rèn)為的，只有私有化一條路；也不一定是傳統(tǒng)認(rèn)為的國有化，而是要具體情況具體對待。而從前面的分析來看：

　　6.1.1作為一種自然資源，選擇國有化是城市地下空間可行的選項(xiàng)之一

　　如前所述，城市地下空間作為一種自然資源，其“自然”性要求其所帶來的收益應(yīng)該體現(xiàn)公平性，不應(yīng)該僅有少數(shù)人獲益；自然資源開發(fā)過程的外部性意味著如果私有化，很難做到將外部影響的內(nèi)部化；而自然資源開發(fā)利用的長期性和效率考量上的特殊性，說明只有國家政府集中統(tǒng)一管理和開發(fā)利用，才會(huì)達(dá)到相應(yīng)的目的。所以，自然資源國有化的現(xiàn)象不僅在社會(huì)主義國家存在，而且在資本主義國家存在；不僅在發(fā)展中國家存在，也存在于大量發(fā)達(dá)國家；不僅在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家存在，也存在于市場經(jīng)濟(jì)國家。因此，對于我國城市地下空間資源來說，在歸屬關(guān)系上，國有化應(yīng)該是合理的選項(xiàng)之一。

　　6.1.2作為一種特殊自然資源，選擇國有化具有其他選擇所不具備的優(yōu)點(diǎn)

　　城市地下空間不僅是一種自然資源，而且是一種特殊的自然資源。這種特殊性一方面表現(xiàn)在其可耗竭性上；另一方面表現(xiàn)在其強(qiáng)競爭性上�？珊慕咝砸馕吨�其開發(fā)利用上代際公平的重要性進(jìn)而需要對其開發(fā)利用進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃管理；強(qiáng)競爭性意味著對城市地下空間進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和開發(fā)利用，效率會(huì)更高。所以，選擇國有化，對于城市地下空間這種特殊的自然資源來說，將比其他形式更具優(yōu)勢。

　　6.1.3參照中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度，國有化是我國城市地下空間的必然選擇

　　目前，我國的自然資源在所有關(guān)系上只實(shí)行公有制，要么屬于國家（全民所有）、要么屬于集體，沒有其他形式。因此，選擇公有制是城市地下空間的必然選擇，也是符合中國實(shí)際、有利于城市地下空間開發(fā)利用的理性選擇。因?yàn)椋?/p>

　�。�1）選擇公有制符合社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的要求。社會(huì)主義公有制是社會(huì)主義社會(huì)區(qū)別于其他社會(huì)形態(tài)的最主要的標(biāo)志之一，是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)。城市地下空間資源作為與土地、森林、礦藏類似的重要生產(chǎn)資料，應(yīng)該實(shí)行公有制。

　�。�2）選擇公有制符合公眾主流意識形態(tài)的要求。意識形態(tài)在馬克思那里：“是一定階級社會(huì)結(jié)構(gòu)中與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)的‘觀念的上層建筑’。……意識形態(tài)的本質(zhì)只能是對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治制度的反映”。[16]經(jīng)過長達(dá)六十幾年的建設(shè)，社會(huì)主義制度已經(jīng)深入人心，對于城市地下空間這樣的新型稀缺自然資源的產(chǎn)權(quán)歸屬，選擇公有制不僅是社會(huì)主義制度本身的要求，也是廣大人民群眾的共識。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)雖然是從純經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度理解和闡釋意識形態(tài)的，但也認(rèn)為意識形態(tài)是“由相互關(guān)聯(lián)的、包羅萬象的世界觀構(gòu)成”，[17]實(shí)際上就是絕大多數(shù)人的“共識”。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為這種“共識”，作為一種非正式的制度安排，會(huì)起到降低交易成本的作用，具有經(jīng)濟(jì)功能。所以，即使從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來分析，選擇公有制也是符合意識形態(tài)要求的。（3）選擇公有制有利于城市地下空間更好的開發(fā)利用。一方面，根據(jù)諾斯的理論，意識形態(tài)能夠節(jié)約交易費(fèi)用，即“意識形態(tài)是種節(jié)約機(jī)制，通過它，人們認(rèn)識了他們所處的環(huán)境，并被一種‘世界觀’導(dǎo)引，從而使決策過程簡單明了”。⑦也就是對于城市地下空間資源的產(chǎn)權(quán)選擇來說，推進(jìn)公有制將簡單易行、代價(jià)或成本低廉，有利于其開發(fā)利用。另一方面，對于自然資源的開發(fā)利用，我國在公有制條件下，已經(jīng)形成了一整套完善的制度體系，城市地下空間公有化以后，很容易納入到這個(gè)體系當(dāng)中，進(jìn)行良好的運(yùn)作。所以，公有制將有利于更好的開發(fā)利用城市地下空間。

　　總之，公有制是我國城市地下空間資源的必然選擇，至于是國家所有還是集體所有的問題上，由于城市地下空間處于城市，參照城市土地形式，城市地下空間也應(yīng)該屬于國家所有。

　　所以，無論從哪個(gè)角度來說，選擇國家所有制，是中國城市地下空間資源產(chǎn)權(quán)模式必然的、理性的、也是符合實(shí)際而可行的選擇。在國家所有的情況下，具體應(yīng)該由政府代替國家，作為所有者代表，行使占有權(quán)和支配權(quán)。

　　6.2使用權(quán)

　　阿爾欽指出：“產(chǎn)權(quán)不是指人與物之間的關(guān)系，而是指由物的存在及關(guān)系它們的使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系，……產(chǎn)權(quán)最重要的不是歸誰所有，而是由誰在使用”。⑧可見，對使用權(quán)的界定是自然資源產(chǎn)權(quán)界定的重要環(huán)節(jié)。

　　因此，對于城市地下空間資源，在國家所有，并由政府具體行使占有和支配權(quán)，從總體上對城市地下空間的開發(fā)利用進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，制定規(guī)范開發(fā)利用制度和統(tǒng)一開發(fā)計(jì)劃的情況下，為了拓寬開發(fā)利用渠道、提高利用效率，具體的使用權(quán)，可以參照城市土地資源目前所采取的措施，交由符合相關(guān)法律法規(guī)要求的任何主體去行使，政府代表國家對其使用行為加以監(jiān)管和規(guī)范。也就是在維護(hù)自然資源國有屬性的前提下，所有權(quán)和使用權(quán)可以分離，使用權(quán)主體可以多元化。

　　6.3收益權(quán)

　　從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來說，資源所有權(quán)的存在以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益和價(jià)值增值為目的，這種目的最終體現(xiàn)在收益權(quán)上。所以，收益權(quán)是所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)。在所有權(quán)和使用權(quán)合一的情況下，資源的所有權(quán)主體就是資源的實(shí)際占有、支配和使用人，它集占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)于一身，因此，由于資源的使用而獲得的收益，自然歸資源所有者主體一人所有，羅馬法中甚至把收益權(quán)歸于所有權(quán)當(dāng)中，沒有收益權(quán)這項(xiàng)權(quán)能。但是，在所有權(quán)和使用權(quán)分離時(shí)，所有權(quán)主體對資源享有的權(quán)利，主要體現(xiàn)在收益權(quán)上。在資源的所有權(quán)和使用權(quán)分離情況下，使用權(quán)主體之所以獲取資源的使用權(quán)，也是以經(jīng)濟(jì)利益為目的的，因此，也具有部分收益權(quán)。二者之間圍繞資源的具體權(quán)責(zé)關(guān)系，則取決于使用權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí)雙方作為民事主體在“意思自治、契約自由”條件下的討價(jià)還價(jià)。

　　所以，國家作為城市地下空間資源的所有者，擁有從城市地下空間資源的獲益中提取相應(yīng)收益的權(quán)利。而作為城市地下空間具體開發(fā)利用的其它主體，也應(yīng)該具有一定的收益權(quán)。

　　6.4處置權(quán)

　　處置權(quán)是指對資源、或其某項(xiàng)權(quán)能在事實(shí)上或法律上最終處置的權(quán)利，也就是資源所有權(quán)的消滅、轉(zhuǎn)移或者使用權(quán)的轉(zhuǎn)移等。資源所有權(quán)的處置權(quán)自然屬于所有權(quán)主體。一般情況下，一種資源對其所有權(quán)主體沒有任何財(cái)產(chǎn)意義時(shí)，所有權(quán)將會(huì)滅失或者被消滅。也就是前文中所分析的要么資源失去了所有用途，也就是資源已經(jīng)不是“資源”了，要么資源相當(dāng)豐裕，沒有占有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。這種情況下，擁有資源對經(jīng)濟(jì)主體沒有任何經(jīng)濟(jì)價(jià)值，就會(huì)放棄所有權(quán)。顯然，正日趨稀缺的城市地下空間資源的所有權(quán)在目前不可能被放棄。

　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，流轉(zhuǎn)或者說可讓渡性是產(chǎn)權(quán)的主要屬性之一，可交易性是可讓渡性的核心。也正是產(chǎn)權(quán)的可交易性，使產(chǎn)權(quán)主體實(shí)現(xiàn)其圍繞資源享有的權(quán)利。但是，在我國，是杜絕自然資源所有權(quán)交易的。“即使在公有產(chǎn)權(quán)內(nèi)部國家與集體之間、集體與集體之間的產(chǎn)權(quán)變動(dòng)也不能通過交易，而是通過行政行為進(jìn)行。”⑨因此，城市地下空間的所有權(quán)，也不能轉(zhuǎn)移。

　　前文已經(jīng)提到，所有權(quán)和使用權(quán)的分離有利于城市地下空間更好的開發(fā)利用，所以，作為城市地下空間資源的所有者，對其使用權(quán)可以轉(zhuǎn)移的，這也符合我國絕大多數(shù)自然資源目前的開發(fā)利用模式。對于獲得使用權(quán)的主體來說，在法律法規(guī)允許的條件下，對使用權(quán)也應(yīng)該有權(quán)進(jìn)行二次轉(zhuǎn)移。

　　7結(jié)論

　　總之，城市地下空間作為一種公共稀缺資源，其最優(yōu)產(chǎn)權(quán)選擇并不像新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家們認(rèn)為的，只有私有化一條路；也不一定是傳統(tǒng)認(rèn)為的國有化，而是要具體情況具體對待，本研究通過分析認(rèn)為：第一，作為一種自然資源，選擇國有化是城市地下空間可行的選項(xiàng)之一；第二，作為一種特殊自然資源，選擇國有化具有其他選擇所不具備的優(yōu)點(diǎn)；第三，參照中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度，國有化是我國城市地下空間的必然選擇。而國外城市地下空間資源產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀也是城市地下空間國有化的有力依據(jù)。所以，無論從哪個(gè)角度來說，選擇國家所有制，是中國城市地下空間資源產(chǎn)權(quán)模式必然的、理性的、也是符合實(shí)際而可行的選擇。在國家所有的情況下，具體應(yīng)該由政府代替國家，作為所有者代表，行使占有權(quán)和支配權(quán)，并對使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)做出相應(yīng)規(guī)定。我國有關(guān)城市地下空間資源產(chǎn)權(quán)制度的法律法規(guī)也基本上驗(yàn)證了這一結(jié)論。

　　注釋：

　�、俎D(zhuǎn)引自埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》（中譯本）.上海：上海三聯(lián)書店，2000年，第11頁。

　�、谏踔劣袑W(xué)者從國家主權(quán)和軍事安全的角度闡述了自然資源國家所有的必要性。見邱秋：《中國自然資源國家所有權(quán)制度研究》，北京：科學(xué)出版社，2010，第32頁。

　�、圻@可以在憲法第九條：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”和第十條：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。”的規(guī)定中直接得出。④這不包括利用采礦權(quán)開采的礦石、利用承包荒地種植的林木以及承包草原種植的牧草等，嚴(yán)格的講，這些可交易所有權(quán)的資源已經(jīng)不是嚴(yán)格意義上的自然資源。

　�、蒉D(zhuǎn)引自[美]阿蘭·V·尼斯，詹姆斯·L·斯韋尼：《自然資源與能源經(jīng)濟(jì)學(xué)手冊（第3卷）》（中譯本），北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010年，第421-455頁。

　�、耷袂铮骸吨袊�自然資源國家所有權(quán)制度研究》，北京：科學(xué)出版社，2010年，第30-32頁。

　　⑦[美]道格拉斯·C·諾斯：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》（中譯本），上海：上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，1994年，第53頁。

　�、喟�爾欽：《公司管理和產(chǎn)權(quán)》，1969年，譯文見《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，1991，（1），第53頁。

　　⑨肖國興：《論中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度的歷史變遷》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲社版）1997（6），第20頁。

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