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城市管理論文城市基層社區(qū)管理體制改革

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  “社區(qū)”一詞最早由德國社會學(xué)家滕尼斯提出,他在1887年發(fā)表的《社區(qū)與社會》一書中認為,社區(qū)是指那些有著共同價值取向同質(zhì)人口組成的,關(guān)系密切、守望相助、疾病相撫、富有人情味的社會團體。自此,西方國家社會學(xué)家對社區(qū)和社區(qū)研究的解釋有很多,不外兩大類:一類是功能主義的觀點;另一類是地區(qū)性的觀點。由于西方國家歷史原因,形成了西方社會各種文化和生活方式并存,在歐美等發(fā)達國家逐漸形成了不同的社區(qū)發(fā)展模式。其中,最具代表性的有3種:以美國為代表的社區(qū)自治型模式;以新加坡為代表的政府主導(dǎo)型模式;以日本為代表的混合型模式。

  摘要:改革開放三十余年來,我國經(jīng)濟、政治、文化和社會建設(shè)不斷深化,城市基層社區(qū)管理也面臨著制度改革和制度建設(shè)的挑戰(zhàn)。計劃經(jīng)濟時期遺留下來的“街居制”管理體制已經(jīng)越來越不適應(yīng)社會發(fā)展的需要,黨和國家把社會建設(shè)和社會管理改革提上了議事日程,我國城市基層社區(qū)制度改革和制度建設(shè)成了社會學(xué)和社會工作者所面臨的新課題。如何實施我國城市基層社區(qū)管理體制改革和制度建設(shè)?中國各大城市正在進行積極的探索,取得了一些成果。結(jié)合貴陽市基層社區(qū)管理體制改革實踐,對我國城市基層社區(qū)管理體制改革和制度建設(shè)作了一些理論和實際操作層面的探討。

  關(guān)鍵詞:城市基層社區(qū),管理體制改革,制度建設(shè),研究

  1社區(qū)、社區(qū)發(fā)展模式和我國社區(qū)研究的歷程

  我國的社區(qū)理論研究起源于吳文藻先生,在他的倡導(dǎo)下,社區(qū)及社區(qū)發(fā)展理論被引入中國,吳文藻積極推動社區(qū)理論本土化研究,視社區(qū)研究為中國社會學(xué)本土化的一條重要路徑,他主張運用英國的功能主義學(xué)派理論和方法研究社區(qū),不僅如此,還鼓勵學(xué)生們針對社區(qū)進行實地調(diào)查和訪談。繼吳文藻先生之后,費孝通先生也對中國的社區(qū)研究做出了很大的貢獻。費孝通先生于1993年8月在《略談中國的社會學(xué)》一文中提出,所謂社區(qū),就是聚居在一定地域中的人群的生活共同體。社區(qū)中的人們以多種社會關(guān)系的結(jié)合方式,從事經(jīng)濟、政治、文化等各種活動,組成一個相對獨立的區(qū)域性的社會實體。他主張社區(qū)研究和社區(qū)工作模式要在借鑒別國理論和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐漸實現(xiàn)本土化。1949年以后,新中國物資匱乏,實行計劃經(jīng)濟體制,1954年我國制定了《街道辦事處組織條例》,街道辦事處是市或市轄區(qū)的派出機構(gòu),是我國城市中最基層的行政組織,除此之外設(shè)立居民委員會,屬于城市居民自治組織,在運行過程中,居委會并未體現(xiàn)出多少居民自治的功能。黨的十一屆三中全會后,中國社會發(fā)生了翻天覆地的變化,政府越來越重視基層群眾自我管理工作,之前建立的街居制管理模式顯得過于行政化,官僚化,使國家財政吃緊,辦事效率低,不能做到真正地為民服務(wù);鶎由鐓^(qū)管理受到重視。2011年“兩會”期間,溫家寶總理提出了要將政府的工作重心從社會建設(shè)轉(zhuǎn)移到社會管理中來,強調(diào)了社區(qū)網(wǎng)格化管理的作用,并且提出了“社會管理”的新概念,充分體現(xiàn)了發(fā)展民生的重要意義。在國務(wù)院的大力倡導(dǎo)下,各地基層社區(qū)管理體制改革迅速行動起來,我國各地城市基層社區(qū)管理體制改革也在積極探索,力求在借鑒別國理論和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步探索出適合中國國情的社區(qū)管理新型治理模式。先后出現(xiàn)了上海社區(qū)建設(shè)與“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制改革相結(jié)合模式;哈爾濱政府主導(dǎo)型模式;沈陽城市基層社區(qū)管理體制改革自制模式;在沈陽模式基礎(chǔ)上,江漢社區(qū)管理體制改革“小政府、大社會”模式。貴州省貴陽市也乘此東風(fēng),開始了城市基層社區(qū)管理改體制改革。

  2貴州省貴陽市社區(qū)管理體制改革的實踐

  2.1借鑒哈爾濱社區(qū)管理體制改革模式

  哈爾濱模式,其實是一個很典型的政府主導(dǎo)型模式,在社區(qū)管理中,強調(diào)了社區(qū)黨委和區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)地位,要求以黨和政府為核心,強化民政部門的職能,增強各行政部門在工作上的協(xié)調(diào)和社會各界的參與,此模式的主要特點是,政府在社區(qū)設(shè)立專門的社區(qū)管理機構(gòu),對其管轄范圍內(nèi)的一切社會行政和社會服務(wù)資源進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)、分配和管理。

  2.2借鑒上海社區(qū)管理體制改革模式

  上海模式的本質(zhì)是半自治半政府主導(dǎo)型,其特色是把社區(qū)建設(shè)與“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制改革相結(jié)合,把市、區(qū)兩級政府的一部分管理職能剝離出來分給街道辦事處,這樣就增強了街道辦事處的權(quán)力、地位和作用,將社區(qū)定位于街道,形成“街道社區(qū)”,這樣做不僅可以使政府減壓,還能通過合理的分權(quán),提升下屬部門的工作積極性,便于在其職能范圍內(nèi)進行創(chuàng)新,以此提高工作效率。

  2.3借鑒沈陽社區(qū)管理體制改革模式

  沈陽模式實質(zhì)上是一種社區(qū)組織自治型模式,其理念是將社區(qū)管理定位于居民自治并且強化社區(qū)的自主決定權(quán)。它將城區(qū)的政府組織結(jié)構(gòu)引入社區(qū),形成了社區(qū)黨組織、社區(qū)成員代表大會、社區(qū)協(xié)商議事委員會、社區(qū)委員會的共同管理的格局,并且通過調(diào)整社區(qū)規(guī)模,強化社區(qū)的管理、服務(wù)以及監(jiān)督職能,增加政府投入,逐步建立起由社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的,政府指導(dǎo)和監(jiān)督,社區(qū)居民主動參與以及進行自治管理的大社區(qū)。這種做法,從理論上來講,不僅有了黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào),使其管理上更符合我國建設(shè)社會主義和諧社會的要求,又通過社區(qū)成員代表大會和社區(qū)委員會等居民自治機構(gòu)體現(xiàn)了社區(qū)居民民主參與。

  2.4借鑒江漢社區(qū)管理體制改革模式

  武漢市江漢區(qū)在學(xué)習(xí)借鑒沈陽模式的基礎(chǔ)上將社區(qū)定位為“小于街道、大于居委會”,通過民主協(xié)商和依法選舉,建立起了社區(qū)自治組織,即社區(qū)成員代表大會、社區(qū)居委會、社區(qū)協(xié)商議事會,體現(xiàn)了“小政府、大社會”的管理理念。2010年2月,貴陽市出臺了《貴陽市城市基層管理體制改革試點工作指導(dǎo)意見》,從比較流行的“街居制”過渡到“社區(qū)制”的理論思想指導(dǎo)下,在小河區(qū)、金陽新區(qū)開始了“貴陽特色”的城市基層社區(qū)管理體制改革試點工作。貴陽市借此次改革,希望能突破原有滯后的街居制管理模式,建立起全新的基層社區(qū)管理結(jié)構(gòu),通過在貴陽市小河區(qū)、金陽新區(qū)城市進行改革試點工作,探索分析并且解決目前貴陽市在社區(qū)管理中存在的種種問題,以此提高政府辦事效率和社區(qū)居民參與的熱情,發(fā)揮民間組織的作用、推進基層民主政治。3貴陽市城市基層社區(qū)管理體制改革的特色

  3.1變“四級管理”為“三級管理”。

  三級管理模式其實質(zhì)就是撤銷原來的街道辦事處,成立社區(qū)服務(wù)中心,整合原街道辦事處和原居委會的行政職能,將“街居制”管理模式逐步過渡到“社區(qū)制”。這有利于社區(qū)治理模式朝著“扁平化管理”的方向發(fā)展。

  3.2增強社區(qū)基層黨建工作。

  貴陽市此次改革的一個亮點就是強化了基層黨組織在社區(qū)管理中的核心地位,具體做法是在社區(qū)服務(wù)中心設(shè)立社區(qū)黨委組織,社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)班子實行選任制,社區(qū)黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)單位是區(qū)黨委,基層社區(qū)黨委對社區(qū)的黨務(wù)工作負責(zé),并在每個社區(qū)底下的居民委員會中設(shè)立黨支部,黨支部負責(zé)居委會日常的黨務(wù)工作并定期向社區(qū)黨委匯報,基層黨組織網(wǎng)絡(luò)得到逐步完善。使黨和國家政策的宣傳工作變得更為便捷。

  3.3實行區(qū)域網(wǎng)格化管理創(chuàng)新,優(yōu)化人力資源。

  貴陽市基層管理體制改革的一個變化就是依據(jù)實際情況,定位社區(qū)的功能,合理設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心。這種以地域功能為標準劃分社區(qū)的方法,很好地改善了社區(qū)的管理問題。還有一個就是改良了居委會和社區(qū)服務(wù)中心的地域?qū)蛹夑P(guān)系,社區(qū)服務(wù)中心是按照一定規(guī)模的地域劃分建立起來的,每個社區(qū)服務(wù)中心所管轄的范圍內(nèi)又依據(jù)人口數(shù)量、人口類型、治安管理因素設(shè)立了若干個居委會,打破了原來“一社一居”的形式,開始實行“一社多居”,居委會成員由社區(qū)居民通過選舉擔(dān)任,選舉出來的居委會工作人員由于本身就是社區(qū)居民,可以在工作中充分關(guān)注到基層民眾的利益。再者,通過選舉出來的工作人員由于不是國家公務(wù)員正式編制,只需對他們支付少量的補貼即可,不需要發(fā)放固定工資,這樣也節(jié)約了國家開支,改善了之前崗位眾多,人浮于事的狀況。

  3.4剝離經(jīng)濟職能,強化社區(qū)服務(wù)建設(shè)。

  貴陽市新成立的社區(qū)服務(wù)中心,作為區(qū)政府的直屬副科級事業(yè)單位,是政府在社區(qū)實施服務(wù)和管理的平臺,不直接承擔(dān)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展職責(zé),突出服務(wù)功能,直接面對基層群眾開展工作。將原來的經(jīng)濟職能剝離出來,這樣不僅精簡了人員配置,使得政府財政壓力減輕,還能使社區(qū)服務(wù)中心專心做好社會管理和社會服務(wù)工作,做到更好地為居民服務(wù)。

  4我國城市基層社區(qū)管理體制改革的新思考

  我國非常缺乏專業(yè)社會工作的介入,社區(qū)傳統(tǒng)工作難以適應(yīng)社區(qū)居民日益增長的物質(zhì)和精神文化需求。社區(qū)社會工作是新生事物,如何在我國城市基層社區(qū)管理體制改革中合理介入社區(qū)社會工作呢?我們可以從以下幾個方面去思考:

  4.1加強社會工作者人才隊伍建設(shè)工作

  中國城市基層社區(qū)管理體制改革,專業(yè)化人才隊伍建設(shè)是關(guān)鍵。如果沒有這一步,社會工作在社區(qū)活動中的開展就失去持久生存和發(fā)展內(nèi)在條件,我們認為可以嘗試從這如下幾個方面入手:

  4.1.1我國城市基層社區(qū)管理要實現(xiàn)科學(xué)化、正規(guī)化的目標,就必須大力吸收高校社會工作專業(yè)的畢業(yè)生介入社區(qū)工作

  全國各省市社會工作專業(yè)每年的大學(xué)本科畢業(yè)生是很多的,社會工作專業(yè)碩士2012年第一批畢業(yè),要把這些學(xué)生吸收進城市基層社區(qū)工作,就要制定更靈活的就業(yè)政策,而不是現(xiàn)在所謂逢進必考的就業(yè)模式。只有制定更靈活的就業(yè)政策,在不久的時間內(nèi),才會從根本上改觀現(xiàn)在城市基層社區(qū)管理專業(yè)化隊伍的問題。

  4.1.2建立社會工作統(tǒng)一準入和資格認證管理制度

  各級政府還應(yīng)該對從事社會工作的從業(yè)人員進行統(tǒng)一招聘和管理,并且要確立一個資格認證和憑證上崗制度,社會工作是一個專業(yè)性很強的職業(yè),這點毋庸質(zhì)疑,在國外,社會工作者是要經(jīng)過數(shù)年的實習(xí)培訓(xùn)才能走上工作崗位。我國對社會工作的職業(yè)資格認證方面,有一個國家社會工作師資格認證考試,在城市基層社區(qū)制度改革和制度建設(shè)中,可以規(guī)定從事社會工作的人都必須要有社會工作師從業(yè)資格,剛就業(yè)的高校畢業(yè)生如沒有社會工作執(zhí)業(yè)資格,應(yīng)在兩年內(nèi)擁有執(zhí)業(yè)資格,對已經(jīng)擁有社會工作師職業(yè)資格證書的工作人員,也需要定期對他們進行業(yè)務(wù)上的考察,避免產(chǎn)生“一勞永逸”,不求上進的情況發(fā)生;在人員和職稱管理上,要在民政部門單獨設(shè)立社會工作者監(jiān)督管理部門,統(tǒng)一對社會工作者進行注冊登記和管理,規(guī)范他們的日常工作行為。通過這樣的改革提升社會工作者的專業(yè)素質(zhì),更能保證社會工作在社區(qū)管理中更好地嵌入。

  4.1.3明確社區(qū)社會工作者的職責(zé)

  在城市基層社區(qū)服務(wù)中心里,社區(qū)工作者承擔(dān)了很多行政性事務(wù),除此之外,他們還要做好社區(qū)的日常工作以及季節(jié)性和臨時突擊性任務(wù),這樣就使社區(qū)工作者的精力不能完全放在走訪居民住戶,了解居民的實際生活情況。針對以上問題,一是要盡可能地減少社區(qū)社會工作者的行政性事務(wù),讓他們把心思和精力完全放在社區(qū)服務(wù)上面,提高社會工作者提供專業(yè)服務(wù)的質(zhì)量;二是明確社會工作者在社區(qū)管理中的作用,當好政府組織、社會**組織和居民群眾之間溝通的橋梁,社區(qū)的社會工作者要通過積極走訪及時地將居民的訴求和意愿轉(zhuǎn)達給政府組織和社會**組織,并代表居民群眾對政府組織和社會**組織進行監(jiān)督;三是要明確社區(qū)社會工作者的身份和定位,規(guī)范社區(qū)服務(wù)中心**居民事務(wù)和受理居民訴求的工作流程和辦法,并對社區(qū)日常事務(wù),專項社工服務(wù)和居民利益訴求等內(nèi)容進行梳理和分類,使社區(qū)居民自治與政府行政管理在工作銜接上形成規(guī)范、穩(wěn)定和有效的工作機制。

  4.2提升社區(qū)居民的民主參與和自治意識

  隨著城市基層社區(qū)管理體制改革的不斷深化,“小政府,大社會”的治理理念已經(jīng)顯得愈來愈明顯,各社區(qū)服務(wù)中心也都在嘗試著制定措施鼓勵社區(qū)居民積極參與社區(qū)建設(shè),提高社區(qū)居民的自治意識。當前,全國各地城市基層社區(qū)服務(wù)中心的社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)處于積極探索過程中,有一個普遍問題就是居民的實際參與度不是很高,具體表現(xiàn)在居民對社區(qū)服務(wù)中心實施的很多便民服務(wù)在平時都充耳不聞,到自己有了實際困難了才會想到去找社區(qū)服務(wù)中心尋求幫助。居民一直都是在被動地接受社區(qū)的幫助,很少主動與社區(qū)有關(guān)部門配合,給社區(qū)的服務(wù)工作支招,居民建設(shè)社區(qū)的積極性并沒有調(diào)動起來,這就很容易使社區(qū)服務(wù)中心的工作趨于形式化。要采取積極有力措施,提高社區(qū)居民“建設(shè)社區(qū)”、積極主動地參與社區(qū)管理的熱情,讓社區(qū)居民產(chǎn)生自我認同感和主人翁感,主動參與社區(qū)事務(wù)和社區(qū)管理。要做到這一點,就要做好社區(qū)居民自治的資源配套建設(shè),政府要在社區(qū)的運行經(jīng)費上加大投入,通過多種渠道拓展服務(wù)資源,在居民公益性服務(wù)設(shè)施的建設(shè)上利用招標建造如市民廣場、公園、公共廁所、體育場、市民活動中心等基礎(chǔ)硬件設(shè)施,確保滿足社區(qū)的正常運轉(zhuǎn)和社區(qū)居民的生活需要。4.3積極培育民間組織和志愿者參與社區(qū)事務(wù)和社區(qū)管理

  要使社會工作介入社區(qū)的發(fā)展,需要大力發(fā)展社區(qū)**組織和志愿組織,為其介入和發(fā)展提供平臺。我國在社區(qū)建設(shè)的發(fā)展過程中,在**組織和志愿者組織這方面的發(fā)展取得了一定的成果,但是與現(xiàn)實的需要相比還是存在一定的差距,在數(shù)量和質(zhì)量方面還遠遠不能滿足要求。為此,必須積極培育民間組織和志愿者的力量參與城市基層社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理。

  4.3.1政府部門要積極支持非營利組織發(fā)展參與城市基層社區(qū)建設(shè)

  隨著計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變,一些原來由政府部門負責(zé)的任務(wù)下放到社區(qū),而社區(qū)并沒有足夠的精力來管理,并且還影響其自治功能的發(fā)揮。因此,政府需要轉(zhuǎn)變管理觀念,大力鼓勵和支持非營利組織的發(fā)展,制定和完善相關(guān)的法律和法規(guī),讓非營利組織承擔(dān)一些職責(zé),不僅可以緩解政府壓力,促進政府職能轉(zhuǎn)變,還可以更好的整合社會資源,還原社區(qū)的自治功能,更好地為社區(qū)居民服務(wù),提升服務(wù)質(zhì)量。

  4.3.2充分發(fā)揮志愿者參與社區(qū)事務(wù)和社區(qū)管理的作用,培養(yǎng)高質(zhì)量的社區(qū)服務(wù)人員是社區(qū)建設(shè)的重要一環(huán)

  建立健全招募社區(qū)事務(wù)和社區(qū)管理志愿者的制度,是壯大和規(guī)范志愿者隊伍的第一步。只有招募到符合條件的志愿者才能使志愿活動順利開展。在人員的招募過程中應(yīng)該拓寬渠道,面向社會招募愛心人士。為此,多渠道多方式做好社區(qū)志愿者招募工作,是必須高度重視的。在志愿者開展服務(wù)的過程中,需要進行定期的指導(dǎo)和培訓(xùn),實行崗前培訓(xùn)和定期培訓(xùn)相結(jié)合的方法。一方面要向志愿者灌輸志愿服務(wù)的目標的和宗旨,提高志愿者的內(nèi)在素質(zhì)和修養(yǎng);另一方面要培養(yǎng)志愿者的工作技巧和實際能力,確保服務(wù)效果。

  4.3.3建立和完善社區(qū)服務(wù)志愿者的激勵機制,穩(wěn)定社區(qū)服務(wù)志愿者隊伍

  要想解決社區(qū)服務(wù)志愿者隊伍穩(wěn)定問題,必須建立健全必要的激勵機制,使志愿者能夠通過提供服務(wù)實現(xiàn)自我價值,更加努力工作。這就需要從多方面考慮建立激勵機制:物質(zhì)方面的激勵機制,如提供一些必要的生活補貼等。精神方面的激勵機制,如定期組織看電影,出游等活動,給志愿者發(fā)放紀念品,開展評優(yōu)表彰活動,頒發(fā)榮譽證書,節(jié)日時對志愿者主動關(guān)心祝福,使之有歸屬感和認同感,激發(fā)志愿者的工作熱情,提高服務(wù)積極性和服務(wù)質(zhì)量。

  4.4注意調(diào)整社會工作介入社區(qū)管理的策略

  社會工作者在介入社區(qū)管理的時候,需要針對社區(qū)的實際情況制定相應(yīng)的方法策略。社會工作的初期介入,可以以方法介入為主。因為無論是社區(qū)服務(wù)中心的干部,還是居委會工作人員,他們習(xí)慣運用的是以往行政化的工作方法,加上工作人員的文化素質(zhì)不高,所以面對今天社區(qū)中出現(xiàn)的新問題、新任務(wù)時,經(jīng)常因為傳統(tǒng)方法無效、低效而產(chǎn)生困擾。為此,社會工作者需要扮演教育者和服務(wù)提供者的雙重角色。所謂教育者,主要是教授一些專業(yè)社會工作的方法和技巧,幫助他們準確評估居民的需求,運用專業(yè)知識策劃和設(shè)計服務(wù)方案,協(xié)助社區(qū)的工作人員執(zhí)行方案,評估成效,讓其在行動中學(xué)習(xí)和反思。這些過程所產(chǎn)生的有效性,能夠較好地促成社區(qū)工作者對專業(yè)社會工作的“另眼相看”,從而激發(fā)他們進一步深入了解專業(yè),學(xué)習(xí)專業(yè)知識的積極性。

  社會工作的中期介入可以以理念介入為主。專業(yè)社會工作的社區(qū)工作方法與個案、小組工作的重要區(qū)別在于其強烈的社會改革意識,以及由此衍生出來的正義、民主、參與、制度取向、社會責(zé)任感等價值取向。社會工作在介入初期注重方法獲得初步認可后,就可以逐漸將社會工作的價值理念逐漸引入到社區(qū)實踐中去。這時社會工作者需要扮演“倡導(dǎo)者”的角色,一方面幫助社區(qū)工作人員理解社區(qū)互助行為背后的涵義,以及對“助人者”和“受助者”的積極意義,倡導(dǎo)建立關(guān)懷社區(qū);另一方面,讓他們學(xué)會從社會結(jié)構(gòu)和制度的角度分析問題,學(xué)會運用民主協(xié)商的方式討論問題,帶動他們自我意識、政治意識和社會意識的全面提升,從觀念層面接納社會工作。

  社會工作的后期介入,可以以吸納專業(yè)社會工作者為主。無論方法的介入,理念的介入,都是針對那些沒有接受過專業(yè)訓(xùn)練的社區(qū)工作者的。我國經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練的社會工作者從事社區(qū)建設(shè)工作,有明確的崗位專業(yè)要求。在現(xiàn)行的城市基層社區(qū)人才隊伍中,經(jīng)過系統(tǒng)專業(yè)培訓(xùn)的人員偏少。而經(jīng)過系統(tǒng)學(xué)習(xí)過的專業(yè)社會工作人員,又學(xué)非所用,聘用的部分社會工作專業(yè)畢業(yè)生,卻沒有從事社區(qū)建設(shè)或福利工作,較多的是從事行政工作。解決這一問題的途徑是在社區(qū)服務(wù)中心架構(gòu)內(nèi)組建新的社會工作部門,使社工專業(yè)人士能夠在新部門的領(lǐng)導(dǎo)下,形成“專業(yè)團隊”,既有分工,又有協(xié)調(diào)與合作,既有行政工作,又有轉(zhuǎn)換深入第一線的要求,并強調(diào)運用“整合社會工作”實務(wù),發(fā)揮專業(yè)的綜合優(yōu)勢,滿足社區(qū)多元化的需求。

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