摘要：城鄉(xiāng)規(guī)劃管理是促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要工作，關(guān)系著城鄉(xiāng)規(guī)劃能否順利實(shí)施，并最終影響著城鄉(xiāng)居民的生活質(zhì)量。文章分析了我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中存在的若干問題，并給出了改進(jìn)建議，僅供參考。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃;規(guī)劃管理;發(fā)展現(xiàn)狀;對(duì)策

1 引言

城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施管理是一種行政管理，具有一般行政管理的特點(diǎn)。它是以實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃為目標(biāo)，行使行政權(quán)力的過程和形式。在城鄉(xiāng)建設(shè)和城鄉(xiāng)管理中，城鄉(xiāng)規(guī)劃是作為其中的一項(xiàng)最基本依據(jù)，其不僅是確保開發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)得以協(xié)調(diào)進(jìn)行的前提與基礎(chǔ)，同時(shí)還是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的重要手段。科學(xué)、合法、合理的規(guī)劃管理是城鄉(xiāng)規(guī)劃的得以順利實(shí)施的保障。然而，隨著國(guó)家隊(duì)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大量投入，推動(dòng)了城鄉(xiāng)建設(shè)與發(fā)展，大大加快了城鄉(xiāng)化進(jìn)程，為此，相應(yīng)的也給城鄉(xiāng)規(guī)劃管理提出了更高的要求，從而使得城鄉(xiāng)規(guī)劃管理涌現(xiàn)出更多的新問題。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的現(xiàn)狀

2.1 管理主體內(nèi)部制約制度不健全

有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，近年來，隨著我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作力度的加強(qiáng)，違法建設(shè)數(shù)量總體上有了明顯下降。超面積違法建設(shè)案件下降最為明顯，從2006年的37%下降到2009年的4%。這是與規(guī)劃許可后的監(jiān)督檢查管理工作逐步走向規(guī)范化及全社會(huì)的法制意識(shí)不斷加強(qiáng)分不開的。目前嚴(yán)重違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的開發(fā)活動(dòng)較過去已大大減少。但與此同時(shí)，一些新的違法建設(shè)行為卻呈逐年增加的趨勢(shì)。擅自搭建的比例從2006年的23%增加到2009年的50%，查處違法建設(shè)罰款金額大幅度上升�？傮w上，涉及違法建設(shè)的單位量少面窄，但單個(gè)開發(fā)項(xiàng)目涉及違法的程度在加劇。此外，近年來規(guī)劃審批許可后再進(jìn)行變更的項(xiàng)目數(shù)量在增加。這是由于很多建設(shè)單位在工程建造過程中，未完全按照規(guī)劃許可的內(nèi)容建設(shè)，有的擅自改變了總平面布局，有的增加了建筑面積等，為通過規(guī)劃驗(yàn)收，選擇在竣工前向規(guī)劃局申請(qǐng)變更規(guī)劃許可內(nèi)容，使工程狀況與規(guī)劃許可內(nèi)容一致，試圖逃避處罰。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，這種“木已成舟”的未按規(guī)劃許可內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)的違法建設(shè)工程，是不符合申請(qǐng)變更的條件的，應(yīng)根據(jù)相關(guān)條款給予處罰。這種現(xiàn)象表明，由于規(guī)劃行政管理部門內(nèi)部缺乏有效的制約制度，使得規(guī)劃部門的行政管理人員能夠“唯權(quán)”或“唯利”，不正確或不正當(dāng)?shù)厥褂檬种械囊?guī)劃許可權(quán)。

2.2 “規(guī)劃審批權(quán)”的行使受限

目前，在我國(guó)大多數(shù)城鄉(xiāng)中，區(qū)規(guī)劃局受區(qū)政府和市規(guī)劃局的雙重領(lǐng)導(dǎo)。一般來說，區(qū)規(guī)劃局在“人、財(cái)、物”上均有區(qū)政府管理，只是在業(yè)務(wù)上由市規(guī)劃局領(lǐng)導(dǎo)。在領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制下，區(qū)規(guī)劃局的行政權(quán)力受到區(qū)政府的制約明顯大于市規(guī)劃局。我國(guó)負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理的各個(gè)部門和層次都不可避免地存在著一些部門和單位的既得利益，由此所制定的政策，就可能偏向于某些地方、部門和單位的利益，這就難免會(huì)影響政策的貫徹和執(zhí)行，從而造成政府失靈。盡管在權(quán)力監(jiān)督機(jī)制上，備案制度可以發(fā)揮一定的監(jiān)督作用，但存在著及時(shí)性的問題而造成監(jiān)督乏力。

2.3 行政法不健全導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃管理不規(guī)范

行政法制的要求對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域來說就是要規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃的組織編制、審批、實(shí)施、監(jiān)督檢查等一系列的行政行為，包括抽象的行政行為和具體的行政行為。抽象的行政行為通常為制定、修改、廢止與城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)的行政法規(guī)、各級(jí)部門規(guī)章、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、部門規(guī)范性文件，組織編制審批各層次規(guī)劃。具體的行政行為通常為城鄉(xiāng)規(guī)劃行政許可行為、行政強(qiáng)制行為、行政處罰行為、行政確認(rèn)行為、行政復(fù)議行為、行政撤銷和變更行為、行政合同行為、行政檢查、行政補(bǔ)償行為，行政監(jiān)督、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政給付。就目前我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃行政立法狀況來說，規(guī)劃編制、審批行為缺乏招投標(biāo)或政府采購(gòu)、時(shí)限、公式、聽證、調(diào)整等程序性規(guī)定;行政強(qiáng)制行為、行政確認(rèn)行為、行政合同行為、行政補(bǔ)償行為缺乏完整的程序、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施條件甚至是原則性的規(guī)定;非許可類行政審批的設(shè)定權(quán)限、范圍、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任在現(xiàn)行法中并沒有明確規(guī)定，這諸多的問題都是我國(guó)的行政程序立法不完善造成的。

3 針對(duì)現(xiàn)狀的發(fā)展對(duì)策

3.1 深化規(guī)劃審批制度改革

深化規(guī)劃審批制度改革，不僅要規(guī)范行政許可、減少行政審批事項(xiàng)、簡(jiǎn)化審批程序，而且還要對(duì)那些保留的非許可類審批事項(xiàng)加以制度上的規(guī)范，對(duì)那些取消的行政審批項(xiàng)目或者沒有設(shè)立許可的有關(guān)事項(xiàng)積極運(yùn)用規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、備案等管理手段，加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管。貫徹實(shí)施行政許可法，絕不僅僅是清理和規(guī)范行政許可的問題，而且還要求建設(shè)行政管理的理念、管理職能、管理體制、管理方式，以及政府工作人員的行為方式，做出重大的轉(zhuǎn)變，加快建立起行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的建設(shè)行政管理體制。

3.2 健全規(guī)劃決策機(jī)制

傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)管理似乎歷來是政府的職能，但是現(xiàn)代的城鄉(xiāng)管理理論已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，政府不是惟一能夠履行公共事務(wù)職能的組織。城鄉(xiāng)的管治意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者，除了政府機(jī)關(guān)外，還需要公眾社會(huì)的參與和各種利益集團(tuán)及組織的介入，共同協(xié)商以促進(jìn)政府與社會(huì)的互動(dòng)。同時(shí)，也能取得公眾對(duì)政府政策的理解和關(guān)心，以盡快達(dá)到政策的目標(biāo)。設(shè)立委員會(huì)重在解決有些地方領(lǐng)導(dǎo)隨意決策、規(guī)劃管理部門自由裁量權(quán)過大的問題，以強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃重大問題決策的科學(xué)性和民主性。委員會(huì)是城鄉(xiāng)規(guī)劃的決策機(jī)構(gòu)，由政府設(shè)立，由公務(wù)員和非公務(wù)員組成，其中非公務(wù)員人數(shù)應(yīng)多于公務(wù)員人數(shù)，總?cè)藬?shù)應(yīng)為單數(shù)。

3.3 實(shí)行四線管制

規(guī)劃編制和管理的重點(diǎn)從確定開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)向?qū)Ω黝惔嗳踬Y源的有效保護(hù)利用和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的合理布局。為了保護(hù)不可再生資源，建設(shè)部推行了綠線管制、紫線管制、藍(lán)線管制、黃線管制的四線管制方法，即城鄉(xiāng)的綠地系統(tǒng)、歷史文化保護(hù)區(qū)和歷史街區(qū)、水系、城鄉(xiāng)干道等重要基礎(chǔ)設(shè)施及周邊上地通過規(guī)劃劃定四線范圍，一旦經(jīng)過審批，要執(zhí)行嚴(yán)格的管制，任何人不得隨意改變，原則上不得調(diào)整。實(shí)行四線管制，有效地保護(hù)了城鄉(xiāng)歷史資源、生態(tài)資源、空間資源，防止由于錯(cuò)誤決策而造成的城鄉(xiāng)資源的不可挽回的損失。

3.4 加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督

城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)的長(zhǎng)期性，決定城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作是一項(xiàng)經(jīng)常性的不問斷的長(zhǎng)期工作。要保證城鄉(xiāng)規(guī)劃能夠順利實(shí)施，各級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門就必須將規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查工作作為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作一項(xiàng)重要內(nèi)容抓緊抓好。

(1)做好土地使用和建設(shè)活動(dòng)的批后管理，促使正在進(jìn)行中的各項(xiàng)建設(shè)嚴(yán)格遵守城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門提出的要求。

(2)做好經(jīng)常性的日常監(jiān)督檢查工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和嚴(yán)肅處理各類違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的違法活動(dòng)。

(3)做好城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門執(zhí)法過程中的監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正偏差，嚴(yán)肅管理各種違法讀職行為，督促提高城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理的質(zhì)量水平。只有制度才能保證和維護(hù)監(jiān)督，沒有以制度為載體的監(jiān)督是軟弱的監(jiān)督。監(jiān)督制度的核心是通過上級(jí)政府派出城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員，依據(jù)法律法規(guī)和經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃對(duì)項(xiàng)目實(shí)施事前、事中監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止違法違規(guī)行為。這樣有利于強(qiáng)化層級(jí)監(jiān)督，建立快速反饋和處理機(jī)制，防止和減少由于違反規(guī)劃帶來的損失。

3.5 建立規(guī)劃管理行政責(zé)任追究制度

要將規(guī)劃管理的行政責(zé)任，具體分解落實(shí)，使城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的各項(xiàng)工作任務(wù)，包括規(guī)劃執(zhí)行和規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)管，都有明確具體的責(zé)任主體，責(zé)任和權(quán)力相符。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的行政責(zé)任主體，是各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門領(lǐng)導(dǎo)和直接管理工作人員。城鄉(xiāng)規(guī)劃行政決策法律責(zé)任的確立，其目的在于保護(hù)行政管理的法律秩序，保障國(guó)家、市民、開發(fā)商的權(quán)益，制約和預(yù)防決策違法行為，推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政決策的科學(xué)化。

4 結(jié)束語(yǔ)

城鄉(xiāng)規(guī)劃是建設(shè)城鄉(xiāng)和管理城鄉(xiāng)的基本依據(jù)，是保證城鄉(xiāng)土地合理利用和開發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)協(xié)調(diào)進(jìn)行的前提和基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的重要手段。在現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中，必須貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，以確保其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、人口協(xié)調(diào)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益達(dá)到有機(jī)統(tǒng)一;創(chuàng)建具有中國(guó)特色的現(xiàn)代城鄉(xiāng)管理機(jī)制，促進(jìn)建設(shè)與管理相互協(xié)調(diào)，把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源利用起來，加快城鄉(xiāng)建設(shè)進(jìn)程

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